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çaient par voie de règlements et de jugements dans un certain nombre de contestations.

Créées pour soustraire à la trop grande indépendance des parlements les litiges qui touchent de près à la puissance publique, ces juridictions administratives devinrent par application de la vénalité des offices, de véritables cours souveraines indépendantes de l’administration et souvent de l’autorité royale, à tel point que sous la Fronde, elles adhérèrent à l’Arrêt d'Union. Le chancelier Maupéou supprima les Cours des aides et la Chambre des comptes pour faire respecter le principe de l’unité de juridiction et nombre des litiges qui auraient dus être jugés par les tribunaux administratifs furent attribués à la nouvelle juridiction des intendants ou évoqués par le Roi devant son conseil.

Ce lent travail effectué par la royauté, cet échafaudage patiemment construit en vue du bien commun, devait s’écrouler dans la tourmente révolutionnaire. L'Assemblée constituante dressa au milieu des ruines l’édifice symétrique des deux pouvoirs administratif et Judiciaire; craignant de retrouver les parlements dans les tribunaux, elle ne songea qu'aux inquiétudes de la politique et non pas aux nécessités de la justice. Donnant tout à coup au pouvoir administratif si imparfaitement défini une organisation forte et complète et une juridiction presque illimitée, elle laissa sans le vouloir et sans s’en douter un instrument redoutable aux mains du gouvernement. Moitié par envahissement, moitié par nécessité, l’administration prit tout.

La juridiction administrative connut alors une étendue, une variété et un nombre d’attributions qu’on ne rencontrait dans aucun pays de l’Europe, telles qu’elles se mêlaient à tous les intérêts, touchaient les propriétés et affectaient presque les personnes.

La Constitution du ?2 frimaire an VIII, à laquelle remonte l’organisation du Conseil d'Etat sous la Restauration, porte dans son article 52 : « Sous la direction des consuls, le Conseil d'Etat est chargé de réviser les projets de lois et les règlements d'administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. »

L'article 11 du règlement du 5 nivôse an VIIT dispose : « Le Conseil d'Etat développe le sens des lois (attribution qui devait lui être retirée en 1828) sur le renvoi qui lui est fait par les consuls des questions qui lui ont été présentées. » Il prononce d’après un semblable renvoi sur les alfaires contentieuses dont la décision était préalablement remise aux ministres. Enfin, l’article 13 de l'ordonnance du 23 août 1815 énonce que « le Comité du contentieux connaîtra de tout le contentieux de l’administration des divers départements ministériels d’après les attributions assignées à la commission du contentieux par les décrets du 11 juin et du 22 juillet 1806 ». Ces textes fondamentaux furent complétés par d’autres lois et décrets conférant au Conseil d'Etat des attributions spéciales.

La loi de finances du ?8 avril 1816 (chapitre 3, $ 3), établit la juridiction du Conseil d'Etat en cas de contestations sur le droit de vente au détail.

La loi du 5 février 1817, sur les élections, énonce dans son article 6 que les difficultés relatives à la jouissance des droits civils ou politiques du réclamant seront définitivement Jugées par les Cours royales, mais que celles qui concerneraient ses contributions ou son domicile politique le seront par le Conseil d'Etat.

La loi du 19 juillet 1819, sur les servitudes imposées à la propriété privée pour la défense de l'Etat, exige que les contraventions aux dispositions qu’elle prescrit soient jugées comme en matière de grande voirie. Il en résulte que le recours au Conseil d'Etat est ouvert de droit pour tous les arrêtés de conseils de préfecture rendus en cette nouvelle ” matière.

L'’ordonnance royale du 5 juillet 1820 sur le régime des facultés de droit, de médecine et autres, prévoit un recours au Conseil d'Etat.

La loi du 27 avril 1825 concernant l’indemnité accordée aux anciens propriétaires de biens-fonds confisqués et vendus au profit de l'Etat, en vertu des lois sur les émigrés, prévoit la compétence du Conseil d'Etat.

