CHAPITRE III

LES ATTRIBUTIONS JURIDICTIONNELLES

L'idée de base sur laquelle repose notre ordre politique depuis 1789 est la séparation des pouvoirs, d’où l’on dégagea le principe corrélatif de l'indépendance de la juridiction administrative par rapport aux tribunaux judiciaires.

Administrer, c’est assurer l’exécution des lois dans l’intérêt général ou local, ou prendre des mesures utiles en vue des intérêts collectifs. Pour assurer cette exécution, il faut donner au pouvoir exécutif le droit d’écarter les obstacles ou de statuer sur les contestations. S'il n’en était pas ainsi, il serait impossible d’administrer, ou le pouvoir exécutif serait dépendant de ce nouveau pouvoir qui aurait le droit de prononcer entre lui et les citoyens. Un pouvoir supérieur anéantirait par la force des choses l’indépendance et l’autorité administratives. Or, sans liberté d’action il n’y aurait plus d'action administrative. Ces principes, reconnus dès le début du xix® siècle, consacrent donc l’impossibilité de la création d’un tribunal administratif suprême qui, comme nous l’avons vu, avait été suggéré par un certain nombre d’auteurs et de polémistes. Administrer, c’est non seulement faire exécuter les lois et décrets, ce qui rentre dans les attributions de l’administration active, mais juger les difficultés d'exécution et les réclamations provoquées, ce qui est la fonction de l'administration contentieuse.

Le pouvoir de juger administrativement s'exerce sur les contestations nées des rapports de l'administration en cause avec un particulier ou une personne morale. Toutefois, cette justice ne suppose pas nécessairement la prise à

partie de l’administration par un tiers; celle-ci peut ne pas être partie directe, le débat peut s'élever entre deux particuliers, entre deux établissements publics, entre une commune et un citoyen, mais si c’est à l’occasion d’un acte administratif, ces rapports privés viennent à toucher par quelque point à l'intérêt et aux droits de l’administration publique dont les actes doivent être interprétés et exécutés conformément aux buts qu’elle avait en vue. Certains auteurs avaient, au contraire, prétendu qu'il fallait que le gouvernement soit partie nécessaire au procès pour qu'il y ait intervention de la juridiction administrative « la contestation est judiciaire toutes les fois qu’il est question de statuer sur les rapports des citoyens entre eux et elle n’est administrative que lorsqu'il s’agit de prononcer entre des particuliers et le gouvernement, agissant non comme propriétaire mais comme gouvernement! ». Cette doctrine trop absolue ne tenait pas compte des nécessités de l’administration, aussi fut-elle bientôt abandonnée.

Le système de la juridiction administrative repose sur un certain nombre d'idées dont certaines étaient inspirées par l'Histoire.

L'interdiction aux tribunaux de connaître des actes d’ad- ministration se retrouve non seulement dans les édits et déclarations des rois de France, mais aussi dans la doctrine de l’ancien régime et Loysel a relevé dans ses Jnslilules Coulumières le dicton qu’il ne faut pas « mettre la couronne au greffe ». Cette nécessité gouvernementale était en quelque sorte instinctive, si bien que Tocqueville a pu dire : «€ La Justice administrative n’est pas une création de Napoléon, c’est du pur ancien régime conservé ». Après 1789, elle fut raisonnée, et l’Assemblée constituante la rattacha au principe de la séparation des pouvoirs qui, désormais, devait toujours être interprété favorablement pour l’administration, car il restait dans les esprits une méfiance à l’égard du pouvoir judiciaire, née des abus et des erreurs des anciens parlements.

1, Cf. Henrion de Pansey, De l'autorité judiciaire en France, t. IL, p. 361.

