III. — Les Droits économiques
129. La jurisprudence a dû trancher, à côté des conflits relatifs aux intérêts moraux des citoyens, les conflits relatifs à leurs intérêts matériels. Devant les abus de l'intiative privée, cédant à la pression de teurs électeurs et à l'influence des docfrines inlterventionnistes, les municipalités avaient tenté dès la fin du xix° siècle, de donner une portée nouvelle aux art. 97 et suivants de la loi de 1884 et à l'art. 3 titré 11 de la loi du 24 Août 1790 chargeant le maire de veiller à la salubrité des denrées, à la sincérité de leur débit. Elles règlementaient Factivité économique des citoyens, en même temps qu’elles tentaient de créer elles-mêmes des entreprises commerciales ou industrielles communales.
À vrai dire, les textes n'étaient pas absolument rebelles à cette nouvelle interprétation : incompatible avec l'autorisation de combats de boxe, ainsi que devait le juger bien plus tard le Conseil d'Etat (Club Chalonnais, 7 Novembre 1924), l’ordre publie (4) était peut-être aussi incompatible avec la vente de la viande en dehors d’emplacements désignés par l’Administration. Rien, dans les textes que nous venons de citer, ne parais-
sait S'opposer à ces déformations extensives.
De très bonne heure pourtant, le Conseil d'Etat affirme que les pouvoirs de l'Administration doivent être confrontés avec les droits individuels. Limitant les textes qu'invoquait l'Administration par un autre texte, la Haute Juridiction rappelle la loi des 2-17 Mars 1791, art. 7 « Considérant que le maire devail concilier les nécessités de l’ordre public avec le respect de la liberté du commerce et de l’industrie consacrée par la loi des 2-17 Mars 1791 ». ;
À vrai dire, la conciliation proprement dite, celle qui sauvegarderait les deux lois en leur assignant des domaines différents, est impossible, puisque les deux textes ont et le même domaine d'application et des tendances contraires. Les intérêts
(1) Voir pour une tentative tendant à préciser ce terme J. LAFER- RIÈRE, P. 34 et Suiv.)
MAL en présence ne Concordent pas plus que pour le repos hebdomadaire. Lorsqu'on interdit aux débitants d’avoir des rideaux opaques (Voir Ci-dessous Parrèt Juvenon du 19 Mai 1905) on sacrifie, pour eux, la liberté du commerce et de l’industrie, à lordre public (1), et inversement, lorsqu’en leur permettant de recevoir dans leur arrière-boutique des filles publiques (11 Mars 1925 Vanlaer et 17 Décembre 1909 Chambre Syndicale) on leur laisse pratiquement « possibilité de favoriser la prostitution, on sacrilie l'ordre publie à la liberté du commerce et de l’industrie.
Concilier deux lois que leur interprétation extensive oppose, deux nécessités sociales qui agissent en sens contraire, c’est dire qu'on sacrifiera alternativement l’une à l'autre dans une mesure qui reste à déterminer par le prétendu conciliateur qui est en réalité arbitre des textes en présence. Ses sentences Seront, pour ainsi dire, « des jugements de Salomon », et ceuxci relèvent de la libre sagesse des rois plus que de F’obéissance impersonnelle des juristes.
La tâche de l'arbitre se complique encore par le fait que les deux textes en présence ne sont pas sur pied d'égalité au point de vue d’une interprétation exégétique : une fois admise la possibilité d’une contrariété entre eux, il faut recourir pour trancher ce conflit à une règle classique d'interprétation : « Lex posterior derogat lege priore ». Partout où elle est incompatible avec la loi de 1791, la loi de 1884 l’abroge, et tout se ramène alors à savoir dans quelle mesure cette incompatibilité existe. De quelle extension le domaine de l'ordre public est-il susceptible par rapport à Celui de la liberté du commerce et de l’industrie ? C’est là une question qu'on ne peut, le plus souvent, résoudre avec les seules ressources de la loi. à
11 faut ajouter à celle-ci une conception générale de la vie économique, qui ne saurait être exclusivement empruntée à l’un des textes en présence puisqu'elle doit les dominer tous deux. Ce n’est donc nécessairement pas la loi de 1791, affir-
(1) « On ne peut guère concevoir un arrêté de police qui n'ait pas pour conséquence de porter quelque atteinte aux droits des individus. Ces atteintes ne sont légitimes qu'autant qu’elles sont commandées par l'intérêt général et exactement proportionnées aux nécessités en vue desquelles «elles sont ordonnées, {MoRrGanD, I, p. 711).
mation du législateur révolutionnaire, désormais inexacle dans sa généralité, qui constitue le pivot de la jurisprudence administrative — mais un article essentiel de ce qu’on considère comme notre « constitution sociale », le principe de la liberté individuelle qui inspire et anime le Conseil d'Etat. A travers le droit écrit, s'affirme ainsi ee que le juge tient pour la charte fondamentale de notre vie politique et économique. Le pouvoir de l'arbitre conciliateur ressort ici à nouveau.