La voie de recours devant lui est également ouverte par la loi relative à l’organisation du jury du 2 mai 1827, à propos des réclamations relatives à la liste des jurés.

Enfin, le Code forestier du 21 mai 1827 prévoit un recours dans les cas de contestations relatives au rachat des droits d'usage nécessaires aux communes et à la conversion en bois ou en pâturages.

De ces lois et décrets, il résulte que le Conseil d'Etat exerce une double juridiction en matière contentieuse : il statue en appel comme tribunal administratif ordinaire du deuxième degré et il prononce comme tribunal d’exception sur des matières réservées.

Cette compétence, qui nous paraît découler logiquement des textes, fut cependant discutée par certains auteurs. Serrigny? refuse de reconnaître l’autorité des textes, et dit qu’elle s’induit des principes sur les fonctions et la hiérarchie des autorités administratives, mais cette opinion n’a pas prévalu. |

La règle des deux degrés de juridiction donna également lieu à controverses : un grand nombre d'auteurs la reconnaissent tandis que d’autres en comptent jusqu’à quatre et même plus. Il y a évidemment de rares exceptions à cette règle, mais en des matières comme celle des ateliers insalubres et de la grande voirie où les préfets font des actes d’instruction immédiatement exécutoires et de la plus haute importance, les conseils de préfecture sont les seuls juges du contentieux en premier ressort : l’action administrative et le jugement du contentieux sont en effet deux choses essentiellement distinctes.

Comme tribunal d’exception, le Conseil d'Etat a la connaissance de certaines matières spéciales. Dans les cas où l’appel n’est pas possible parce que les juridictions administratives ont rendu leur décision en dernier ressort, il lui appartient de casser, dans l'intérêt de la loi seulement, les affaires qui lui sont déférées. Enfin il est investi du pou-

1. Cf. Sirey, Du Conseil d’Elat selon la charte, p. 3; Isambert, Recueil, 1821, t. VIII, p. 1; Serrigny, t. I, p. 171; Chauveau, III, p.979; 1450; de Cormenin, I, p. 3; Lerat de Magnitot et Delamarre, Vo « C. d'Etat », I, p. 291; Macarel, p. 280; Gérando, I, p. 273.

2. T. I, p. 255, cité par Chauveau, III, 1451. — Cf. aussi en sens contraire : Chauveau, Introduction, p. LXXIv.

3. De Cormenin, Cotelle, Dalloz, Chauveau, Dufour. — En sens contraire:

Macarel, Trib. administratifs, p. 527, et Trolley.

voir de statuer en premier et dernier ressort dans certaines circonstances spéciales.

Après avoir cherché à dégager la notion de contentieux administratif telle qu’elle pouvait apparaître sous la Restauration, nous étudierons les compétences du Conseil d'Etat, d'abord comme juge d’appel, ensuite de cassation et enfin dans les cas où il statue en premier et dernier ressort. Nous terminerons cet exposé en montrant la forimation de la théorie de l’excès de pouvoir.

$ 1. La notion de contentieux administratif el ses éléments.

Dans toutes les lois du xix® siècle, dans les arrêts et la doctrine, on trouve le mot de contentieux, mais l’ensemble des litiges compris sous cette dénomination générale n’est, jamais défini par un texte; le législateur a refusé toute défimtion et même une simple énumération. Lors des débats parlementaires de la loi du 19 juillet 1845 sur le Conseil d'Etat, quand Dufare insistait pour qu’on définisse les affaires contentieuses, Odilon Barrot lui répondait : « Définir la limite entre administratif et contentieux est impossible, c’est un problème qui ne se résout que par les questions mêmes, par le sens intime du juge ». Les affaires qui appartiennent au contentieux sont jugées à cette époque innombrables, mobiles et incessantes; elles ressortent au contentieux par leur nature propre plutôt que par un texte de loi ; elles comprennent un ensemble légal, un corps de droit : c’est le droit commun de l’administration. La réalité pratique déborde constamment nos catégories logiques; les institutions vivantes sont celles qui s’édifient, non pas sur un élément à l'exclusion des autres, mais sur la combinaison des deux. Hariou devait dire plus tard : « On n’imagine pas un administrateur disant à la mer : tu n'iras pas plus loin, parce qu'il vient de faire homologuer par un décret la délimitation du rivage. La prétention d’un jurisconsulte qui s’opposerait à la marée montante du conten-

tieux d'administration parce qu'il aurait au préalable décrété la séparation doctrinale de la fonction de juger et

de la fonction d’administrer ne serait guère plus compréhensible ».