Pendant la période révolutionnaire, le contentieux de l'administration se confond avec l’administration elle-même et relève des mêmes autorités. L'organisation de tribunaux séparés de l’administration active ne commence qu’en l’an VIII, et sous la Restauration, le Conseil d'Etat, qui domine lFensemble des juridictions administratives, ne sera pas considéré comme exerçant une juridiction propre, car l’idée qui domine est celle de la justice retenue du Roi, qui évoque les affaires en son Conseil d'Etat. Ce droit d’évocation devait disparaître au moment de. la Monarchie de Juillet et le système de la justice retenue être aboli par ia loi du 3 mars 1849. D'ailleurs, cette justice retenue du Roi en son Conseil d'Etat ne trouvait plus sous la Restauration un grand champ d'application; on ne peut guère y rattacher que quelques matières, ni contentieuses, ni gracieuses, comme les appels comme d’abus et le jugement des prises maritimes que nous classerons sous la rubrique de juridictions mixtes. À l’époque qui nous intéresse, le Conseil d'Etat n'est considéré que comme le Conseil du chef de l'Etat, l'assistant dans l’exercice de sa juridiction personnelle et préparant les ordonnances que le souverain signe et par lesquelles il est censé rendre lui-même ses arrêts.

Pour délimiter cette juridiction administrative des autres corps chargés de rendre la justice, le conflit d’attributions, véritabie acte de puissance publique, est à la disposition des agents du pouvoir exéeutif; 1l leur permet de revendiquer les affaires de compétence administrative qui auraient été portées à tort devant les tribunaux et d'assurer ainsi le principe de la séparation des pouvoirs. Mais les limites de ces pouvoirs ne sont pas encore nettes eb si d'aventure on usurpe, c’est faute de connaître où s'arrête le droit. Pouvoir législatif, pouvoir administraiif, autorité judiciaire, nulle jurisprudence n’en avait encore fixé les limites réciproques et l’on se trouve souvent en présence d’actes qui nous paraissent incompréhensibles des agents de l’administration, s’arrogeant des attributions exceptionnelles,

1. Le 7 juin 1815, Bcugnot,; alors Préfet de police de Paris, par une ordonnance, punit d’une amende de 500 francs le travail du dimanche; ce faisant, il copie les anciens lieulenants de police, avec leurs pouvoirs

considérables, ct il faut lui rappelér que c’est au pouvoir législatif d’édicter des peines (cité par De La Gorce).

Les tribunaux administratifs, relativement à la justice

civile, sont des tribunaux extraordinaires, Leurs arrêtés ou décisions sont exécutés sans visa, ni mandement, ni ordonnance d’exequatur du juge civil; ils doivent obtenir la même exécution que les jugements des tribunaux civils, mais les juges administratifs ne connaissent pas de l’exécution de leurs jugements et des voies de contrainte pour lesquels ils ont recours à la justice civile. Considérée en elle-même, la justice administrative possède une sphère propre et isolée dans laquelle elle se divise aussi en juridiction ordinaire et juridiction extraordinaire, inférieure et supérieure.

. Le Conseil d'Etat a la plénitude de juridiction adminisfrative, et l’administration entière de la France, fonctionnaires et corps administratifs relève de lui, en vertu de la loi du 7 octobre 1790, quand ses actes et ses décisions sont entachées d’incompétence et d’excès de pouvoirs, de même que l’administration de la justice relève de la Cour de cassation quand ses jugèments sont entachés du même vice. Au sommet des deux grandes administrations de la justice et de l’Etat se trouve ainsi un pouvoir régulateur.

Pour résumer les attributions du Conseil d'Etat sous la Restauration, nous citerons un passage d’un de ses membres les plus éminents, de Cornemin : « Cour d’appel, il prononce en dernier ressort et définitivement sur le fond des matières, Cour de souverain, il maintient par le règlement des conflits la division fondamentale des pouvoirs administratif et judiciaire, Cour de haute juridiction administrative, il balance et fixe les compétences entre les préfets, les conseils de préfecture et les ministres; Cour de cassation, 1l casse, soit les arrêts de la Cour des comptes, pour vice de forme et violation de la loi, soit les arrêtés des conseils de préfecture dans le même intérêt et sur la dénonciation du ministre; Cour politique, il accorde ou refuse l'autorisation de mettre en jugement les agents du gouvernement; Cour d'équité, il use avec une certaine latitude de

1. : Les réclamations d'incompétence sont portées au Roi, chef de l'Adminisitration générale ».

la faculté discrétionnaire de remettre ou de modérer les amendes encourues ».

