CG. cass., 3 août 1824 (duc d’Abrantès c. Desrez

Certaines demandes adressées à l'autorité administrative doivent être portées directement, soit devant la juridiction gracieuse du Roi, soit devant la juridiction contentieuse du Conseil d'Etat et ia voie de l’opposition est permise aux tiers qui pourraient être lésés dans leurs droits par l’ordonnance à intervenir. Cette opposition doit être formée avant que l'ordonnance soit rendue et il y est statué en même temps que sur la demande elle-même. Dès que l’ordonnance à été signée, tout recours est interdit si les formalités prescrites ont été scrupuleusement observées, car alors on se trouve en présence d’un acte de haute administration.

Cette procédure doit être suivie surtout en matière de concessions où d’autorisations administratives. Un certain nombre d’arrêts! portent que les oppositions des tiers aux demandes en concessions d'usines doivent être introduites devant le ministre. Il ne faut pas en conclure que ce dernier peut prononcer sur ces oppositions; il doit se borner à inscrire la procédure et à préparer l'ordonnance royale qui, seule, peut statuer.

Si quelques-unes des formalités nécessaires pour les ordonnances portant concessions administratives ou autorisations n’ont pas été remplies, les parties intéressées peuvent se pourvoir devant le Conseil d'Etat et obtenir la rétractation de l’ordonnance, quel que soit le caractère, gracieux ou contentieux, de la matière elle-même. Ainsi, une ordonnance portant concession d'usine peut être attaquée par la voie contentieuse si elle n’a pas été précédée d’une enquête de commodo et incommodo et des autres moyens de publicité destinés à donner l’éveil aux intérêts privés. Il en est de même pour une ordonnance qui homologuerait sans garanties un plan général d’alignement. Celle qui autoriserait l’acceptation de legs au profit d’un établissement ecclésiastique, sans que les dispositions du testateur eussent reçu la publicité exigée, pourrait également être attaquée.

En matière de changement de nom, toute personne y ayant droit est admise à présenter requête au Conseil

1. C. E., 8 août 1821 (Huirel c. Lamy); 22 janvier 1823 (Montauberic c. Sevenne); 26 mai 1824 (Galvaing c, Rodde).

d'Etat pour obtenir la révocation de l’ordonnance pendant une année à dater du jour de son insertion.

Les concessions ou autorisations administratives peuvent être révoquées en cas d’inexécution des conditions prescrites et dans tous les cas prévus par les lois et règlements, soit d'office sur la réclamation du ministre, soit sur la demande des tiers intéressés. Celles qui émanent de l’autorité royale ne peuvent être révoquées que par le Roi en son Conseil d'Etat (les cas où les ministres ont ce pouvoir, par exemple en matière de mines, ne sont que des exceptions).

Lorsque le retrait d’une concession est demandé par les tiers, le litige doit être porté au conseil par la voie contentieuse. L’ordonnance qui intervient alors est inattaquable. Lorsque le retrait est prononcé sur les poursuites dirigées par l'administration et que la concession est supprimée sans que le concessionnaire ait été prévenu et qu’il ait pu être entendu dans sa défense orale, la voie du recours contentieux lui est alors ouverte, mais 1l n’y a pas là contradiction avec la disposition précédente, puisque cette dernière est une opposition ordinaire en tout semblable à celle qui est permise contre un jugement par défaut.

Les fonctionnaires et employés peuvent se pourvoir au Conseil d'Etat par la voie contentieuse contre les ordonnances royales qui liquident leurs pensions; ce recours ne doit pas être confondu avec le pourvoi ouvert devant le Conseil d'Etat jugeant en appel des décisions ministérielles.

Au Conseil d'Etat seul il appartient d'interpréter les ordonnances royales rendues soit en matière gracieuse, soit en matière contentieuse. Les ministres ne peuvent jamais avoir compétence dans cet ordre d'idées. C’est aussi devant le Conseil d'Etat que doivent être portées les demandes en interprétation des anciens arrêts du Conseil qui avaient statué sur les matières administratives et des actes émanés en pareille matière des anciens souverains de provinces aujourd’hui françaises!.

. 1, C E., 6 septembre 1895 (Laveissière c. Ville de Paris).