Le gouvernement, en ce qui concerne le contentieux administratif proprement dit, n’exerce pas de juridiction véritable. Délégué pour veiller au maintien de l’ordre public et à la sûreté générale, il devait trouver en lui-même les moyens de surmonter les obstacles que l'intérêt privé peut apporter à l’exécution des lois et des règlements destinés à y suppléer, sans quoi l'intérêt public eût été à chaque instant compromis. Ainsi toutes les difficultés que rencontre cette application doivent être levées par lui comme seul juge de l’utilité des mesures attaquées. Mais, en statuant conformément à ce principe, le gouvernement ne cesse pas d’administrer; il ne fait que prononcer le maintien ou la réformation de ses propres actes et par une conséquence naturelle, vis-à-vis des autres pouvoirs, il demeure responsable des décisions qu’il a prises, comme il est responsable des règlements qui ont motivé les actes sur lesquels portent ses décisions.

Certains auteurs ont voulu que nos institutions mettent un frein à cet accroissement du contentieux de l’administration, cer ils pensaient qu’admettre le Conseil d'Etat à prononcer souverainement sur le contentieux administratif, non plus comme conseil mais comme juge, ce serait transporter l’administration au pouvoir judiciaire si on rendait vraiment indépendant le Conseil d'Etat, ou rendre illusoire la responsabilité des ministres, si ce conseil, maintenu révocable, pouvait couvrir leurs actes de l'autorité irrévocable de ses jugements. Mais ils n’ont pas empêché le développement du contentieux pas plus qu'ils n’ont empêché le Conseil d'Etat de statuer non plus comme conseil, mais comme juge ayant des pouvoirs propres.

Ayant admis comme constante la nécessité d’un contentieux administratif, il nous faut maintenant chercher quel est ce contentieux et à quels signes certains on peut et on doit le reconnaître. Son caractère dominant et distinctif est ainsi, défini par Chauveau, « l’intérêt spécial émanant de l'intérêt général, discuté, en contact avec un droit privé ». Plus simplement, comme l’énonçait F. Laferrière, « la juri-

diction est le droit de juger, le contentieux administratif, la matière à juger, la compétence administrative, l’application du droit de juger dans ses véritables limites ».

Le contentieux administratif a donc sa nature propre, il est sui generis. Une double mission incombe à l'autorité administrative : faire des actes de gestion et faire des actes de commandement ou de puissance publique. Au cours de ces actes, elle rencontrera des intérêts rivaux des siens et des droits opposés. S'il est question d'intérêts, la juridiction gracieuse tranchera les questions d'équité ou d’opportunité; s’il est question de droits, il y a matière à contestation, la juridiction contentieuse s’oceupera de la justice et de la sanction légale. Donc, il n’y a pas à proprement parler d’affaires ayant le caractère contentieux : toutes celles où des questions de légalité peuvent se soulever ou un conflit de droits peut se produire sont susceptibles de devenir contentieuses. Il n’y a donc pas de contentieux au sens strict du mot, il y a des matières qui sont contentieuses par nature et d’autres par détermination de la loi. Tel est le point où l’on en était arrivé sous la Restauration.

- Plus tard, la notion de contentieux devait se dégager d’une façon beaucoup plus claire, étant donnés les progrès de la loi, de la doctrine et de la jurisprudence. E. Laferrière, en 1896, devait donner la définition suivante, infiniment plus satisfaisante : « Le contentieux administratif comprend l’ensemble des réclamations fondées sur un droit ou sur la loi et qui ont pour objet soit un acte de puissance publique émané de l’administration, soit un acte de gestion des services publics déféré à la juridiction administrative par des dispositions de lois générales ou spéciales ».