Ce qu’il y a de plus fréquent et de plus difficile à juger en matière contentieuse administrative, c'est la compétence. Le Conseil d'Etat, Cour suprême de l'administration, est surtout occupé à régler la compétence des diverses autorités qui ne savent pas encore quelles sont leurs limites. Le Conseil d'Etat répand dans cette matière la lumière et l'ordre. Placé à la hauteur du gouvernement, il aperçoit facilement les erreurs des autorités inférieures et les répare ; il tranche les difficultés qui lui sont soumises à l’aide de la loi ou, dans son silence, à l’aide d’une jurisprudence quelquefois incertaine mais toujours moins dangereuse que l'arbitraire.

Si aux ministres appartient la juridiction diserétionnaire ou gracieuse, chaque fois qu’il s’agit d’autorisations à accorder ou de contestations à résoudre, c’est au Conseil d'Etat qu’appartient la justice régulière et contentieuse, laquelle ne s'exerce que par voie d'instruction au Comité du contentieux, sauf l’influence d'opposition du Conseil des ministres pour raison d'Etat. Les mots intérêt et droit, gracieux et contentieux sont corrélatifs. Si la réclamation produit le gracieux, la discussion introduit le contentieux. Il est possible de montrer par de nombreux exemples la confusion qui s’est longtemps produite par suite de l’emploi inopportun de chacun de ces mots; sainement compris, ils ont plus tard formé la base de la compétence administrative.

Comme le disait Portalis « l’administration ne cesse point d’administrer, même lorsqu'elle statue sur des matières contentieuses, la juridiction qu’elle exerce est le complément de l’autorité administrative! »

1. Cité par Goussard, La Cour des Comptes el le Conseil d'Etat, p. 35.

Section I

Le Conseil d'Etat exerçant la juridiction gracieuse du Roi.

$ 1. Le Conseil d’Elat juge des réclamations en malière gracieuse

. Nous avons essayé de montrer comme il est difficile de faire le partage entre la juridiction contentieuse et la juridiction gracieuse du Conseil d'Etat. Le tribunal administratif supérieur est toujours appelé à connaître d’un recours régulier, à moins qu’il n’y ait cette exclusion formelle «sans recours au Conseil d'Etat. » Dans les autres cas, la matière cesse d’être considérée comme gracieuse, elle est déclassée et devient contentieuse. Le langage administratif était si mal fixé et le législateur a semblé attacher si peu d’importance à ces mots « le Conseil d'Etat entendu » qu'il a négligé de prescrire cette formalité pour des cas quelquefois plus graves que ceux pour lesquels il exigeait une délibération préalable. Le pouvoir exécutif est toujours libre de prendre au préalable l’avis du Conseil même dans les matières qu'il a le droit de régler par de simples ordonnances. Alors, il n’y a pas nécessité qu'il en soit fait mention dans l’ordonnance, mais les ministres jugeaient convenable de le faire (défaut de cette mention n’entraînerait pas recours contre la légalité de l’ordonnance). Une fois rendues, après avis du comité, les ordonnances ne sont pas censées être passées en Conseil d'Etat. Il est d’ailleurs étonnant que cette formalité d’un haut intérêt, aussi bien pour l'administration que pour les particuliers, n'ait pas été soumise à des règles positives de la part du législateur. Les ministres, même dans les matières où ils ont pleine juridiction gracieuse, peuvent lui soumettre la solution du recours dans les circonstances graves : ils le faisaient souvent, car le Conseil d'Etat donnait à leurs actes un plus grand poids à cause de la garantie qu’apportait son examen.

Néanmoins, il était reconnu que ce serait un excès de pouvoir de la part des ministres de rejeter une demande

présentée au Roï par leur intermédiaire, et ne pouvant recevoir de solution que par ordonnance royale. En effet, seule l’autorité qui a le pouvoir d'accorder l'examen peut rejeter le recours.

