LA QUESTION DE CONSTITUTIONNALITE

Sous la Restauration, le Conseil d'Etat a subi de violentes attaques, tant de la part des auteurs que de la part des députés. Certaines d’entre elles se sont bornées à des questions de compétence ou d'organisation et nous les verrons en détail dans le chapitre suivant ; mais les plus graves sont celles qui concernent son existence même, en conformité tant avec la charte constitutionnelle qu’avec les nécessités d’un régime parlementaire dont où faisait précisément la première expérience.

Le Conseil d'Etat remplissait deux fonctions : celle de conseil du gouvernement et celle de juge suprême de toute l'administration. Si la première attribution, bien que contestée, lui a été généralement reconnue, la seconde lui fut constamment refusée. C’est pourtant celle-ci qui devait prendre de plus en plus d’extension au cours du xix® siècle et c’est sous la Restauration que la notion de contentieux administratif devait prendre d’une façon évidemment bien imprécise mais toujours grandissante et même envahissante, le plus d'importance. Si bien que maintenant, quand on parle du Conseil d'Etat, on pense plus aux juges devant lesquels aboutissent toutes les contestations qui mettent en cause les droits des particuliers par rapport à l'exercice de la puissance publique, qu'aux hommes chargés d’éclairer le gouvernement dans la rédaction et l'interprétation des lois ou des règlements.

Dans deux sections consacrées l’une à la constitutionnalité de l’existence du Conseil d'Etat en tant que conseil, et l’autre en tant que juridiction, nous nous bornerons à don-

ner un résumé aussi fidèle et aussi démonstratif que possible des opinions des auteurs et des débats parlementaires. La conclusion de cet exposé se trouve dans l’histoire même du Conseil d'Etat.

Seclion I.

Le Conseil d'Etat en tant que Conseil de gouvernement.

Nous donnerons d'abord les opinions des auteurs avant de passer aux débats parlementaires.

De Cornemin!, dès 1818, s’efforça de faire connaître ce que devait être le Conseil d'Etat sous une monarchie constitutionnelle, alors que c'était une institution dont le jeu était mal connu. Il s’est attaché à démontrer que sous un gouvernement représentatif le Conseil ne présentait aucun danger, n1 pour le Roi et ceux qu’il avait préposés à l’administration du pays, les ministres, ni pour les Chambres. En effet, il agit sous la direction, la présidence et la responsabilité des ministres; donc il n’y a pas à craindre de lui d’empiétements vis-à-vis du pouvoir législatif n1 du pouvoir exécutif. Les ministres peuvent lui soumettre les projets de lois, d'ordonnances ou de règlements; ils le font toujours, car ils savent que l’opinion des hommes éclairés qui composent le Conseil leur est utile pour peser le pour et le contre des mesures envisagées. Mais si, dans un cas d’espèce, ils estiment devoir s'abstenir de soumettre de tels projets, parce qu'ils pensent, par exemple, que le secret pourrait ne pas être parfaitement gardé par un Corps relativement nombreux, ils peuvent préparer la disposition qu'ils soumettront plus tard aux Chambres sans passer par le Conseil d’Etat et celui-ci ne pourra nullement s’imposer à eux. Dans la discussion relative à ces projets, 1l délibérera sous leur présidence. Evidemment ils n’y viendront pas toujours, mais il ne tient qu’à eux d’être présents quand la matière est d'importance et, par leur présence, ils imposeront au Conseil d'Etat la ligne de conduite qu’ils estimeront être nécessaire à la bonne marche de l’administration.

1. Du Conseil d'Etat envisagé comme conseil el comme juridiction.

Quand le projet de loi viendra devant les Chambres, ils pourront se faire aider par un membre du Conseil d'Etat, rapporteur, chargé d'expliquer aux parlementaires les dispositions techniques de la loi ou du règlement, et de répondre aux interpellations.

De plus, dans quantité de matières, telles que la préparation des règlements d'administration publique, ou de leurs décisions en matière non contentieuse, les ministres trouvent dans le Conseil d'Etat un auxiliaire précieux pour les décharger d’une besogne qui ne saurait être bien remplie par leurs bureaux, car ceux-ci manquent d'hommes éclairés et compétents.

De Cornemin conclut : «Le Conseil d'Etat soulage, éclaire, représente, défend, fortifie le gouvernement, sans l’enchainer ; 1l rassure les citoyens contre l'arbitraire de l’exécution; il répand l’ordre, la lumière, l’unité d’action et de doctrine dans toutes les parties du service public. Il affermit la prérogative de la Couronne. Maintenant je laisse à décider s’il est utile au gouvernement qu'il y ait un Conseil d'Etat. »

Henrion de Pansey remarque : « Les rédacteurs de la Charte n’ont pas placé le Conseil d'Etat dans le règlement qu'ils organisaient. Etabli par la constitution, ce Conseil aurait formé un pouvoir et ce pouvoir hétérogène n'aurait pu que gêner les mouvements du Corps politique : ajoutons qu’un Conseil d'Etat qui devrait son existence à la constitution serait indépendant du Prince, ce qui choquerait la prérogative royale. N’étant pas constitué par la Charte, il n’est donc pas un pouvoir, n’étant établi par aucune loi, ce n’est pas même une corporation. Il ne s’agit donc pas de savoir s’il est un corpsdans l'Etat, s’il a une existence politique, la négative n’est pas susceptible du moindre doute. Mais il est également certain que le Roi a la faculté d'appeler auprès de sa personne des hommes dignes de sa confiance, de les honorer du titre de ses Conseillers et de les charger du soin de préparer ses décisions! »

Comme toutes les décisions administratives sont proclamées sous le nom du Roi, il reconnaît néanmoins qu’il