Les pouvoirs des tribunaux administratifs n’ont pas la même nature et la même étendue dans toutes les matières eontentieuses; ce sont, suivant les cas, des pouvoirs de pleine juridiction (exercice d’un arbitrage complet de fait et de droit sur le litige); des pouvoirs d'annulation des actes entachés d'illégalité, sans réformation; des pouvoirs d'interprétation pour déterminer le sens ou la portée d’un acte administratif sans en faire application aux parties; ce sont enfin des pouvoirs de répression des infractions

commises envers les lois et règlements. Mais ces distinctions n'apparaissent encore que très incomplètement avant la première moitié du xix£ siècle.

D'ailleurs, il ne semble pas que le contentieux administratif soit apparu comme une matière de la plus haute importance à certains contemporains, et Locré, dans un opuscule de polémique sur le Conseil d'Etat, devait dire : « Qu'est ce que la décision de contestations administratives dont beaucoup ne sont que d'intérêt privé, d’un mince intérêt, ne se liant que d’une manière très éloignée à l'intérêt de l'Etat et qui loin d'élargir l'esprit ne font que le rétrécir en le traînant sur de misérables détails: qu'est-ce qu'un tel travail à de commun avec les autres conceptions du génie qui enfante les sublimes théories de la législation ? Est-ce avec un comité du contentieux qu’on aurait fait le Code civil? est-ce avec ce comité qu’on réviserait notre législation criminelle! ? »

$ 2. Le Conseil d'Elat juge d'appel.

Le Conseil d'Etat est tribunal administratif supérieur de second degré, attribution qu’il tire des textes du Consulat, . de l’Empire et de la Restauration?. La compétence et la juridiction administratives ne doivent être considérées que comme des branches nécessaires du pouvoir exécutif d’après l’opinion prédominante parmi les auteurs du début du xix® siècle. Ce pouvoir est donc toujours appelé à confirmer ou à infirmer ce qui a été jugé en son nom, ce qui est une garantie pour les particuliers, de sorte qu'une loi en sens contraire porterait atteinte à la constitution. Certains auteurs ont énoncé que cette compétence du Conseil d'Etat ne résultait pas de textes généraux mais qu’elle s’induisait des principes sur la compétence, la fonction et la

1. Locré, Quelques vues sur le Conseil d'Etat, p. 15, note 1.

2. Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 52. Règlement du 5 nivôse an VIII, art. 11. Décrets du 11 juin et 22 juillet 1806. Ordonnance du 23 août LÉTORLENISCR Sirey, Gérando, Macarel, Isambert, Foucart, Dufour, Cormenin, ouvrages cités.

hiérarchie des autorités administratives (Cf. Serrigny, t. I, p. 255), mais cette opinion n’a pas prévalu.

L'idée que le Conseil d'Etat aurait eu, d’après ses origines, un pouvoir propre et indépendant de l'intervention du Roi, pouvoir dont il aurait été dépouillé sous l'Empire et qu'il faudrait lui restituer, a effrayé les auteurs de ce temps; ils n'osaient envisager une juridiction propre, entièrement indépendante du pouvoir exécutif, bien qu'ils s'accordent à lui reconnaître en théorie qu’elle offrirait des garanties beaucoup plus sérieuses. Les décisions qu’on appelait arrêts du Conseil d'Etat, ne sont rien et ne doivent rien être sans la signature du Roi, chef de ce pouvoir exécutif : simples avis qui n’ont de valeur que par son approbation, ils sont rendus sous la forme d'ordonnances royales portant la mention « Notre Conseil d'Etat entendu ». En réalité, ils constituent une véritable décision, car 1l est sans exemple que le Roï ait refusé sa signature aux projets d'ordonnances délibérés par le Conseil d'Etat en matière contentieuse. Pour concilier leurs désirs et l’obligation où 1ls étaient de reconnaître les faits, les auteurs ont parlé d’une heureuse fiction qui permettait d'accorder les garanties des formes juridiques à l’entière liberté d’action du pouvoir exécutif.

