ATTRIBUTIONS SPÉCIALES
2 1. — Préparation des lois.
168. Lé Conseil d*£tat ne concourt pas nécessairement à la confection des lois. Aux termes de Farticle 8 de la loi dn
24 mai iSl^^ il donne son arid seulement : i^ sur les projets! (Tinîtiative parlementaire que le Sénat et la Chambre de& députés jugent à propos de lui renvoyer; 2* sur les projets deloi préparés par le Gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de lui soumettre.
169. Il résulte de ces termes que le Conseil n*a, à aucun degré, Tmitiative législative. Il est. en matière législative, non un pouvoir subordonné, mais un agent subordonné au Président de la République, au Sénat et à la Chambre des députés qui seuls ont, constitutionnellement, Tinitiative législative.
170. Non seulement le Conseil n'a pas Tinitiative parlementaire, mais il n'a pas même le droit d'étudier spontanément' une question d'ordre législatif; il faut qu'il ait été saisi par une décision soit du Sénat, soit de la Chambre, soit du Gouvernement.
171. Son concours à la confection des lois n'est pas non plus obligatoire ; il n'est plus ce qu'il était sous la constitution de 1848, où le Gouvernement était tenu de lui soumettre tous ses projets de loi, sauf les lois .de finances, celles qui portaient ratification des traités ou qui réclamaient une solution urgente, et où il pouvait être consulté sur tous les projets d'initiative parlementaire ; il n*est plus ce qu'il était sous le régime de 1852, où il rédigeait tous les projets de loi et en soutenait la discussion devant le Corps législatif. Actuel-' ïement, le Conseil d*Etat peut n'être consulté par le Gouvernement ou par les Chambres sur aucun projet.
172. Mais cependant si la loi ne prescrit plus obligatoire* ment, et, en aucune matière, la consultation préalable du conseil, il paraît, en général, convenable aux pouvoirs publics de lui demander son concours pour Félaboration des. lois diverses qui touchent aux différents codes, et pour celles qui concernent les personnes ou les propriétés, et pour les diverses lois d'intérêt local.
173. Ce rôle réduit n'est point sans soulever des réclamations fréquentes. Le Conseil d'Etat est essentiellement .organisé pour préparer un travail de. longue haleine, pour, assurer
une rédaction législalive aux textes des iois^ et pour veiller à h concordance des dispositions; sa collaboration serait sou-^, vâht utile et est constamment réclamée par les jurisconsultes.. On, doit; sç garder de lui confier dans la votation des lois le rôle prépondérant que les constitutions impériales lui attribuaient, rôle qui ne doit pas lui appartenir ; mais, en revanche, on ne saurait méconnaître que l'instabilité ministérielle, ^élaboration souvent insuffisante des projets présentés parles bureaux des administrations centrales, le zèle hâtif, l'inexpérience qui se constatent dans la rédaction d*un trop grand nombre de lois dues à riultiaiive parlementaire ne soient une> cause de désordre juridique assurément fort grave, auquel il siérait peut-être facile de remédier en réclamant plus souvent Texamen critique des sections diverses du Conseil d'État.
174. L'article 8 de la loi du 24 mai 1S72 ainsi conça : « Le Conseil d'État donne son avis : 1° sur les projets d'initior tive. parlementaire que l'assemblée nationale juge à propos de lui renvoyer ; 2® sur lés projets de loi préparés par le gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'État. » Il semblerait résulter des termes employés que le Sénat et la Chambre des députés ne peuvent' renvoyer à son examen que les projets dus à Tinitiative parlementaire et que le gonvernement doit, au préalable, prépa-' rer les projets qu'il lui soumet. Ce n'est pas ainsi que cette disposition a été et doit être entendue. Rien ne limite le 4roit des chambres parlementaires ; elles peuvent renvoyer à l'étude du Conseil d'État tout projet de loi ou toute proposition qu'ils émanent du gouvernement ou de Tîniliative parle-" menlàir^; il y a plus : la Chambre ou le Sénat peuvent faire étudier par le conseil un projet, alors jnême qu'il a été délibéré par une commission parlementaire on même par l'autre, Assemblée et par l'assemblée elle-même; à cet égard, les précédents sont nombreux.
De môme,, le gouvernement peut demander au conseil de préparer lui-même un projet de loi, et il use souvent de ceitQ, faculté. Il se contente d'indiquer l'objet du projet.
175. L'examen que dpit faire Je Conseil 43st un examen.: libre et complet*. Il .p.eut proposer le3 , rédactioAs <6t les me-^^
sures qu'il Juge les meilleures, demander la modification ou le retrait de celles qui lui semblent mauvaises, et même sQut.enir qu'il y a lieu de rejeter le projet de loi entier. Ses décisions n'ont qu'une valeur consultative ; mais dans cette limite, élleé peuvent être celles que le Sénat ou la Chamijre des députés pourraient prendre, et ses propositions, quand èlle^ sont affirmatives, doivent revêtir la forme de la loi elle-'' même si elle était adoptée.