La publicité de pareilles décisions n’est nullement organisée. Certaines lois, plus explicites que les autres, mentionnent que telles ou telles ordonnances devront être insérées au Bulletin des lois : ce sont celles qui présentent un intérêt général, c’est-à-dire doivent être exécutées par la totalité ou une classe importante de citoyens; elles ne seront exécutoires qu’autant qu'elles auront été promulguées. Mais, en ce qui concerne les ordonnances n'’intéressant que des citoyens ou des compagnies considérés privativement, la promulgation n’est pas organisée : elle est remplacée par la notification directe aux parties, et quelquefois par des insertions et par des affiches, à moins que, dans des circonstances particulières (changement de nom) le législateur ait cru devoir l’exiger. Quant aux ordonnances qui règlent les détails de l’administration intérieure, l’insertion n’est d'aucune utilité puisqu'elle ne concerne que les agents de l'administration. Dans les cas où l'insertion au Bulletin des lois est exigée soit par un texte précis, soit par analogie avec ceux-ci, le défaut d'insertion enlève à l’ordonnance sa force obligatoire vis-à-vis des particuliers.

La délimitation entre la juridiction gracieuse et la juridiction contentieuse est si peu nette qu’on ne sait pas très bien si l’exercice de l’une empêche l’utilisation de l’autre. Du moment que tout acte administratif gracieux ayant constitué des droits acquis ne peut être rétracté par la juridiction qui l’a autorisé, aucune opposition par la voie gracieuse n’est recevable. De plus, il y a tout. lieu de supposer que l’opposition par la voie gracieuse était Interdite contre une ordonnance rendue en matière contentieuse ; mais il est probable que la juridiction gracieuse n’empêchait pas un recours contentieux. Nous étudierons d’ailleurs ce cas dans une partie spécialement réservée au recours tiré de l’article 40 de la loi du 22 juillet 18061.

1. Sur la juridiction gracieuse du Roi, cf, Sirey, ouv. cité, chap. LIT, p. 70; (Gerando, Serrigny, Dufour, Trolley).

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La juridiction gracieuse du Roi en son Conseil d'Etat s’exerce dans un très grand nombre de cas. On pourrait même dire, étant donné l'abus certain qui en a été fait sous la Restauration, que tous les actes de l’autorité administrative pouvaient être soumis au recours gracieux. Nous n’étudierons que les principaux pour montrer par des exemples précis ce qu'était vraiment la juridiction gracieuse.

— En matière d’aliénés, le Roi détermine en son Conseil d'Etat les conditions dans lesquelles sont# accordées et retirées les autorisations nécessaires aux établissements d’aliénés et les obligations auxquelles sont soumis les établissements autorisés.

— En matière d’ateliers insalubres, il détermine les conditions auxquelles les autorisations pourront être accordées dans chaque classe ou pour certaines catégories d’ateliers. (Les ateliers insalubres ont été la source d’une très abondante jurisprudence du Conseil d'Etat à cette époque.)

— En matière de banque, il approuve les statuts de la Banque de France, établit ou supprime les comptoirs d’escompte, et modifie toutes les dispositions du décret du 18 mai sur cette organisation, sauf ceux qui ne peuvent être modifiés que par une loi (art. 42 et 43).

— En matière de communes, il autorise les emprunts contractés par les communes ayant moins de 100.000 francs de revenu et par celles ayant un plus fort revenu, en cas d'urgence, dans l'intervalle des sessions et jusqu’à concurrence seulement du quart de leur revenu : c’est un des cas de tutelle administrative que nous serons appelés à relever. De même, la responsabilité des receveurs municipaux et les formes de la comptabilité des communes sont déterminées par des ordonnances rendues en matière gracieuse.

— En matière de contributions directes, il prend toutes décisions en ce qui concerne les exploitations des mines déjà concédées, les abonnements pour la redevance proportionnelle sur les mines, les dégrèvements demandés par les conseils municipaux pour les matières de casernement militaire et les responsabilités provenant d’événements de force majeure légalement constatés.

Olivier Martin. 12

— En matière de contributions indirectes, il approuve et arrête définitivement les projets de règlement des octrois municipaux, et les demandes des conseils municipaux tendant à des abonnements fixes.