Sous la première Restauration, les projets d'ordonnances -en matière contentieuse étaient préparés par le Comité du contentieux qui les soumettait directement et sans délibération préalable de l’assemblée générale, à la signature du Roi (Ordonnance du 29 juin 1814, art. 9). Mais le Conseil d'Etat tout entier fut appelé à délibérer par l'ordonnance du 23 août 1815.

Il résulte de ces principes que le pouvoir exécutif doit juger, par l'intermédiaire du Conseil d'Etat, toutes les délibérations et décisions des agents inférieurs, tels que préfets, conseils de préfecture, ministres et commissions spéciales, quelles que soient les expressions dont se soient servies les lois constitutives de ces juridictions subordonnées. Le mot « définitif » qu’on y rencontre ne doit nullement être considéré comme interdisant un recours devant le Conseil d'Etat. De même, le recours est ouvert dans les cas où les tribunaux administratifs sont appelés à décider

sans que, dans leur loi constitutive, on trouve les mots «sauf recours au Conseil d'Etat » (la règle de l’appel est un principe formel).

Une certaine ambiguïté existe chez les auteurs quand ils parlent d’un appel au Conseil d'Etat, si l’agent du pouvoir exécutif a excédé ses pouvoirs. La règlé d’excès de pouvoir, que nous nous efforcerons de dégager dans les développements ultérieurs n’est pas encore apparue clairement et dans beaucoup de lois organisant la compétence, on entend parler de recours au Conseil d'Etat sans qu’on puisse savoir si c’est en appel ou en cassation pour un cas d’excès de pouvoir. Le critérium de la juridiction statuant en premier ou dernier ressort et dont on attaque les actes devant le Conseil d'Etat n’était pas dégagé sous la Restauration. Nous avons essayé de faire le partage de ces différents recours et, au fur et à mesure des matières, nous montrerons les controverses qui ont eu lieu.

Appels des décisions ministérielles rendues en malière contentieuse.

Il ne nous appartient pas d'examiner si les ministres exercent une juridiction propre et indépendante en matière contentieuse. Cette question fit l’objet de nombreuses controverses ainsi que celle de savoir si c’est une juridiction commune et ordinaire pour les affaires administratives, ou bien si elle est purement exceptionnelle. La majorité des auteurs reconnaît au Conseil d'Etat une attribution de juge d’appel sur les ministres exerçant la juridiction administrative commune.

Les recours des parties contre les décisions des ministres doivent être portées devant le Conseil d'Etat seul, suivant les règles d'introduction de pourvoi que nous avons vues précédemment.

Mais il faut considérer la nature de la matière sur laquelle la décision à été rendue. Si le ministère a pris une décision sortant de sa compétence sur une matière appartenant soit aux tribunaux, soit au Conseil de préfecture, soit au Conseil d'Etat, le pourvoi des parties est recevable pour incompé-

tence. D'autre part, s’il a statué sur des cas pour lesquels les lois et règlements lui confèrent une attribution spéciale, c'est un recours de plein contentieux et c’est le seul quinous intéresse.

Si le ministre, au contraire, a simplement rejeté la demande d’une grâce ou d’une faveur ou s’il n’a fait que des actes de pure administration, de correspondance officieuse et de simple gestion, il est évident que ces actes, pris ou non sous la forme de décision, ne sont pas susceptibles d’être attaqués devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse, sans quoi on Ôôterait au pouvoir exécutif la liberté de ses mouvements, nécessaire à son action et on transférerait peu à peu, par la voie détournée des recours, le gouvernement tout entier dans le sein du Conseil d'Etat. C’est aux parties seules, que la mesure froisse dans leurs intérêts, à réclamer auprès des ministres pour obtenir la révocation ou la modification de leurs actes.

Une jurisprudence très importante a pris naissance à cette occasion. Le Conseil d'Etat, soucieux de laisser aux ministres une entière liberté d’action, a constamment refusé de connaître des recours sur les matières dont les ministres devaient d’abord avoir connaissance.