Mais le Conseil d'Efat qui avait assumé ce rôle dans un but de garantie des droits individuels et d’unification du régime de police, a senti que son effort manquerait son but si les décisions à intervenir n'étaient pas accompagnées de motifs permettant de prévoir ce que serait, dans un litige semblable, la solution jurisprudentielle. En même temps qu'il s’emparaît du pouvoir discrétionnaire, le Conseil d'Etat s’efforçait ici de le réduire en se liant lui-même pour l'avenir.
Dans ce but il a voulu substituer le plus possible, l'arrêt de principe à l'arrêt d'espèce. Alors que pour certaines matières le Conseil d'Etat n’est intervenu qu’en ramassant la formule de ses arrêts, se bornant à dire qu'il résulte de l'instruction que l’auteur de la décision attaquée « a violé la loi » ou « n’a pas excédé ses pouvoirs » — la Haute Juridiction prend soin iei d'indiquer très précisément en quoi a consisté l'excès de pouvoir.
Pour fixer sa jurisprudence le Conseil d'Etat a employé deux procédés successifs : l'énoncé de ses principes directeurs, la rédaction d’un « catalogue » des pouvoirs règlementaires.
Le premier procédé ajoute à la directive donnée par le législateur lorsqu'il emploie les mots « ordre public » « salubrité publique » etc, des directives supplémentaires qui tendent à combler l'écart entre le droit si vague et la complextté des faits. Telles seront par exemple : la distinction des mesures nécessaires pour rendre possible le contrôle d'une certaine activité, qui sont permises, et de l'interdiction de cette activité qui ne saurait être prononcée : ou encore l'opposition du but à atteindre que l’Administration peut prescrire, et du choix des moyens pour y parvenir, qu’elle doit laisser aux citoyens.
Mais les principes dont s'inspire ainsi constamment le juge demeurent eux aussi très généraux : il faut encore, pour les appliquer aux faits d’une espèce, chercher quelle est la solu-
tion qui tient le mieux comple des considérations en présence, qui, dans les limites assez incertaines qui viennent d'être tracées, est la plus opportune. C’est là une nouvelle étape nécessaire pour concrétiser la règle juridique, un nouvel enrichissement du droit par la considération des faits. Mais une fois adoptée dans un cas particulier, la solution jurisprudentielle demeure, elle conslilue an précédent auquel les parties et le juge se rélèreront dans les litiges postérieurs. Une coutume jurisprudentielle naît, une véritable législation secondaire apparaît. La jurisprudence évolue ainsi vers le procédé du catalogue : de par leur insertion dans les arrêts, les solulions d'espèce acquièrent une valeur générale, elles se détachent des circonstances parüculières dont elles sont nées, la conclusion d’un examen du fait est érigée en droit.
Mais ce droit lui-même est provisoire : si « le roi (ou le Parlement), ne peut mal faire » le juge, jui, peut ne plus avoir raison ; ses règles sont sujettes à révision. La solution d’un litige passé n'est jamais qu'une présomption de solution semblable pour le litige présent, elle ne vaut que s'il y a une certaine constance dans les faits, une certaine analogie dans les situations. La règle de droit jurisprudentielle comporte toujours la clause « rebus sic stantibus. »
L'appréciation des faits nous apparait, ici, plus nettement peut être encore qu'ailleurs, dans deux phases successives :
a) Examen des faits pour édicter la règle jurisprudentielle qui paraît sage d’une manière générale :
b) Examen des faits propres à une espèce qui pourraient motiver une dérogation à la règle.
Ces deux examens seront du reste le plus souvent dissociés dans le temps : ils auront été faits à propos de litiges différents, et ceci facilitera encore la cristallisation des solutions apportées, l'élaboration du catalogue jurisprudentiel.