— En matière de douanes, il détermine la classe dans laquelle chacun des départements frontières est placé en ce qui concerne les importations et exportations, ainsi que les ports et bureaux de douanes par lesquels il est permis de faire des échanges internationaux.

— En matière de culte, il accorde, sur la demande des évêques, l’autorisation nécessaire pour l'érection de chapelles domestiques et d’oratoires particuliers. Il autorise les établissements ecclésiastiques et les congrégations religieuses existant légalement à acquérir à titre onéreux des biens immeubles ou des rentes, et à aliéner ceux dont ils sont propriétaires. Le placement des sommes au-dessus de 2.000 francs et tous placements en biens-fonds sont soumis à autorisation, sauf les acquisitions de rentes sur l'Etat ou sur les villes. Il autorise enfin les concessions par bail pour des immeubles ou des rentes mobilières s’élevant au-dessus de 300 francs. Après vérification et enregistrement au Conseil d'Etat, il donne l'autorisation sans laquelle aucune bulle, décret, rescrit ou expédition de la Cour de Rome, même ne concernant que des particuliers, ne peut être reçu et mis à exécution de quelque manière que ce soit (exception est faite pour les brefs de la Pénitencerie, pour le for intérieur seulement). Quant à la publication des décrets de synodes étrangers, en tout ce qu’elle pourrait altérer ou intéresser la tranquilité publique, elle est également soumise à autorisation. g

— En matière de départements, il approuve les délibérations des conseils généraux relatives à des acquisitions ou toutes transactions de propriétés départementales dont la valeur excède 20.000 francs. Le préfet doit être autorisé pour plaider au nom du département.

— En matière de domaine de l'Etat, il fait les concessions des lais et relais de la mer et des alluvions des fleuves, rivières et torrents formant propriétés publiques ou domaniales. Il autorise le ministre des Finances à passer les

actes d'échange d'immeubles dépendant du Domaine de l'Etat. Cet échange ne devient d’ailleurs définitif qu’en vertu d’une loi. L’échange des biens composant la dotation de la Couronne ne peut jamais être autorisé que par une loi.

— En matière de dons et legs, il autorise l’acceptation ou le refus des biens meubles ou immeubles faits aux départements, fabriques, hospices, collèges et tous établissements publics, et toutes associations religieuses reconnues par la loi. Il détermine par la même ordonnance l'emploi des sommes données {ce pour le plus grand bien des établissements visés). Le même régime est applicable aux colonies françaises après que le Conseil d'Etat ait entendu l'avis préalable donné par les gouverneurs et par le préfet apostolique qui a charge des services religieux (Ordonnance du 31 septembre 1827).

— En matière d'eaux, il accorde les concessions de moulins et d'usines et les prises d’eau sur les rivières navigables ou non ou flottables. Il établit les règlements d’eau définitifs sur les rivières ne rentrant pas dans cette catégorie. Il pourvoit par règlements d'administration publique au curage des canaux et rivières et à l’entretien des digues et ouvrages d’art, à moins que d’anciens règlements ou les usages ne prévoient suffisamment la question. Dans tous ces cas, les règlements sont préparés par ies préfets et les ministres; mais malgré une controverse sur ce point!, ce ne sont que des actes ne dispensant pas les parties de la nécessité d'obtenir une ordonnance. Ces arrêtés n’empêchent pas les préfets et les ministres de revenir sur les mesures déjà prescrites par eux et d’en ordonner de nouvelles. Au contraire, la jurisprudence de la Cour de cassation tend à considérer comme définitifs les règlements d’eau émanés des préfets, quoiqu'ils n’aient pas été approuvés par le Ror?.

1. C. E., 19 juin 1813 (Montcourt); 28 septembre 1816 (Vallereau); 14 août 1822 (commune de Blondefontaine); 21 juin 1826 (Coullandeau et Limousin). — Sens contr. : 4 mai 1829 (Delamme).

2. C. cass., 10 février 1827 (de Montlambert); 28 mai 1827 (Beaulier et

Duval c. Fumechon). — Cf. en sens contraire : de Cormenin, Dufour, Garnier et Foucart.