$S9. Le Conseil d'Elal juge de cassation el la théorie de l'excès de pouvoir.

Le Conseil d'Etat casse et annule sur le pourvoi des parties intéressées et dans leur intérêt les décisions de tout tribunal administratif statuant en dernier ressort, lorsqu'elles sont viciées d’incompétence, d’excès de pouvoir ou qu'il y a eu violation des formes prescrites. par les lois et les règlements. Le droit de cassation a conservé longtemps, au moins en théorie, le caractère d’une attribution de la puissance exécutive : c'était le chef de l'Etat qui était censé annuler, sur l’avis de son conseil, la décision d’une autorité inférieure, ou même rapporter la sienne propre si elle était reconnue illégale. Grâce à cette fiction, l’acte annulé semblait encore ne relever que du souverain et non d’une juridiction ; mais la fiction même a disparu le jour où le Conseil d'Etat s’est trouvé investi d’une juridiction propre.

Lors même qu'il ne s’agit pas d’une décision contentieuse émanant d’un tribunal administratif, mais d’un arrêté rendu en matière gracieuse, l’excès de pouvoir, l’incompétence et la violation des formes requises suffisent pour rendre le pourvoi recevable.

Tous les règléments de police en général peuvent être l’objet d’un recours contentieux lorsqu'ils contiennent des excès de pouvoir; ainsi, l'arrêté d’un maire pris en dehors des attributions de police que la loi lui confère peut être déféré au Conseil d'Etat après avoir été ou non soumis au préfet. Sans doute ce recours ne serait pas nécessaire, car un pareil arrêté, privé de toute efficacité, ne serait pas appliqué par les tribunaux, mais ceux qui ont intérêt à le faire infirmer peuvent user de ce droit. Il faut néanmoins, pour que le recours soit admis, que le demandeur ait un intérêt direct à faire annuler le règlement, donc que les dispositions de ce règlement lui aient été appliquées; car un citoyen auquel ce règlement serait étranger ne pourrait l’attaquer par un motif d’intérêt public ou même dans la prévision d’une application qui pourrait plus tard lui en être faite.

Olivier Martin. 15

Les auteurs ne contestent pas que l’excès de pouvoir en matière contentieuse constitue une voie de recours directe contre le Conseil d'Etat. Mais la question des matières gracieuses qui avaient été déclassées et déclarées contentieuses ne leur apparaît pas comme parfaitement claire. Il ne s’agit plus, dans ce domaine, de droits privés discutés en contact avec un intérêt spécial émanant de l'intérêt général, ce sont des intérêts qui ont été élevés au rang de droits et auxquels on a accordé les mêmes garanties. Ils sont assez graves pour qu’au moins la partie intéressée soit autorisée à faire entendre publiquement ses plaintes contre l’agent de l’administration qui a rejeté ses réclamations au mépris des formes, ou qui a usurpé le pouvoir de les apprécier. Les exemples donnés par les auteurs sont les suivants : un Conseil général détermine la direction d’un chemin vicinal sans avoir préalablement pris l’avis des conseils municipaux, des communes qui doivent participer à ces travaux. — Un préfet prend un arrêté de police municipale. — Une ordonnance royale qui devait être rendue dans la forme des règlements d'administration publique, l’a été sans que le Conseil d'Etat ait donné son avis. Ils disent alors que le recours contentieux est admis, car ces actes sont entachés d’'excès de pouvoir ou d'illégalité.

Les cas d'espèces que l’on peut relever dans la jurisprudence ne constituent que des décisions isolées où l’on entend parler tantôt d’excès de pouvoir, tantôt d’incompétence et tantôt de déni de justice; ils n'apparaissent d’ailleurs qu’à partir de 1827. Le Conseil de préfecture qui réforme une décision, au lieu de se borner à statuer sur son exécution commet un excès de pouvoir! Les dispositions d'un préfet qui élève un conflit d’attributions, ordonne qu'il sera sursis à l'exécution du jugement rendu, et enjoint au procureur du Roi de lui transmettre des expéditions de ce jugement, sont considérées entachées de détournement de pouvoir?. Tout arrêté administratif qui contiendraat un refus pur et simple d'exécuter une décision Judiciaire présenterait un excès de pouvoir et un déni de justiceÿ.

