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(1} Une fois la décoration ot la citation donnée, le ministre ayant constitué un « droit acquis », ne saurait, sans le léser, retirer la citation donnée, même s’il y avait eu à Forigine uné fausse appréciation (Berger, 14 Janvier 1925).

Voir aussi (Lebon p. 17), 23 Février 1906, Bénédictines de Notre Dame du Calvaire de Poitiers : le ministre contestait qu'il y eut en fait service hospitalier quelconque ; le Conseil d'Etat déclare « qu’en fait il résulte de l'instruction, que les Bénédictines continuaient à offrir un asile hospitalier dans les conditions prévues aux statuts. » Pour prouver l’inexactitude des allégations ministérielles, M. Trissier s'était référé aux certificats du contrôleur des contributions directes, établissant que quatorze dames pensionnaires se trouvaient alors au couvent.

Le ministre ayant prétendu dans une autre espèce (même date) qu’il y avait simple location en garni, que les pièces ne communiquaient pas avec les bâtiments religieux, le Commissaire du Gouvernement note qu’elles communiquent par des portes intérieures, qu’elles sont habitées par des dames âgées, la cuisine et le ménage étant assurés par des Sœurs. (Voir aussi 28 Juin 1907, Sœurs Sainte Famille Marie-Thérèse).

Au contraire rejet de la requête, si les certificats ne prouvent pas l’existence d’un service hospitalier (Visitandines Sainte Marie à Nantes, 3 Août 1907, Cœur de Jésus de Quimper, 26 Novembre 1909. Rapprocher Congrégation des Sœurs Hospitalières de Lyon 22 Février 1918).

Dans un arrêt du 27 Mai 1910 (Congrégation des Filles de la Charité de Saint-Vincent de Paul) il s'agissait de savoir si l’enseignement ménager constituait un enseignement professionnel, certainement prohibé, ou une œuvre de bienfaisance à caractère hospitalier, I y aura lieu à un « examen d'espèce » dit M. le Commissaire du Gouvernement CORNEILLE pour voir ce qui domine, en fait, de l’enseignement ou de l'assistance.

Il importe cependant de préciser la portée de cette jurisprudence. Si l'application de la loi du 1° Juillet 1904 est ainsi soumis à un contrôle très strict, il en va tout autrement pour l’art. 23 de la loi du 1* Juillet 1901, aux termes duquel « la dissolution de la congrégation ou la fermeture de tout établissement pourront être prononcées par décret rendu en conseil des ministres. »

Dans un arrêt du 27 Mai 1910 (Franciscaines de St Chinain), on lit, en effet : « sur le moyen tiré de ce que le Président de la République fait de ses pouvoirs un usage autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés, qu'en conférant par cet

article (paragraphe 3, art. 13, de la loi du 1% Juillet 1901) au Président de la République en conseil des ministres le droit de dissoudre ces congrégations (autorisées), le législateur a entendu ne subordonner le droit de dissolution à aucune condition, et laisser au Gouvernement le soin d'apprécier les circonstances exceplionnelles qui peuvent en motiver l'usage ». Le Conseil d'Etat se refuse, même dans ces conditions, à admettre la possibilité d'un détournement de pouvoir.

Ainsi la compétence liée de l'Administration pour la « suppression » des congrégations enseignantes coexiste avec sa liberté entière pour la « dissolution » de toutes les congrégations, liberté qui va jusqu'à exclure, non seulement le contrôle, mais encore la possibilité même d’un détournement de pouvoir. Celuici est inconcevable là où tous les motifs sont licites (c'est un des rares Cas où survit la théorie de l'acte discrétionnaire). Mais si le Gouvernement peut, sans motifs, dissoudre toute congrégation, il ne peut fermer une congrégation non enseignante, en se fondant sur les textes qui l’obligent à supprimer les seules congrégations enseignantes.

Nous avons déjà rencontré, p. 184, une idée voisine dans les arrêts qui annulent, pour un motif inexistant, un acte qui rentre dans le pouvoir discrétionnaire de lAdministration et pour laquelle celle-ci s'est crue, à tort, une compétence liée. Mais il faut ajouter qu'il s’agit ici d'actes juridiquement bien distincts ; la suppression d’une congrégation enseignante résulte d'un arrêté ministériel, la dissolution d’un décret pris en conseil des ministres. En sorte qu'ici le contrôle du Conseil d'Etat a non seulement pour elfet d’ « assurer un exercice normal du pouvoir discrétionnaire », mais encore d'obliger l’Administration à accomplir l’acte projeté suivant une certaine procédure. Peut être la congrégation n’y trouve-t-elle pas de garantie nouvelle, il n’y en a pas moins là une solennité qui met le Gouvernement en face de ses responsabilités.

115. Les définitions légales ou règlementaires étaient vraiment assez précises dans tous ces cas. Mais dans d’autres, la règle de droit se fait moins nette, commence à se rapprocher d’une directive.

a) La loi du 19 Juillet 1889 (art. 4 et 48) oblige les communes à assurer aux instituteurs un logement sujfisant. Le Conseil

d'Etat se reconnaît depuis longtemps compétent pour vérifier si le logement fourni est vraiment suffisant. (Cne Thenne 22 Mai 1914, Sauvat Pasheres 8 Août 1921) (rapprocher un arrêt Donnezac 314 Mai 1918, qui constate qu'il résulte de l'instruction que le chaufjage de la classe, pendant l'hiver, de 1912 à 1913 a été insujjisant — la commune contestait ce point de fait).