On ne peut se pourvoir en Conseil d'Etat contre une décision ministérielle lorsqu'elle ne fait que se référer à une ordonnance déjà rendue et non attaquée!.

Lorsqu'un arrêté du préfet est déféré par appel et tout à la fois au ministre compétent et au Conseil d'Etat, et que durant l'instance auprès de ce dernier le ministre a prononcé l'annulation demandée, le Conseil d'Etat n’a pas à statuer sur le pourvoi. Il n’en serait pas de même si la décision ministérielle lui était déférée soit par le demandeur soit par le défendeur à la première instance?.

Lors de toute contestation entre un particulier et un agent d'administration agissant pour le compte du gouvernement, le véritable adversaire du particulier est le ministre compétent et il doit réclamer devant lui, sauf recours

1. C. E., 6 février 1822 (Fagedet c. le ministre des Finances); 27 février 1822 (les créanciers Rouffio c. le ministre de la Guerre). 2. C. E., 13 mars 1822 (Delaistre c. le maire de Gland).

au Conseil d’Etatt. En effet, il fut toujours déclaré que les tribunaux étaient incompétents pour interpréter un acte d’administration?.

Seul, le ministre de l’Intérieur est compétent pour interpréter une ordonnance rendue par un ancien intendant de Généralité; 1l y a lieu à recours au Conseil d'Etat contre la décision ministérielles.

Les décisions ministérielles rendues pour l’exécution des ordonnances royales portant règlement d’administration publique ne sont pas suceptibles d’être déférées au conseil par la voie contentieuse{, de même que les lettres ministérielles ne comportant pas décision mais simple instruction”.

Mais la notion de décision ministérielle n’étant pas claire à cette époque, et le Conseil d'Etat étant toujours inquiet d’empiéter sur les attributions du pouvoir exécutif, on le voit souvent décider que de tels actes constituent des actes d'administration qui ne sont pas susceptibles de pourvoi.

La théorie du ministre-juge qui, sans être énoncée explicitement, est donc consacrée par une jurisprudence constante, trouve son plus grand châämp d’application dans le refus du Conseil d'Etat de connaître des arrêtés et actes des préfets avant que le ministre ait statué sur eux.

L'arrêté d’un préfet constitue un acte administratif qui doit être déféré au ministre avant d’être attaqué par la voie contentieuse, quand il est pris dans les limites de sa compétence’. Les Conseils de préfecture sont sans pouvoir pour les confirmer ou les réformers. Mais, et c’est ici que la

: ee E., 8 mars s 1827 (Gay); 21 septembre 1827 (Lemercier et Cie); 30 avril Michel); 16 janvier 1828 (le ministre de l'Intérieur); 20 mai 1829 (Olive). 8 septembre 1824 (Graziani); 3 mars 1825 (la Ville de Besancon). 4 juin 1823 (Sabatier c. la commune de La Réole).

: 4 mai 1826 (Fouquet-Ducoudray); 8 mars 1827 (Lamotïkc).

< C. E., 13 juillet 1825 (Ferrand); 16 novembre 1825 (la commune de Romainville).

6. C. E., 4 juillet 1827 (Borrelli de Serrès); 31 décembre 1828 (Cie du Commerce de bois de Paris) (considérant qu’il s’agit « dans l'espèce » d’une mesure d'administration qui n’est pas.…, rejette.); 7 mai 1828 (commune d’'Orgon, Barbentane et autres).

7. GC. E., 26 août 1824 (Dulong); 16 février 1825 (Presson); 1° mars 1826 (Paulée); 25 novembre 1829 (Collignon).

8. C. E., 30 août 1814 (Barreau c. Régie des Domaines): 14 novembre 1821 (Coqueromont c. la commune de Montfermeil). — En sens contraire : 25 janvier 1813 (Pellerin).

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jurisprudence est moins ferme, si l'arrêté porte atteinte aux droits résultant des clauses et marchés de travaux publies, on doit recourir au Conseil de préfecture avant de se pourvoir au Conseil d'Etatt.