. C. E, 4 juillet 1827 (Pandet; L. 9, p. 370). 2. C. E., 26 décembre 1827 (Lemoine; L. 9, p. 626); 25 avril 1828 (Janzé; L. 10, p. 367).

3. C. E., ? avril 1828 (les bourgmestres de la Ville de Liége c. les héritiers Grétry; L. 10, p. 289).

Ce droit, qui était reconnu d’une façon incontestable au Conseil d'Etat comme à la Cour de cassation, d'annuler toute décision rendue en dernier ressort par un tribunal administratif quand elle est attaquée pour incompétence ou excès de pouvoir, n’est pas reconnu d’une façon unanime quand 1l y a simple violation de la loi, et sur ce point précis, la jurisprudence est muette. En matière judiciaire, les pourvois contre les jugements des justices de paix ne sont autorisés que pour excès de pouvoir et on a parfaitement différencié cette notion de celle de violation de la loi. Mais, en droit administratif, la même sévérité n'apparaît pas nécessaire aux auteurs.

Il est manifeste, qu'en ce qui concerne l'administration active au premier chef, la violation des formes entraîne de sa part une violation des règles constitutives de son autorité. Elle ne pouvait statuer qu'après avoir observé telles ou telles formalités et si elle méconnaissait sa constitution, elle commettait «une sorte d’excèsde pouvoir », autrement, il n’y aurait Jamais ou presque jamais de réformation possible par voie de recours contentieux, puisqu’au fond le pouvoir gracieux statue discrétionnairement. Lorsque ce pouvoir est légalement constitué et qu'il a suivi toutes les formes indiquées, on ne peut pas lui reprocher d’avoir violé la loi, puisqu’aucune loi ne l’cblige à faire ou à ne pas faire. Il rejette ou admet selon qu'il veut ou qu'il ne veut pas. La nature des choses, l'essence même de la constitution du pouvoir administratif imposaient cette voie de recours pour ramener l'administration active au premier chef à l'observation des formes qui lui ont été imposées comme garantie des droits individuels.

En ce qui concerne l’administration active au second degré, ou pouvoir contentieux, les auteurs trouvent que la question offre beaucoup moins d'intérêt, car le tribunal supérieur qui aurait à juger l'excès de pouvoir comme Cour de cassation, se trouve également, dans la plupart des cas, statuer comme tribunal d'appel. C’est alors qu'ils ne font pas bien la différence entre l’appel pour cause de mal jugé et la cassation pour incompétence ou excès de pouvoir ou violation de la loi (la quatrième forme de recours pour excès

de pouvoir que nous connaissons, le vice de forme, apparaissait tellement naturelle aux esprits de ce temps, habitués à la jurisprudence de la Cour de cassation, qu’on n’en trouve nullement trace dans les écrits de la Restauration). À forliori, il n’était pas question de soumettre le recours pour excès de pouvoir à la condition d’absence de recours parallèle. Ce n’est donc qu’à l’occasion de certaines positions anormales, de certaines juridictions exceptionnelles que la question s’est posée pour le juriste de savoir si la violation de la loi permettait d'introduire un recours contentieux au Conseil d'Etat. Ils ont d’ailleurs estimé que sur ce point restreint cette question perdait beaucoup de son importance. Néanmoins, ils ont été obligés de reconnaître que si le recours n’était pas admis, il existerait des tribunaux qui pourraient impunément se jouer de la volonté du législateur et lui substituer leurs décisions. Il n’y a qu’un point sur lequel le législateur a parlé de recours pour violation de la loi, c’est à propos de la cassation des arrêts de la Cour des comptes (loi du 16 septembre 1807, art. 17). Plus tard, une quantité de recours semblables devaient être introduits. En effet, on reconnaissait qu’il ne présentait pas d’inconvénients pour l’exercice du pouvoir exécutif, puisqu'il n’était pas suspensif et que, d’autre part, pour des raisons d'ordre public, si la loi avait été enfreinte, il convenait de la rétablir. À partir de la fin de la Restauration, le Conseil d'Etat, pénétré de la haute mission qu'il était appelé à remplir, devait étendre plutôt que restreindre les limites de son pouvoir régulateur et personne ne songera à l’accuser d’empiétements illégaux lorsqu'il ramènera à l’exécution de la loi les tribunaux administratifs.