En aucun cas, ces arrêtés ne peuvent être déférés au Conseil d'Etat par la voie contentieuse; mais les parties peuvent se pourvoir par la voie gracieuse pour faire valoir leurs moyens et oppositions dans l'instruction.

Le Conseil d'Etat fait également les règlements fixant la part contributive du gouvernement et des propriétaires lorsque les travaux intéressent ces deux parties (Loi du 16 septembre 1807, art. 34)2.

Enfin 1l accorde l’autorisation d'établir à Paris, sur les bords de la Seine, des fontaines, pompes à bras ou autres machines destinées à faire monter l’eau pour la vente et la distribution au public.

— En matière d’établissements publics, il détermine par des règlements d'administration publique le nombre des hospices où sont reçus les enfants trouvés et tout ce qui est relatif au payement des mois de nourrice et des pensions. La déclaration des hospices peut émaner des préfets et leurs actes ne peuvent être attaqués par la voie contentieuse. Aucun recours pour excès de pouvoir ne peut être introduit dans ce domaine.

— En matière d’expropriation pour cause d'utilité publique, certains auteurs ont demandé que les ordonnances déclarant l'utilité publique soient rendues en Conseil d'Etat. Aucune loi ne fut néanmoins prise à cet effet. Les grands travaux ne peuvent être exécutés qu’en vertu d’une loi rendue après enquête administrative. Néanmoins, à partir de 1841, le Conseil d'Etat devait déterminer les formes de ces enquêtes.

— En matière d'industrie, de commerce et d'agriculture, il organise les conseils de prud'hommes et leur réglementation, les chambres consultatives des manufactures et fabriques ; il prend les règlements relatifs à l'imprimerie et à la librairie ; il autorise les acquisitions de domaines nécessaires aux haras.

— En matière d'instruction publique, il érige en collèges

1. C. E,, 21 juin 1826 (de Monfort) ; 28 mars 1898 (Jare). 2. GC. E., 23 avril 1823 (Rabeau); 4 juillet 1827 (Blancant c. Ville de Pont-Audemer).

royaux les collèges communaux; il admet les communes à fonder des bourses dans les collèges royaux; enfin il pourvoit à l’organisation des diverses facultés et écoles, à leur administration, à l’enseignement qui y est donné, aux conditions exigées pour l’obtention des grades, à la fixation de leurs dépenses et au mode de leur comptabilité .

— En matière de majorat, il pourvoit, sur la demande du titulaire et l’avis du Conseil du sceau des titres, aux travaux ou réparations considérables à faire aux édifices et propriétés lorsqu'elles excèdent la moitié du revenu.

— En matière de marais, il fait les concessions de dessèchement de marais, ordonne la cession des propriétés à dessécher, dans les cas où ce desséchement ne peut avoir lieu par les moyens ordinaires, soit à cause des obstacles de la nature, soit par des oppositions persévérantes des propriétaires : il fait les règlements d’administration publique qui fixent le genre et l’étendue des contributions nécessaires pour subvenir aux dépenses de conservation des travaux; enfin il crée des administrations préposées à l'exécution des travaux d’entretien de ces ouvrages.

— En matière de mines, il délivre les actes de concessions pour l’exploitation des mines et détermine en même temps l’étendue de la concession. Il apprécie les motifs ou considérations d’après lesquels la préférence doit être accordée aux divers demandeurs de concession (propriétaire de la surface, inventeur ou autres). Il détermine par des règlements d'administration publique la direction générale des travaux d’extraction des tourbes et toutes les mesures propres à faciliter l'écoulement des eaux. Certains textes paraissent attribuer compétence au préfet, sauf recours au ministre, mais il n’y a pas de doute qu’ils ne peuvent que préparer le règlement et que celui-ci ne devient obligatoire qu'après homologation en Conseil d'Etat. Enfin, il détermine selon la nature de la concession la forme des enquêtes précédant l’exploitation des mines de sel (cette attribution ne fut légalement sanctionner que par la loi du 17 juin 1840).