130. Il serait fort intéressant de dresser la liste des restrictions valables à la liberté du commerce et de l’industrie. Ce catalogue, moins étudié per la doctrine que celui des mesures licites concernant la propriété immobilière (voir ci-dessous), aurait besoin d'être fixé, précisément parce qu'il est épars à travers de très nombreux arrêts.
Une telle entreprise sortirait manifestement des cadres de notre étude. Nous n’examinerons que quelques exemples pour illustrer le rapport du droit aux faits, dans cette matière, et la technique qui concilie les intérêts en présence.
On peut résumer ainsi les directives générales dont le Conseil d'Etat s'inspire au sujet de la liberté du commerce et de l'industrie :
1) L'Administration re peut, en principe, supprimer une activité déterminée ni interdire certains actes (1).
2). Mais elle peut prescrire aux particuliers, les mesures nécessaires pour assurer le contrôle de cette activité, réduire ses inconvénients, concilier sa continuation avec les intérêts publics en jeu. Les mesures ainsi prescrites sont légales, même si elles entraînent un trouble pour les administrés. Mais le trouble causé (ce n’est là qu'un aspect de la première règle) ne doit pas aller jusqu'à rendre pratiquement impossible une activité réglementée et on ne saurait, sous prétexte de contrôle, enlever aux citoyens l’usage de ce qui est leur bien ;
3) Si l’autorilé peut, sous ces réserves, prescrire aux administrés le but à atteindre, elle ne doit pas choisir entre les moyens de réaliser ce but, elle doit laisser aux particuliers le bénéfice de la « liberté d'indifférence » dont parlaient les scholastiques.
4) Toutes ces règles peuvent être mises en échec dans un cas particulier, lorsque les circonstances l’exigent. On présume que les pouvoirs résultant, pour l'Administration, de la deuxième règle, correspondent aux nécessités de l’ordre public : s'ils dépassent ces nécessités ils doivent être réduits, s'ils ne leur suffisent pas, ils peuvent être augmentés.
Il s’agit bien, on le voit, d'un arbitrage qui, en présence des intérêts opposés, détermine la part de sacrifice qu’on peut exiger de chacun. Quels seront ces sacrifices dans des cas concrets. ?
(1) EH faut assimiler à l'interdiction l'exigence d’une autorisation préalable qui ne peut résulter que du classement dans. la Catégorie des Etablissements insalubres. (Riverain 5 Juin 1908, Lamarthonie, 20 Mai (904, Noualhier, 15 Juin 1901. Voir J, LAFERRIÈRE, p. 113 et suiv.)
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4) L'objet le plus ancien de Ia réglementation municipale à peut-être été celte partie de la vie économique qui se déroule sur la voie publique. Recherchons l'action des différentes directives ci-dessus distinguées,
a) Le maire ne peut interdire la cireulation des charrettes chargées de bois, (Castillon du Perron, 19 Juin 1913) (4% règle) mais il peut limiter le nombre des voitures de location en circulation (7 Décembre 1888 Ponthas), Idem Hoang Kim Bang (23 Décembre 1921 pour les pousse-pousse) et même dans certaines circonstances leur imposer un tarif déterminé (9 Août 1893 voitures de place) (2° règle) sans pouvoir aller jusqu’à leur imposer un certain modèle de taximètres (21 Février 1899 Syndicat des entrepreneurs de voitures, Mehaigun Mouron 11 Mai 1928) (3° règle). Il peut cependant leur imposer un appareil de contrôle intérieur (Labret 30 Mars 1928 (2 règle). Chargé d'assurer da loyauté des transactions, le maire peut aussi prescrire aux boulangers livrant à domicile, de se munir d'une balance, il ne saurait leur en dicter le type (Chenier 26 Novembre 1926). Il peut aussi fixer la forme des voitures, (4 Août 1902 Chambre syndicale entrepreneurs de transport en vins), règlementer les conditions de transport dés peaux sèches des tanneries (Georget 1" Décembre 1919\, (2 règle).
