LES PROBLÈMES POLITIQUES DE L'ADMINISTRATION DES JUGES EN FRANCE

158. L’énoncé des règles que nous nous sommes efforcés de dégager, fait prévoir deux incertitudes dans leur application :

a) L'une est inhérente à la matière considérée : jamais, nous l'avons vu, la compélcnce n'est parfaitement liée, jamais le pouvoir n'est entièrement discrétionnaire. De la prédominance d'un type à celle de l’autre, la transition est continue, il y a donc des cas intermédiaires où il est difficile de dire si le juge doit être compétent d’après les règles ci-dessus dégagées. La liste des intérêts individuels, des droits subjecüfs au sens politique, n’est pas davantage immuable : elle doit pouvoir s'adapter aux réalités sociales nouvelles. On peut en dire autant de la notion du fonctionnaire convenable. Il est de l'essence des croyances sociales qui sont ici en jeu de n'avoir pas la netteté des règles codifiées.

Ces circonstances rendent peut-être difficile la prévision de certains arrêts mais conservent à la fonction juridictionnelle une souplesse, une faculté d'adaptation qui l’emportent sur les inconvénients inséparables.

b) Par contre, l’autre incertitude de la jurisprudence est essentiellement contingente : elle tient à la coexistence et à la contradiction des distinctions de procédure et des distinctions de fond, de la dernière règle posée et des premières.

La persistance d’une distinction formaliste, aussi peu conforme à l'esprit de la jurisprudence administrative est certainement imputable à l'encombrement du Conseil d'Etat ; cet en-

. combrement s'explique lui-même par la carence du législateur, qui n'a pas su donner au contentieux administratif l’organisation qui correspond à son clendue et à ses tendances.

Il y a là une cause d'incertilude et même de mauvais fonclionnement de la justice administralive, dont la suppression est aisément concevable : la conscience des investigations de fait pratiquées, du pouvoir discrétionnaire exercé par le Conseil d'Etat conduit au souci d'une organisation technique de ces activités.

159. On a maintes fois indiqué l'intérêt qu'il y aurait à augmenter le personnel du Conseil d'Etat ; une pareille tendance trouve cependant très vite sa limite dans la nécessité de conserver à ce personnel sa valeur et son autorité ; d'autre part, la multiplication des sections ayant chacune un pouvoir propre de jugement, créerait entre elles un risque de divergence qui compromettrait gravement le rôle même du Conseil d'Etat.

La solution du problème doit donc être cherchée moins dans le renforcement de la juridiction suprême que dans l’aide qui peut lui être apportée par des juridictions subordonnées. Il n'était guère possible de faire œuvre utile en ce sens au début du xix° siècle. On avait alors presque abandonné l’idée du jugement par les pairs ; on ignorait que la mission du juge exige souvent, pour son accompiissement, une compétence technique particulière, distincte de la science juridique et de la culture générale : On ne pressentait pas la supériorité de l’homme de l’art, pour certaines questions, sur le juriste et l’honnête homme. Pas plus que les raisons techniques, les raisons politiques ne pouvaient motiver l'attribution d’un pouvoir souverain à des juridictions subordonnées : pourquoi enlever au citoyen la garantie d’un appel, au monarque la possibilité de réprimer un abus ?

Les juridictions inférieures devaient donc relever du Conseil d'Etat par la voie de l'appel, offrir plutôt une commodité pour les parties qu’une aide véritable pour le tribunal supréme. Des faits bien connus ont d’ailleurs, pendant tout le xIx° siècle, accentué la différence existant, quant au recrutement, entre le personnel des conseils de préfecture et celui du Con-