Le terme légal n'est évidemment pas d'une absolue précision et il laisse place à des appréciations divergentes. Le Conseil d'Etat n’a cependant pas hésité à assumer la part de pouvoir discrétionnaire ainsi laissée à l'autorité exécutive, et à examiner au fond les litiges relatifs à la question du logement des instituteurs.

Ilest certain que cette attitude s'explique en partie par des circonstances passagères qui risquaient de subordonner le choix des logements d'instituteurs aux opinions politiques et religieuses de la municipalité et du préfet, de mettre aux prises cléricaux et laïques. C'est parce que, dans ces conditions, l'examen du fait risquait de n'être fait objectivement par personne que le Conseil d'Etat s’est décidé à se saisir du fond du litige.

Il s’est au contraire récusé là où les mêmes préoccupations ne se faisaient pas jour. Dans un arrêt du 148 Mai 1925 (Pamiers), à propos dune indemnité de logement en espèces, le Conseil d'Etat constate que la loi du 30 Avril 1921, art. 69, prévoit une indemnité comprise entre 250 et 500 francs, mais il ajoute que « l’appréciation des faits » qui importent pour la fixation par le préfet de l'indemnité dans les limites ci-dessus indiquées, ne peut être contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir ; (voir aussi : 23 Janvier 1924 Bellocq) ; rapprocher : Ville de Strasbourg, 19 Décembre 1926 (à propos de l'indemnité allouée sous le régime concordatairé à un curé — même incompétence du juge).

b) Dans une autre question où les mêmes animosités politiques et religieuses étaient en jeu, l'intervention du Conseil d'Etat a été plus énergique encore.

La loi du 2 Janvier 1907 indique que le préfet doit approuver la location du presbytère. Le Conseil d'Etat a toujours décidé que cette approbation ne pouvait être refusée que dans le cas de subvention déguisée au culte.

Il est assez vraisemblable que telle a été la pensée du légis-

— os

lateur ; néanmoins, il ne l’a pas exprimée et le Conseil d'Etat se refuse généralement, nous l'avons vu, à ajouter une définition quelconque des faits à considérer, lorsque la loi n’en comporte point (1). S'il a délimité ici les pouvoirs administratifs non plus seulement négativement comme dans la théorie du délournement'de pouvoir, mais encore positivement en définissant directement le but de ses pouvoirs, n'a-f-il pas agi ainsi parce qu'il jugeait nécessaire d'assurer l'unité et la mesure de la politique religieuse de l'Etat, en un moment où des excès locaux n'étaient que trop à craindre ?

En liant l'autorité exécutive, il a dû laisser subsister cependant un certain « jeu », un minimum de pouvoir discrétionnaire, Où commence la subvention et où finit l'opération commerciale ? C’est là une question complexe dont la solution dépendant de multiples considérations locales, ne sera souvent pas incontestable.

Chaque fois que celle question a été soumise au Conseil d'Etat, il s’est attribué pour l’examiner le pouvoir discrétionnaire qu'il n'avait pu supprimer, considérant sans doute que l'infériorité de son information était compensée par son impartialité et son autorité plus grandes. On lit ainsi dans un arrêt du 2 Août 1912 (Saint Thibault) : « Qu'il résulte de l'instruction que la location du presbytère au prix fixé par le conseil municipal de Saint-Thibault, constituait dans les circonstances de l'affaire une subvention pour l'exercice du culte prohibée par l’art. 2 de la loi du 9 Décembre 1905, et l’art. 1* de la loi du 2 Janvier 1907 : qu'ainsi le préfet de la Côte d'Or en refusant d'approuver la délibération du conseil municipal n’a pas excédé ses pouvoirs. » Voir aussi Cne de Fleury du 45 Novembre 1912, de Chambon 28 Décembre 1913, Bellissard 12 Mars 1915 : « Que si antérieurement à cette délibération, le prix de location avait été fixé à 150 fr, il est constant que la réduction consentie par le conseil municipal a été motivée par la transformation forcée de la moitié de l'immeuble en bureau, et que les réparations

(1) Comparer un arrêt du & Juillet 199 (Ministre du Travail) qui permet à l'Administration. malgré le silence des art. 154 et suivants du Code du Travail, de fixer un maximum aux visites du délégué mineur : il s'agissait de limiter les charges financières des compagnies exploitantes,

effectuées dans les parties conservées pour l'habitation n’ont pas eu pour effet d'élever leur valeur locative réelle à un chiffre supérieur à celui qui a été fixé par la délibération précitée. »

c) De même un arrêt du 24 Décembre 1926 (Empereur) constate qu'étant donné le danger de ruine présenté par l'église, la municipalité a pu, sans accorder une subvention au culte, voter un crédit pour la réparation de l'édifice.

Ces dernières espèces nous font assister à une sorte de dégradation de la compétence liée. La définition des faits existe encore, elle voudrait sans doute être précise, mais n'v parvient guère ; pour l'appliquer à une espèce concrète, il faut la compléter, la marge du pouvoir discrétionnaire va croissant.

Ainsi se manifeste l'impossibilité de délimitations certaines entre les différentes sortes d'activité exécutive, les différents degrés de liberté. On passe insensiblement de l’un à l’autre. Les trois {types que nous avons distingués sont des types abstraits qui, dans la réalité, s'estompent plus ou moins.