- En matière de naturalisation, il admet à jouir des droits de citoyens. français, après un an de domicile, les

étrangers qui ont rendu des services importants à l'Etat ou qui apportent des inventions ou des industries utiles.

—- En matière de nom, il autorise tous changements.

— En matière de pensions et traitements, il détermine les formes et délais dans lesquels sont justifiées les causes, la nature et les suites des blessures et infirmités qui ouvrent des droits à la pension de retraite. Il accorde, sur l’avis du Conseil municipal, la proposition du préfet et le rapport du ministre de l’intérieur, les pensions sur le revenu des communes. Il règle, sur l’avis du Conseil général du département et sur la proposition du préfet, les pensions à accorder aux anciens employés du département. A défaut de conditions légales, la pension ne pourra être établie que par une loi spéciale.

— En matière de police, il fait les règlements et les statuts concernant les commerces de la boulangerie et de la boucherie; il prévoit par des règlements généraux et spéclaux à la police et à la discipline des tribunaux ainsi qu’à la police des chemins de fer, après avis des concessionnaires. Il réglemente le travail des détenus; il détermine le mode et la forme des poids et mesures; il autorise l’établissement et approuve les statuts des sociétés anonymes des caisses d'épargne et des monts de piété. Il fait enfin les règlements généraux de police sur toutes les matières qu’il appartient au gouvernement de régler et remet en vigueur les anciens règlements les concernant.

— En matière d’honneurs publics, il autorise l'exposition dans les salles d'audience des portraits des magistrats qui se sont illustrés. :

— En matière de tarifs, il règle les tarifs de voirie, des droits de commission et de courtage dans les autres commerces, des droits à percevoir dans les bureaux de pesage, de mesurage et de jaugeage publics, des droits de pilotage pour chaque port, des droits de péage sur les fleuves, rivières OU Canaux, soit pour les ponts, soit pour les bacs, des droits à payer aux chefs de pont par les bateliers de passage, les tarifs de cotisations à percevoir sur les trains de bois flottants servant à l’approvisionnement de Paris. Enfin, bien qu’une ordonnance ne soit pas rigoureusement

nécessaire, il est plus régulier que la fixation du taux des intérêts à exiger dans les monts de piété soit approuvés par le Roi en Conseil d'Etat.

— En matière de Trésor public, il ordonne la rectification des erreurs commises sur le Grand Livre de la Dette publique et fixe le diamètre de chaque pièce de monnaie.

— En matière de tribunaux, il fixe par des règlements d'administration publique la division des cours royales en chambres ou sections, ainsi que l’ordre du service, le classement des tribunaux de première instance, le nombre des tribunaux de commerce, et leur organisation, ainsi que celle des gardes du commerce de Paris.

— En matière de voirie, il approuve les plans généraux d’alignement pour la grande et la petite voirie et prononce le classement et le déclassement des routes départementales.

De cet exposé des matières soumises à la juridiction gracieuse du Roi en son Conseil d'Etat, il ressort qu’il n’y a pas de branche de l’activité administrative en France qui n'ait été soumise à ce contrôle juridictionnel. Nous retrouverons un certain nombre d’entre elles dans les attributions contentieuses du Conseil d'Etat; il n’y a pourtant pas là double emploi, car dès cette époque, si l’on était embarrassé pour trouver un critère formel de délimitation du gracieux et du contentieux, on avait une idée fort nette de la différence dans la pratique.

$S 2. Le Conseil d’Elat juge des conflits el des règlements de compétence.

Le droit de décision en matière de conflits appartient au gouvernement. Les arrêts jugeant des conflits sont considérés comme rendus non en matière administrative contentieuse, mais sur des questions d’ordre public et de haute police gouvernementale. Ils sont un suprême arbitrage entre les pouvoirs publics, et non un Jugement entre les plaideurs.