L'arrêté d’un préfet statuant en conseil de préfecture est un acte administratif qui ne peut en aucun cas être déféré au Roi en son Conseil d'Etat par la voie contentieuse, mais au ministre que la matière concerne?.

Les arrêtés réglementaires des préfets ne sont jamais susceptibles d’être attaqués.

L'acte par lequel un ministre autorise un préfet à actionner un particulier devant les tribunaux est purement administratif et ne peut être attaqué par la voie contentieuset.

Les arrêtés des préfets qui ne sont que des actes administratifs ne peuvent être attaqués devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse même sous prétexte d’incompétence (cas de résiliation d’un marché de travaux publics). Le recours pour indemnité peut néanmoins avoir lieu devant le Conseil de préfectures.

Enfin le principe est constant qu’une décision ministérielle ne peut être déférée qu’au roi en son Conseil d'Etat. De même l'interprétation d’une ordonnance royale appartient au Conseild’Etat, à moins qu’elle ne présente le caractère d’acte de tutelle administrative (caractère qui n’est pas nettement défini), auquel cas elle n’est pas attaquable par la voie contentieusef.

L'ordonnance royale, acte de police administrative, ne peut être attaquée”.

Toujours ayant le même esprit de respect pour les actes d'administration, le Conseil d'Etat en reconnaît certains qui ne préjugent aucune autre question et ne peuvent être attaqués par quelque recours que ce soits.

Pendant la majeure partie du xix® siècle, les ministres

E., 16 mai 1827 (Bourdon).

. E., 10 août 1828 (Rolle).

. E., 31 janvier 1827 (Mitichell).

E., 31 mars 1825 (Pailleite),.

. E., 18 janvier 1826 (Chanard); 19 juillet 1826 (Rodde). . E., 5 juillet 1826 (Claisse).

. E., 10 janvier 1827 (commune de Limalonge).

. E., 10 janvier 1827 (de Trinquelague).

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ont été considérés comme juridiction administrative de droit commun d’après les principes de l’an VIII. Cette

jurisprudence devait être abandonnée par le Conseil d'Etat après 18801.

Appel des arrêlés des anciens Direcloires de départements.

Les ministres s'étaient réservés cette compétence malgré la protestation des conseils de préfecture. Le Conseil d'Etat la leur a reconnue et ne s’est conservé que le droit de juger les décisions ministérielles?.

Appel des arrélés des Conseils de préfecture.

Il aurait été contraire à la règle des deux degrés de juridictions que le Conseil de préfecture pût statuer en premier et dernier ressort; il est donc juge du premier degré et ses arrêtés peuvent toujours être déférés au pouvoir administratif supérieur qui réside dans la personne du Roi en son Conseil d'Etat. La même difficulté que nous avons relevée précédemment se retrouve chez les auteurs pour savoir les raisons pour lesquelles on pouvait introduire un recours devant le Conseil d'Etat. Là aussi l’appel et la cassation ne sont pas délimités l’un par rapport à l’autre. Certains auteurs néanmoins dégagent le critérium de recours au fond pour mal jugé ou de recours dans la forme pour incompétence et excès de pouvoir. Les premiers seuls sont susceptibles d'appel au Conseil d'Etat. En fait, tous les arrêtés des conseils de préfecture sont soumis au contentieux, aussi bien les arrêtés interèlocutoires qui préjugent le fond que les arrêtés définitifs. Lorsqu'un conseil de préfecture s’abstient de connaître, sur le renvoi sans réserve du Conseil d'Etat, d’une question administrative, ou s’il renvoie lui-même tout ou partie de la question aux tribu-

1. Arrêt Bougart et Bansais. Arrêt de principe : C. E., 13 décembre 1889 (Cadot).

2. Bullelin des Lois : arrêté au 8 pluviôsé an XI, du 11 messidor an XII, du 4 thermidor an XIII; C. E., 27 décembre 1820 (Rhély); 31 mars 1824 ( Dickert); 3 décembre 1828 (Delantage); 6 juin 1830 (Tronche).