b) Il peut aller plus loin #t, en cas de besoin, imposer une gêne certaine aux administrés, à la condition que celle-ci ne constitue pas un empêchement absolu ; on pourra interdire le passage des bœufs dans une localité, si cela n'implique pas pour ceux qui les mènent un trop grand détour. (Lefort 12 Juillet 1895) ; interdire le passage d'un boulevard ou d'une voie publique, à condition de ménager alors un aulra passage (Mis 5 Août 1921) (1 et 2° règies) ; on peut interdire à Par’, (Entrepreneur de fêtes, 5 Novembre 1929), entre 14 et 19 heures, dans certaines voies, la circulation des voitures trop encombrantes, ou trop lentes : « que les inconvénients qui peuvent résulter momentanément pour l’industrie des entrepreneurs aux expositions et fêtes de la règlemnlation édictée, n’excètent pas ceux qui peuvent être légalement imposés aux particuliers en vue d'assurer dans la ville de Paris la circulation faciie. » (2° règle). Un arrêt du 12 Mars 1909 (Cibral) constate qu'il résulte des plans et photographies produites, qu'une certaine prome-
nade est tout entière réservée aux piétons, et que dès lors le maire a pu y interdire le passage des voitures à trac'‘on anrmale, malgré les réclamations des propriétaires riverains, mais il ne pouvait interdire le passage des voitures à traction humaine. Le maire d’une commune de montagne pourra (Carrier 13 Mai 1927) de même régiementer les ascensions, ‘ais non exiger une déclaration préalable et la conduite d’un guide (3*° règle). Le Préfet d'Alger à pu iSouli Lubal 6 Décembre 1907; cantonner dans l’arrière-port les débarquements dc eharbon. De même (Transports automobiles, du 29 Juillet 1921), on ne peut fixer un poids maximum aux voilures, mais On pourra faire varier les vitesses permises en raison inverse des poids.
c) Les arrêts insistent souvent sur la nécessité d’une discrimination entre les intéressés, suivant la forme exacte de leur activité.
Un arrêt du 26 Octobre 1928 (Voies ferrées et Transports automobiles) s'inspirant des conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement CORNEILLE, sous l'arrêt Mis du 5 Août 1921, admet qu’on peut imposer un dispositif de protection contre la boue aux véhicules d2 plus de 3.000 kilos. « Il appartient aux autorités disposant du pouvoir règlementaire, d’édicter en une matière déterminée, des règles différentes suivant Île degré d’inconvénients ou de danger que sont susceptibles de présenter, en raison de 1eur nature ou de leur mode d'emploi, différentes catégories d'objets règlementés. »
Voir aussi : Renault 27 Juillet 1928, (les essais de chassis constituant un usage anormal de la voie publique avec inconvénients particuliers, peuvent être soumis à une règlementation particulièrement sévère).
Il est intéressant de rapprocher de ces décisions la solution d’un arrêt du 7 Mai 1926 (Sourisse) qui montre bien l'examen précis des inconvénients réels dans un cas concret : pour prévenir les dangers d'incendie, le maire pouvait, étant donné la disposition du quartier balnéaire de Pornichet, interdire l’emploi du carton bitumé pour la construction des immeubles, mais non prohiber l'emploi de bois nu pour la toiture et les murs.
Nous retrouvons avec tous ces arrêts qui précisent les mesures vraiment nécessaires ou indiquent, comme l'arrêt Mis. les mesures compensatrices qui doivent être prises — l’évolu-
Sosa
tion déjà signalée du contentieux de l'annulation vers le contentieux de la réformation.
, d) Mais en considérant ainsi les faits dans une situation déterminée, le Conseil d'Etat est conduit à admettre qu'ils peuvent légitimer une dérogation aux principes qu'il applique normalement (4° règle) :
Platrières de Bagnolet 29 Janvier 1926 : « Dans les circonstances de l'affaire », la iimitation du poids des voitures n'avait rien d’abusif (rapprocher ci-dessus Transports automobiles du 29 Juillet 1921) ; dans un cas particulier, étant donné l'état d'une passerelle, le maire a pu fixer un poids maximum aux voitures qui devaient traverser le cours d’eau (Vermot 1° Juin 1923).
B) L'abattoir est, lui aussi, un des lieux où les initiatives municipales se heurteront Ie plus souvent aux intérêts des commerçants.
Un arrêt du 13 Janvier 1928 (Taris) délimite très nettement les pouvoirs municipaux : a) impossibilité de supprimer une industrie : « Considérant que s’il appartenait au maire de Bordeaux de prescrire toutes les mesures destinées à assurer la fidélité du débit et de chercher dans l'intérêt du consommateur, à prévenir par les moyens en son pouvoir la hausse fictive des cours, il n’a pu ordonner l'exposition obligatoire aux marchés, éliminant ainsi les commissionnaires (1®° règle) (comp. ci-dessous arrêt Lemarchand pour les regrattiers ; b) possibilité d'organiser un contrôle, une vérification : « si l’obligation d'apporter les viandes foraines au marché d’'H... en vue d'y être visitées, peut être de nature à causer une certaine gêne au réceptionnaire, le sieur T. n’établit pas qu'à Bordeaux la présentation de ces viandes aux agents vérificateurs, dans un local déterminé, ne soit pas nécessaire pour le fonctionnement dans des conditions satisfaisantes du service de l'inspection sanitaire ».