Le Conseil d'Etat exerce ces hautes fonctions de la même manière que la Cour de cassation. Ainsi, d’une part, il ne juge pas le fond de la contestation : il se borne à casser la décision ou l'arrêté qui lui sont déférés et il renvoie s’il y a lieu la cause et les parties devant un autre tribunal du même ordre ou devant le fonctionnaire qui devait en connaître. D'autre part, il annule par voie de cassation les décisions administratives qui, en principe, ont été rendues en dernier ressort. En général, si l’appel est recevable,

c'est cette voie qui doit être suivie (mais, comme nous l'avons dit, cette notion ne se dégage que très tard).

Quand l'appel n’est plus recevable, le Conseil d'Etat peut user de son pouvoir suprême de cassation, annuler et casser un certain nombre de décisions dans l’intérêt de la loi seulement et sur dénonciation du ministre, de sorte que la décision cassée garde son plein effet vis-à-vis des tiers.

Si les parties ont cessé d'avoir un intérêt quelconque à la contestation et que, par suite, elles ne sont plus recevables à se pourvoir en appel (dans notre droit, elles ne seraient pas non plus admises à se pourvoir pour excès de pouvoir), le Conseil d'Etat, sur le pourvoi du ministre, peut casser l’arrêt pour violation de la loi.

Enfin, le Conseil d'Etat peut également être saisi par les ministres des demandes en cassation dans l'intérêt de la loi seulement, des décisions émanées des tribunaux exceptionnels, lorsqu'elles ont acquis la force de la chose jugée ou lorsque les parties ne veulent pas elles-mêmes introduire un pourvoi; la cassation ne touche pas alors à la force exécutoire de ces décisions.

Section III.

Le Conseil d'Etat exerçant une juridiction mixte.

Un certain nombre d’affaires dont le Conseil d'Etat a la connaissance ne peuvent être comprises ni dans sa juridiction gracieuse, ni dans sa juridiction contentieuse. Elles se rapprochent des affaires de cette catégorie en ce qu’elles donnent lieu à une instruction particulière, assez semblable à celle des autres affaires contentieuses, mais elles ne sont pas jugées en audience publique, la plaidoirie n’est pas admise, la procédure ordinaire n’est pas suivie, et leur caractère politique les soustrait à toute publicité. Comme, d'autre part, elles tiennent, par la forme, du contentieux ordinaire, et n’ont aucun point commun avec l'exercice de la juridiction gracieuse, les auteurs ont rangé ces affaires sous une troisième rubrique qu’ils ont instituée de noms

divers. De Cormenin! propose celui d’« affaires quasicontentieuses » : Chauveau les classe sous le nôm de « juridiction mixte? ». Cette distinction doctrinale prit naissance au lendemain de la chute de Charles X. Pendant la Restauration, ces affaires étaient confondues dans le contentieux ordinaire, dont elles ne différaient pas, apparemment, puisqu’au début la publicité des audiences n'existait pas. Nous utiliserons néanmoins, et sous ce titre (bien que même son auteur n’en ait point été satisfait), car cette classification est commode, et nous distinguerons quatre

catégories d’affaires relevant de la juridiction mixte du Conseil d'Etat.

$ 1. Les demandes en autorisation de poursuivre les fonctionnaires et les agents du gouvernement;

$ 2. Les appels comme d’abus;

$ 3. Les contestations sur la validité des prises meritimes;

$ 4. Les autorisations de plaider, demandées par les communes et les établissements publics.

$ 1. Les demandes en autorisation de poursuivre les fonctionnaires et les agents du gouvernement

Le texte fondamental sur la matièref est la loi du 22 primaire an VIII, qui, dans son article 75, énonce que : « Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis en raison de leurs fonctions, qu’en vertu d’une décision du Conseil d'Etat; en ce cas, la poursuite à lieu devant les tribunaux ordinaires. » Cette compétence fut donnée au Conseil d'Etat, corps consultatif placé au plus haut degré de l’administration, car il était estimé «sans faveur et sans haine et plus propre qu'aucun autre corps pour protéger à la fois les agents contre la vengeance des tiers, et les tiers contre l'arbitraire des agents” ». Cette autorisation, présentant le caractère d’acte