CHAPITRE VI

LE PRINCIPE DE L'ATTRIBUTION DU POUVOIR DISCRÉTIONNAIRE A L'ADMINISTRATION ACTIVE

84. L'attribution normale du pouvoir discrétionnaire à l'Administration, entraîne deux conséquences :

a) Le refus d'examiner les faits dans les questions qui relèvent de ce pouvoir discrélionnaire ;

b) L'interprétation resirictive des textes de droit administratif qui apportent des limitations au pouvoir discrétionnaire de l'autorité exécutive.

a) Nous avons déjà indiqué le lien de cause à effet qui unit le respect du pouvoir discrétionnaire d’une autorité, et le refus d'examiner les faits sur lesquels elle s’est fondée.

Les arrêts que nous citerons ici et qui réservent à l’Administration « l’appréciation de l'opportunité » excluent l’examen juridiclionnel des faits.

Les deux aspects de la question sont si indissolublement liés que le Conseil d'Etat ne prend même pas la peine de les indiquer séparément. On rechercherait vainement en sens inverse un arrêt où la Haute Juridiction, après s'être refusée à apprécier l'opportunité, examinerait cependant des faits.

b) La seconde règle n’est, elle aussi qu’un aspect particulier de la première : son résultat pratique est l'incompétence du Conseil d'Etat, et cette incompétence s'explique tou-

jours par la même raison : effacement du pouvoir discrétionnaire des juges devant celui de l'Administration.

Admetions-nous, en effet, que le premier de ces pouvoirs commence bien plus tôt qu’on ne le pense généralement, qu'il englobe notamment toute interprétation qui ne se ramène pas à une analyse grammaticale du sens certain et précis des mols employés par le législateur, qu'il y a pouvoir discrétionnaire pour le juge toutes les fois qu'il y a contestation sérieuse sur le sens du droit de la part des parties ?

Il est alors certain qu'en interprétant restrictivement la loi, c'est-à-dire en se refusant à ajouter une limitation quelconque à celles que contient déjà le texte, le juge fait de son pouvoir discrétionnaire un usage négatif pour laisser toute son étendue à celui de l'Administration. Cette dernière bénéficie de l'absence de limites suy,plémentaires, et conserve ainsi, malgré l'intervention du juge, la disposition de tout le champ d'action que les règles de droit déjà posées, avaient laissé subsister.

85. La doctrine, pour faire ressortir la généralité de ces abstentions, les traduit habituellement par la formule suivante : « Le Conseil d'Etat est incompétent pour connaître de l’opportunité des actes qui lui sont déférés », formule qui, si on laisse au mot « opportunité » tout son sens He doit plutôt être énoncée avec la restriction suivante : « Le Conseil d'Etat est, en règle générale, incompétent pour connaitre de l'opportunité des actes administratifs. »

On trouve dans les arrêts plusieurs énoncés pratiquement équivalents de ce principe, le Conseil d'Etat semble bien les employer indifféremment (v. ci-dessus, p. 112). « Attendu que l'appréciation des faits qui ont déterminé celte mesure n’est pas susceptible d'être discutée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux » ; « Attendu que l'opportunité de la mesure prise ne peut être discutée par la voie contentieuse... »

Tout au plus peut-on discerner une tendance à parler d'appréciation des faits plutôt que d'opportunité, lorsque la décision critiquée doit sanctionner le passé plutôt que préparer l'avenir.

L'examen de la jurisprudence montre très nettement que cette incompétence du juge est la règle et que sa compétence

est l'exception. D'une part, la grande majorité des arrêts rendus sur un recours pour excès de pouvoir, respectent le pouvoir discrélionnaire de l'Administration (sous les quelques réserves générales que nous examinerons ultérieurement), Un dénombrement des questions à propos desquelles ce pouvoir s'exerce sans autre restriction que le contrôle du détournement de pouvoir, montrerait aisément qu'elles embrassent encore la plus grande partie du droit administratif,

D'autre part, là où la Haute Juridiction invoque son incompétence, elle se horne à l'affirmer : e’est donc une solution qui lui paraît aller de soi ; Elle ne nécessite aucune justification particulière, parce qu’elle est normalement applicable, Au contraire, lorsque le Conseil d'Etat contrôle l'appréciation administrative, il ne manque jamais de se fonder sur la règle de droit qu'il applique, sur la directive dont il s'inspire. Tantôt il les énonce, indique la portée qu'elles présentent, tantôt il parle simplement d’ « exacte application » de la lei ou du règlement, tantôt enfin, il reprend dans ses motifs les termes mêmes employés par la loi, lorsqu'il considère que l'insertion de ces termes vagues (par exemple « ordre public ») dans le texte législatif, a pour effet d'étendre la compétence du juge.

Ji faut donc toujours —- cela résulte de la rédaction même des arrêts — une raison particulière pour rendre le Conseil d'Etat compétent. Pas d'examen de fond là où il y a ni règle, ni directive spéciale qui s’y rapporte. L’incompétence du juge reste la règle générale.