De même l'interdiction de sortir un animal vivant de l’abattoir est normalement une atteinte au droit de propriété, (Baudin 6 Juin 1928, Idem Guérard 28 Novembre 1913, pour la viande de cheval) (1" règle). Le maire pourra prescrire l’estampillage et l'inspection préalable à l'enlèvement de la bêle (2°°
règle), mais non un préavis de 3 heures avant l'abatage, (Buet 8 Août 1919). |
Voir encore, pour une énumération assez détaillée des pouvoirs du maire : Bouchers de Vire 5 Mars 1915, Marchands de poissons du Tréport et de Dieppe 6 Février 1923 : on pourra prescrire une inspection préalable à la vente, mais non fixer le lieu de l'inspection ou interdire la vente à bord des bateaux. Idem pour la vente de la viande dans des locaux particuliers, (Paul David 17 Février 1905) ; dans d’autres circonstances cependant (gêne moins grande pour les administrés sans doute) la fixation d'un emplacement, pour la visite sanitaire, devient licite (5 Décembre 1919 Chambre Syndicale des Facteurs de Bordeaux).
Un arrêt du 21 Juillet 1916 (Berlière) indique aussi très bien comment Îes directives du Conseil d'Etat repsartissent entre les parties la charge de la preuve quant à la nécessité des mesures litigieuses. « Considérant qu'i! n’est pas établi par l’instruction que l’examen sanitaire des viandes à la lumière artificielie soit absolument impossible » (1). Inversement « il n’est pas établi que l'interdiction absolue d'introduire des pièces détachées soit essentielle à la salubrité publique. » En d’autres termes il appartient aux particuliers de prouver que le contrôle exercé est excessif, à la municipalité de prouver que l'interdiction était nécessaire.
Mais aucune de ces preuves n’est impossible (4% règle), c'est ainsi que dans un arrêt Triste du 3 Décembre 1913, on constate qu'il n’était pas nécessaire d'interdire l'introduction d'animaux dans l'abattow après 21 heures (ce n’est pourtant là qu'une mesure de contrôle).
Inversement l'interdiction de s’approvisionner auprès de certains fournisseurs (regrattiers) peut devenir légitime. « Considérant qu'il résulte de l'instruction que le maire de Rennes n'a pris ces dispositions (interdiction aux bouchers de s’approvisionner dans certaines halles) que dans l'intérêt général des habitants, ef en vue d'assurer l’approvisionnement des consommateurs ; qu'il n’a fait ainsi qu'user des pouvoirs qui lui sont conférés par l'art. 97 de la loi du 5 Avril 1884, et
(1) Id. Métropolitain 4 Février 1911 : « La compagnie ne démontre 1aS qu Soit possible de surve ir autrement l’échauffemont des m:- EUTS »,
n'a point porté une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l’industrie (Lemarchand 22 Décembre 1905). Mais il faut que l'interdiction soit absolument nécessaire : Seecher 31 Juillel 1908 « si le maire peut, en vertu des pouvoirs que lui confère l’art 97 de la loi du 5 Avril 1884, prescrire les mesures d'inspection destinées à assurer la salubrité de la viande, il n'est pas établi que l'interdiction absolue d'introduire des poilines de porc soit essentielle au maintien de la santé publique ; que dès lors le maire ne peut prononcer cette interdiction sans excéder ses pouvoirs et sans violer le principe de la liberté du commerce inscrite à la loi du 2-17 Mars 1791. » (On notera dans la rédaction de ces derniers arrêts que la liberté du commerce et de l'industrie est seulement inscrite dans la loi de 1791, et qu'il y a, a contrario, des « atteintes légales » à celle-ci).