naux, sa décision est susceptible d’être attaquée!. Sous la Restauration, on ne savait pas clairement si un recours au Conseil d'Etat pouvait être introduit contre les décisions de conseils de préfecture prises sur la validité des élections municipales. On a longtemps considéré qu'elles ne devaient être susceptibles d'aucun recours car, dans une telle matière, 1l importe d’avoir une décision prompte et définitive; mais le principe général d'appel a prévalu dans le silence de la loi. Il devait d’ailleurs être consacré par la loi du 21 mars 1831. Néanmoins il est absolument impossible aux tiers de se pourvoir en Conseil d'Etat s’ils ne peuvent obtenir une décision du Conseil de préfecture.

Une difficulté du même ordre s’est élevée à propos des ateliers insalubres car, alors que ceux de première et de seconde classes étaient soumis par la loi au recours contentieux en appel, celle-ci gardait le silence pour les établissements de troisième classe. Elle a été tranchée de la même façon dans le sens de la compétence absolue du Conseil d'Etat en second degré?.

Les conseils de préfecture étant de véritables juges, leurs décisions doivent produire les mêmes effets et obtenir la même exécution que celles des tribunaux de l’ordre judiciaire : d’où la conséquence que ces conseils ne peuvent réformer leurs jugements et que ce droit n'appartient qu’à l’autorité supérieure*.

En aucun cas, ils ne doivent connaître des arrêtés des anciens directoires des départements et des administrations centrales. Ceux-ci, pris en matière gracieuse, doivent être soumis au ministre qui, seul, a le droit de les réformer. Une exception existe, si les arrêtés des administrations centrales ne sont en réalité que des contrats de vente de biens nationaux; alors le Conseil de préfecture est compé-

tent pour les apprécierf.

Les arrêtés du Conseil de préfecture doivent être atta-

qués par les particuliers, les communes ou les corporations

2 février 1826 (Faudoas).

18 avril 1821 (Plaisonçon); 18 juin 1823 (Nauré).

21 juin 1813 (Urban c. Wick); 14 août 1822 (Clog c. Hospice de Siras our) 26 mars 1823 (la Ville de Pontarlier c. Chambard).

31 mars 1824 (Bickert).

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par voie de requêtes dans le délai de trois mois à partir de la date de la signification régulière lorsqu'ils sont contradictoires ou de la date de leur exécution s’ils sont rendus par défaut. Les ministres doivent également les déférer pendant ce délai, s'ils le jugent utile lorsque ces arrêtés lèsent les intérêts de l’Etat, conformément au décret du 22 juillet 1806. Ceci d’ailleurs souffre une exception dans les matières qui, avant d’être attaquées par la voie contentieuse, doivent être soumises à l'approbation du ministre exerçant sa tutelle administrative (annulation de partages de biens communaux).

Les arrêtés des conseils de préfecture sont susceptibles d'opposition tant qu'ils n’ont pas été exécutés; tant que l'opposition n’a pas été formulée, le recours au Conseil. d'Etat n’est pas ouvert?.

Les arrêtés préparatoires sont toujours réformables par les conseils de préfecture eux-mêmes et sont considérés comme des actes de tutelle inattaquables de la part des tiers quand on est en matière d’autorisations de plaider à accorder aux communes, fabriques, hospices ou établissements publicsÿ.

A côté dé leur caractère de Juge, les conseils de préfecture remplissent le rôle d’auxiliaires du préfet soit que, d’après la lettre de la loi ils l’éclairent et l’assistent par leurs délibérations pour donner plus de solennité et de garanties à ses décisions, soit simplement qu'ils répondent officieusement à ses consultations dans des cas embarrassants ou qu'ils émettent leur opinion sur les actions judiciaires qu'ils se proposent d'introduire en ce qui concerne le domaine. Dans ces divers cas, leurs arrêtés n’ont que le caractère d’un simple avis; 1ls ne constituent pas par eux-mêmesdes jugements susceptibles d’être attaqués devant le Conseil d'Etat par la voie contertieuse et ne font pas obstacle à ce que les actions judiciaires suivent leur courst.