Il serait, dans ces conditions, fastidieux et vain de tenter l'énumération des cas de celte incompétence, On peut seulement essayer de distinguer quelques types de situations, suivant la forme de la règle de droit d'où résulte le pouvoir discrétionnaire. |

86, Le cas le plus simple est celui où la loi se borne à donner compétence à une autorité administrative pour accomplir certains actes, sans fournir aucune définition des faits qui devront être considérés comme légitimant ces actes, sans formuler aucune directive pour l'emploi de ce pouvoir ; ne se reconnaissant pas normalement qualité pour suppléer cette définition, le Conseil d'Elat se récuse lorsqu'il s’agit d'examiner les faits ; fantôt il le fait purement et simplement, tantôt en

expliquant que « rien n’est venu limiter le pouvoir d'appréciation » de l'autorité considérée,

a) Pour l'organisation des services publics : Sin-le-Noble, 43 Juin 1913 à propos de l'établissement d’un octroi ; Perrat 15 Mai 1914, à propos de la fixation d'un périmètre d'octroi (l'arrêt après avoir rappelé les éléments dont il devra être tenu compte aux termes de la loi du 14 Juillet 14856 et de celle du 8 Septembre 1856 indique que « l'opportunité de la décision prise ne saurait être discutée devant le Conseil d'Etat) » ; pour la réorganisation d'un service : Vaitilingan 5 Mai 1922 ; la création d'un canton (art. 76 de la Constitution de 1848) : Cne Asprieur, 25 Mai 1928 ; pour le rattachement d'une école de hameau à une éommune : Laxon 13 Novembre 1924 ; la créatien d'une ligne de tramways : Marchand, 23 Juin 1911 ; l’érection d'une paroisse sous le régime concordataire (art 60 et 62 de la loi du 18 Germinal an X) : Ville de Strasbourg 19 Novembre 1926 « que le nombre de paroisses n'est pas limité par l'art. 60 de la loi du 18 Germinal an x, qu'il est subordonné aux besoins, et qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat statuant au contentieux de rechercher si les justifications admises à cet égard par le Gouvernement étaient suffisantes en l'espèce » ; pour le calcul de l'indemnité du euré (même arrêt) : en fixant sa quotité, l'Administration « s’est bornée à faire usage d'un pouvoir d'appréciation qui lui appartient. »

b) À propos de la répartition des biens des fabriques entre les bureaux de bienfaisance de plusieurs communes (art 1% de la loi du 9 Décembre 1905) : Vaux 8 Mai 1914 et Jazance 15 Mai 191%. A propos du refus d’aliénation de certains immeubles d’un bureau de bienfaisance : Versailles 26 Janvier 1912,

c) Un arrêt du 29 Juillet 1925 (Leroux) déclare que la loi du 22 Juillet 1923 a entendu laisser toute liberté à l'Administration dans la répartition d'une indemnité aux victimes d'un sinistre. (Comparer pour la liberté avec laquelle le ministre fixe la liste des produits qui bénéficient de l'importation en franchise en Allemagne, à la suite du Traité de Paix de Versailles, Goldschmidt, 7 Juin 1924). De même le Conseil d'Etat se refuse à accueillir un recours pour excès de pouvoir contre l'arrêté par lequel le préfet fixe le prix auquel l'Administration

paiera l'alcool d'industrie (Lesaffre, 12 Juin 1925) : les textes législatifs ne contiennent aucune disposition déterminant les bases, le prix à payer par l'Etat aux fabricants des diverses catégories d'alcool, dont la production lui est réservée. Même solution pour le prix auquel a été taré le pain : Fouchardt, 17 Novembre 1922.

c) À propos de la fixation de certaines conditions dans les. projets de lotissement : Laurent-Bouillet, 2 Août 1928.

De même le Préfet peut, sans donner de motifs (commune de Douarnenez, 13 Novembre 1924) refuser d'approuver la délibération de la Municipalité, donnant à une rue le nom de Louise Michel, en hommage public au personnage historique ainsi désigné.

b) L'octroi des décorations a fourni au Conseil d'Etat l’occasion de se déclarer à plusieurs reprises incompétent. (Dudevant, 24 Juin 1925 ; Perre, 12 Mai 1911 ; Grault, 5 Janvier 1924 voir ci-dessous, chap. VIIT n° 113 e).

Î) À propos de naturalisation : sieur Bonvit, 22 Juillet 1922, d'une déclaration d'indignité (rejet de l'option d’un fils d’ex-français) : Strauss, 23 Février 1923. De même à propos du retrait de naturalisation : Dreifuss, 7 Juillet 1916, « considérant qu'il résulte de la comparaison de l’art. 2 de la loi du 7 Avril 1915, avec l’art. 1% de la loi du 7 Avril 1915, et aussi bien des débats qui ont eu lieu dans les Chambres législatives au cours de l’élaboration de celte loi, que le Législateur a entendu laisser à l'appréciation du Gouvernement seul, le soin de décider souverainement quelles sont celles des naturalisations postérieures au 1% Janvier 1913 qui seront maintenues et celles qui seront rapportées, que par suite le sieur D... n’est pas recevable à discuter devant le Conseil d'Etat l'opportunité de la mesure prise à son égard » voir aussi Mayer 16 Février 1917,