C) Les débits de boissons devaient être l'objet d'uhe règlementation particulièrement détaillée. Comme le dit M. le Commissaire du Gouvernement ETTORI dans ses conclusions sous l'arrêt Syndicat d'Initiative de Tourette du 26 Décembre 1930 (À. D. P. 1931.p. 333) « par leur nature les débits de boissons sont des lieux de trouble éventuel de l'ordre public ». Celuici emprunte la voix de la morale pour se faire particulièrement exigeant. Comment concilier ces droits de la morale publique, de la tranquillité collective, avec les intérêts matériels des commerçants, et la liberté des consommateurs ?
On pourra tout d'abord, selon M. ETTORI, instituer un régime d'autorisation préalable sous un contrôle juridictionnel étendu. On pourra aussi pour les débits existants, interdire à leurs tenanciers (Vanlear 11 Mars 1925), l'usage des rideaux opaques (2% règle) mais on ne pourra leur interdire de recevoir des clients, dans une salle du fond, sans ouverture sur la voie publique (1° règle).
On ne saurait leur interdire de faire servir par des femmes étrangères à la localité, (19 Février 1904, Laporte), mais on pourra organiser la surveillance de ce personnel. (Juvenon 49 Mai 1905) « Considérant qu’en exigeant des débitants, par l’article 4, certaines déclarations d'identité relatives au personnel attaché à leurs établissements, et en prohibant par l’article 7 l'emploi dans la devanture des débits, de rideaux ou
Lu DBANE
carreaux opaques, et en général, de fous objets en ce genre pouvant cacher ou rendre obscur l'intérieur de ces débits, le maire de la ville de Grenoble n’a fait qu'user des pouvoirs qui lui sont conférés dans l'intérêt du maintien du bon ordre et de la moralité publique ».
Au sujet de la clientèle des marchands de vins, un arrêt du 17 Décembre 1909 (Chambre syndicale) décide qu'un maire peut interdire aux débitants de recevoir des filles publiques qui viennent se livrer à la prostitution (4% règle) mais qu’on ne saurait leur interdire de recevoir habituellement des souteneurs ou des prostituées, cette disposition empruntée à une ordonnance de 1778 ayant été abrogée par la loi du 12 Juillet 1905. Le Préfet de Police pourra encore réglementer la vente des spiritueux (2% règle) (Marchands de vins de Paris, 27Juin 4979).
Le Conseil d'Etat approuvera enfin la fermeture d’un débit s'i! constate l'existence de certains faits de prostitution (Debysche, 11 Janvier 1918, Sigrand 14 Juin 1918) ou le danger encouru par l’ordre publie : (Belard ben Ahmed, 22 Février 1918) (4% règle). |
Comp. pour l'examen par le juge du véritable caractère d’un institut de beauté : Dame Bouzid, 16 Mars 1917 ; pour l'interdiction des maisons de passe : Laugier, 11 Avril 14913.
Enfin il est curieux de citer au sujet des débits de boissons un arrêt du 3 Août 1927 (Gross) rendu à propos de la loi allemande, applicable en Alsace-Lorraine, qui exige un besoin réel de la population pour l'ouverture d'un nouveau débit. Le Conseil d'Etat vérifie l'existence de ce besoin réel. (La compétence du juge pour cette vérification avait été longtemps discutée par la doctrine allemande).
D) D'autres établissements encore, tous ceux notamment qui étaient susceptibles d'attirer dans la commune des malades et des miséreux, ont subi sans doute pour des raisons moins louables, la sévérité des municipalités.
Un arrêt du 11 Février 1912 (Montlivault) décide qu'un maire ne Saurait ordonner la fermeture d’un asile de nuit (1 règle), mais qu’il peut ordonner les mesures nécessaires à j’hyglène et à la sécurité publiques (2% règle). Id. à propos d’un asile de lépreux, sous réserves de circonstances particu-
lières (Noualhier 18 Mars 1898) ; à propos de l'élevage de pores, lapins et volailles à Menton (dame Marteau 5 Novembre 1920), à propos d'une clinique (Loiselet, 45 Décembre 1922), d'une garderie d'enfants, (4 Mai 1906, Robert).