Etabli pour assurer la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, le conflit est une arme dont on a sou-

vent abusé, mais dont le gouvernement ne pourrait se dessaisir au profit des tribunaux sans amener le renversement de l’organisation politique issue du principeconsacré par l’Assemblée constituante sur la limite respective des pouvoirs. Il ne suffit pas d'empêcher les corps de magistrature d’attirer dans leur domaine les matières administratives, il faut aussi prendre des précautions vis-à-vis du pouvoir administratif, car le conflit est à deux tranchants et on ne s'était occupé que de délimiter les empiétements des tribunaux civils sans se préoccuper des abus de l’administration. La prévoyance du législateur s’est fait sentir dès le début de la Restauration, car le régime de l’Empire, basé sur l’autorité, n'avait pas permis de se rendre compte des imperfections du système : la même autorité avait le droit de prononcer sur la validité du conflit, et ensuite sur le fond de la contestation.

- Le droit d’élever le conflit issu des lois du 24 août 1790 (titre 2, art. 13), du 16 fructidor an III, du 21 fructidor an [IT (art. 27) fut remis aux préfets par un arrêté censulaire du 13 brumaire an X (art. 3 et 4) et par l’ordonnance du 12 décembre 1821 (art. 1er). I1 n’était question que des conflits d'attribution, c’est-à-dire de celui qui existe entre l'autorité administrative et l’autorité Judiciaire. Le conflit de juridiction ne peut être élevé par un préfet. Le préfet de police à Paris élève le conflit d'attribution dans les affaires qui, étant par leur nature de la compétence de l'Administration, sont placées dans ses attributions (Ordonnance du 18 décembre 1842). On s’est demandé si les préfets maritimes pouvaient élever le conflit pour les affaires qui intéressent spécialement l'administration de la marine, et on a décidé que cette compétence leur était implicitement attribuée.

Le refus fait par le préfet d'élever un conflit ne peut donner lieu à un recours contentieux. En effet, c’est dans l'intérêt de l’ordre public, et non dans l'intérêt du simple particulier, que le préfet a été investi du droit de revendiquer les contestations portées mal à propos devant l’autorité judiciaire. Si les parties ont à se plaindre de la violation des règles de compétence, elles doivent proposer un

déclinatoire et se pourvoir devant le tribunal supérieur dans le cas où le juge inférieur refuserait de faire droit à leurs réclamations. Mais il y a incertitude sur le point de savoir quel est ce tribunal supérieur. La jurisprudence du Conseil d'Etat décide que le recours contre l'arrêté du préfet qui refuse d'élever le conflit, doit être formé devant le ministre et ne peut être introduit directement devant le Conseil d'Etat. L'inconvénient est que si les parties. ayant recouru devant le ministre pour qu'il ordonne au préfet d'élever le conflit n’ont pu obtenir gain de cause, elles ne pourront se pourvoir au Conseil d'Etat, après cette décision, en théorie, par la voie contentieuse. La jurisprudence du Conseil, soucieuse de donner des garanties aux particuliers, a néanmoins autorisé ce recours!. Le Roi étant en son Conseil d'Etat le régulateur des compétences, on a dit que G’était à lui à statuer directement sur l’arrêté du préfet tant à raison de sa qualité de chef suprême de l’Administration, qu’à celle de juge suprême des conflits. D'ailleurs, si l'intérêt de l’administration s’est trouvée directement engagée dans la cause, le ministre peut donner l’ordre au préfet d’élever le conflit, et celui-ci est tenu d’y obtempérer.

Etant donné le principe que le conflit a pour objet de maintenir la division des pouvoirs établis par la charte, il résulte que c’est au Roi seul, en son Conseil d'Etat, qu’appartient le règlement des conflits d'attribution.

Les conflits étant des actes de haute administration qui, par leur nature et par leurs effets, ne peuvent être assimilés à des arrêts, ils ne peuvent être introduits devant le Comité du contentieux par requête ou par citation, mais seulement sur la transmission du ministre de la Justice. Les parties pourront fournir sur la communication qui leur est donnée de l'existence du conflit, de simples observations signées par elles ou par un avocat au Conseil du Roï. Mais le débat contradictoire des parties ne sera pas admis pendant l'instruction du conflit. Les conflits n’ayant pas été assimilés aux autres affaires contentieuses jusqu’à l'ordonnance du 12 décembre 1821, l'opposition des parties