E) Mais, nous l'avons déjà indiqué, il y a des cas où les circonstances peuvent légitimer des dérogations aux principes cidessus dégagés. Il faut insister sur la généralité de ce principe pour montrer qu'il y aura toujours, si le requérant le demande, un examen du fait qui permettrait de revenir sur la règle établie.
a) Gest ainsi qu'aux colonies, les pouvoirs administratifs sont toujours plus étendus qu’en France. Le gouverneur peut (Compagnie de Koulon Ware, 16 Novembre 1995), limiter le nombre des travailleurs embauchés par une société et fixer leurs salaires : refuser un permis de chasse (Ajax-Saint-Clair, 7 Mars 1924), pour entraver une trop rapide destruction des éléphants, etc. (Voir aussi pour l'extension des pouvoirs qu’entraîne l'existence d’une épidémie de peste : Roubelet, 25 Novembre 1925).
b) Dans la métropole elle-même, le maire peut parfois (Cestier, 147 Novembre 1899) interdire la vente des marchandises dans les foires, si le bon ordre l'exige véritablement. Celui-ci pourra encore motiver la fermeture d’un bal (7 Août 1911, Dasque) mais il y aura lieu de vérifier la réalité des troubles allégués. (Idem Neveux Roux 2 Août 1912). Rapprocher Gay, 28 Juillet 1905 : des circonstances particulières à la ville de Marseille ont légitimé une règlementation plus sévère de la prostitution.
En cas d’épidémie des mesures exceptionnelles pourront être prises pour l'inspection des écoles (Claudon 5 Mai 1899).
De même dans certains cas la faxation des denrées pourra devenir licites : (Delacour 29 Juin 1928), « Considérant que la taxation de la viande ne peut être regardée comme une mesure de police ayant pour objet d'assurer la tranquillité publique, que si elle intervient dans les circonstances exceptionnelles où cette tranquillité risquerait d'être troublée par le libre exercice de la boucherie, et pour le temps pendant lequel ces circonstances se maintiendraient, qu'au moment où sont inter-
venus les arrêtés attaqués, de telles circonstances n’existaient pas. » (Voir aussi Goyer 11 Avril 4924).
Le maire pourra, étant donné la pénurie, consécutive à la guerre, de certaines denrées, prescrire la fermeture pendant deux jours par semaine des commerces utilisant ces denrées. (Confiseurs et Pâtissiers des Alpes-Maritimes 27 Juin 1924) ; le maire pourra de même interdire toute exportation de lait avant que l'alimentation,de la population communale n'ait été assurée (Laitiers d'Hyères 6 Juillet 1923) ; prescrire, à Strasbourg, la pasteurisation obligatoire du lait (Mayer 6 Mars 1925) ; il ne pourra toutefois exiger que cette pasteurisation s'effectue à Strasbourg même. « Il résulte de l'instruction que celte mesure qui cause une gêne considérable aux marchands forains n’est pas nécessaire pour assurer l'observation des mesures d'hygiène prescrites par l'arrêté. » Voir aussi pour la fixation d'un taux d’écrêmage : 43 Novembre 1915 (Commerçants de lait de la Gironde).
Des circonstances exceptionnelles permettraient de même l'allocation, normalement illicite, de subventions aux entreprises privées sous forme de remboursement de droits d'octroi (Arbel 25 Novembre 1927) ; ou encore des mesures de rigueur contre les chiens errants (21 Février 1919, Société protectrice), alors que (19 Mars 1920), dans des circonstances moins graves, le maire ne pourra prescrire l'abatfage de ces chiens, mais seulement, pour tous les chiens, le port d’une muselière.
Parfois le maire pourra empiéter sur les propriétés privées, prescrire des travaux dans une carrière abandonnée, (Barrier 9 Mars 1906). Un arrêt du 27 Mars 1925 (Publicité Boreau) lui permet, étant donné les dangers d'orage, d'interdire l'apposilion d'affiches sur des poteaux riverains de la voie publique, mais situés sur des propriétés privées.
La liberté du choix des moyens pour l'administré cesse elle-même, là où certaines règles sont indispensables à l'efficacité du contrôle preserit. Larguillier 25 Mars 1885. Le préfet a pu, dit M. le Commissaire du Gouvernement GOMEL, fixer la dimension des boites à ordure, car il n’a eu « pour but que d'assurer la salubrité des récipients et leur prompt déversement dans les tombereaux chargés de l'enlèvement. » (Id. Propriélaires d'Alger 10 Juin 1921). Dans ces cas la municipalité n'a fait que choisir ici un modèle, mais elle peut encore par-
ait
fois aller plus loin. (Roux Bontanez 13 Janvier 1928) : le maire pourra enjoindre une mesure précise, enlèvement d'un barrage, à un propriétaire pour faire cesser la stagnation de cerlaines eaux, s'il n'y a pas d’autres moyens d'aboutir à ce résultal. » (Comp. Beaujour 7 Mai 1886. Le Conseil d'Etat s’est d’ailleurs trouvé dans €<e cas en désaccord avec la Cour de Cassation J. LAFERRIÈRE p. 148).
Ainsi pas une seule des délimitations normales entre les droits individuels et les nécessités de l’ordre public, qui soit invariable ; la réserve des exigences collectives demeure toujours inscrite dans les arrêts : les principes résultent de l'examen du fait, mais n'en d'spensent pas pour l'avenir.
131. Nous retrouvons les mêmes procédés, les mêmes principes, là où il s’agit de concilier les nécessités de l’ordre public avec le respect de la propriété immobilière. L'ordre public apparaît ici surtout sous }’aspect de la salubrité publique.
A côté de la loi de 1884 les municipalités invoquent un autre texte : l’art. 4% de là loi du 15 Février 1902, qui invite les maires à établir un règlement sanitaire communal contenant « les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances, des voies privées... des logements loués en garni et des autres agglomérations quelle qu’en soit la nature, notamment les prescriptions relatives à l’alimentation en eau potable ou à l'évacuation des matières usées. » Comment fallait-il entendre les exigences de cette « salubrité publique ? »
La loi de 1902 avait manifestement entendu opérer un renversement de valeurs, rendre primordiaux les intérêts de Ja salubrité publique (voir note de M. HAURIOU sous l'arrêt Marc S. 09-3-113) mais s’ensuivait-il que la propriété immobilière bâtie était désormais abandonnée à la discrétion des hygiénistes ? Qui devrait dire le maximum du sacrifice imposable au propriétaire, le minimum d'importance en deça duquel l'intérêt de la salubrité publique n'était pas invoquable ?
Le Conseil d'Etat avait toujours protégé la propriété immobilière contre l'arbitraire administratif. (Voir sur la jurisprudence administrative antérieure à la loi de 1902 et sur la jurisprudence de la Cour de Cassation J. LAFERRIÈRE p. 142 et 175 ;
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pour les critiques adressées à cette jurisprudence par certains inspirateurs de la loi de 1902). C’est pour défendre cette propriété contre la liberté des préfets devenus autonomes, qu'il a, sous le Second Empire, élargi la technique de ses recours ; c'est pour maintenir la distinction de l'alignement et de l'expropriation qu'il à, peu de temps après, étendu ses examens du fait.
La règle du choix des moyens laissée à l’administré pour atteindre le but prescrit, étudiée ici à propos de la liberté du commerce et de l'industrie, s'applique aussi aux travaux accomplis à l’intérieur des immeubles (Augier 23 Décembre 1892, Lebourg 3 Mars 1905) : le maire ne peut fixer les conditions d'exécution, les matériaux et le mode d'emploi, des installations électriques à l’intérieur des habitations, ni soumettre leur mise en service à une vérification préalable et à l’acquittement d’une taxe.
La loi du 17 Juillet 4894 sur l'obligation du tout à l’égoût, à Paris, avait entrainé une suite de conflits entre l’Administration préfectorale et les propriétaires (voir sur l'historique de ce duel contentieux, J. LAFERRIÈRE p. 155 et suiv., BIDAUX p. 401 et suiv.), et le Conseil d'Etat avait rendu plusieurs arrêts (Boucher d’Argis 1% Mai 1986 et 9 Mars 1900) pour délimiter, les pouvoirs administratifs et les droits des particuliers (1).
En généralisant la possibilité de ces conflits, la loi de 1902 elle-même créait pour les mesures individuelles d’assainissement une procédure contentieuse de pleine juridiction aboutissant au Conseil d'Etat et lui conférant les pouvoirs les plus étendus pour l'examen du fait (v. par ex. Boyart Duprés 27 Février 1925, Antoine 25 Janvier 1928, et n° 148 b chap. XIT.
Mais le maire peut, indépendamment des procédures individuelles, fixer dans un règlement les dispositions auxquelles les propriétaires d'immeubles seront désormais tenus de se conformer sous peine d’encourir les sanctions de l’art. 471, parag. 15 du Code Pénal. « Les citoyens ont le plus grand
(1) Ces deux arrêts illustrent encore l'équivalence fréquente du contentieux de la réformation et du contentieux de l'annulation : le second des arrêtés préfectoraux, n'a pratiquement fait que reprendre les considérants de l'arrêt d'annulation du premier arrêté préfectoral, pans qui indiquaient quelles auraient été Îles dispositions licites, ï