176. Le conseil, quand il est ainsi consulté sur un projet de loi, est dans l'usage, non seulement de présenter une rédaction complète, mais encore un exposé des motifs généraux de la loi et de ceux spéciaux de chaque article, exposé qui Kevêtj selon le cas,- tantôt la forme d'un exposé légiijlatif ordinaire de motifs, tantôt celle d'un rapport adressé, soit au gouvernement, soit aux membres de celle des deux assemblées qui la saisie, tantôt celle d'une élude détaillée des différentes questions délibérées.
177. Kour aider ses travaux, le conseil peut entendre telles personnes dont il juge l'avis ou la déposition uliles; il peut faire des enquêtes, et l'administration s'est toujours prêtée à lui faciliter les moyens de former sa religion personnelle. Cette manière d'étudier les projets législatifs rentre essentiellement dans le rôle que la législation lui a réservé ; et dans la discussion de la loi de 1872, elle a été indiquée comme le moyen le plus convenable pour assurer une bonne et sage rédaction des lois. Le Conseil d'État, d'ailleurs, a souvent usé de la faculté qui lui est réservée.
178. La loi préparée par le conseil peut être soutenue devant les chambres par des conseillers délégués par le gouvernement (1) ; il serait même à souhaiter que, dans la pratique, cette règle fût plus généralement observée qu'elle ne l'est.
(1) L. su mai 1872, art. 8.
I 3. ^- Préparation des règlements d'administration publique.
179. La principale des attributions du Conseil d*État, en matière législative, sous Tempire de la constitution actuelle, est celle qiii se rapporte à sa participation aux règlements d'administration pub ique et aux d(^crets en forme de règlements d'administration publique. Aux termes de Tarlicle 8 de la loi du 24 mai 1872, il doit nécessairement être consulté sur les actes de cette sorte, et ceux-ci ne sont valables que lorsque sa délibération préalable en a précédé la publication (1).
180. Qu'est-ce qu'un règlement d'administration publique? Nous n'avons pas à entrer ici dans le détail d*un sujet qui sera examiné, à part, mais nous devons cependant en résumer l'es caractères généraux. Le pouvoir exécutif agissant comme administration suprême du pays agit personnellement par des
(1) L. 24 mai 1872, art. 8; — C. d'El. cont., 6 janvier 1888. — Considérant que le règlement d'administration publique du 20 mars 1876, rendu en vertu de Tarticle 36 de la loi du 24 juillet 1873, a déterminé les grades des anciens élèves de l'Ecole polytechnique placés dans les services civils par assimilation à la position qu'ils occupent dans les services auxquels ils appartiennent; que ledit décret dispose que des emplois peuvent en cas de mobilisation, être donnés à ce» fonctionnaires et laisse par suite au ministre de la guerre la faculté de ne pas leur conférer ces emplois ou de les leur retirer, mais que la même faculté n'a pas été réservée au ministre, en ce qui concerne les assimilations des grades auxquelles ils ont droit, en vertu des lois de 1872 et 1873, que par suite, en refusant le 6 avril 1887, de reconnaitre que le sieur Salle, nommé le 3 juihei 1886 ingénieur de première classe des ponts et chaussées, avait droit à partir de la date de sa nomination à n*êlre appelé à servir dans Tarmée qu'avec le grade de chef do bataillon, par application du décret du 20 mars 1876, le ministre de la guerre a méconnu les dispositions des lois et décrets précités; qu'à la vérité le ipinistre objecte que le règlement susvisé du 20 mars 1876 a été modifié par un décret du 21 décembre 1886, aux termes duquel l'ingénieur de première classe des ponts et chaussées n'aurait droit qu'au grade de capitaine.
Mais considérant qu'il est établi que ledit décret n'a pas été rendu en Gouseil d'Etat, que par suite et nonobstant toute mention contraire, il n'a pu valablement modifier le règlement du 20 mars 1876; que de ce qui précède il résulte que le sieur Salle est fondé à demander Tannulationde la décision attaquée... (Décision du ministre annulée.)
actes qui prennent le nom de décrets; Ces décrets se divisent en généraux bu réglementaires ou spéciaux. Les décrets généraux se subdivisent eux-mêmes en décrets portant règlement d'administration publique et en décrets réglementaires proprement dits; les décrets spéciaux en décrets gouvernementaux et décrets administratifs, et ces derniers eux-mêmes en décrets dans la forme des règlements d'administration publique et en décrets simples. ^ ^
181. Comme nous le verrons plus loin, le Conseiî d^État peut être consulté sur tout décret à signer par le Président de la République, mais il doit être consulté sur tout décret portant règlement d*administration publique ou en forme de règlement d'administration publique, et sur tout décret qu'une loi spéciale dit devoir être rendu en Conseil d'Étiit ou le Conseil d'État entendu.
182. C'est la Constitution du tt frimaire an YIII qui, la première, a fait usage de ces mots : Règlements d'administration publique^ en chargeant le Conseil d'Etat de les rédiger. Elle entendait par là certainement, comme le dit M. Aucoc (1), que tous les règlements destinés à régler les branches diverses de l'administration publique et qui prescrivaient des mesures de détail obligatoires pour les citoyens et destinées à assurer Texécution des lois seraient élaborés avec le concours du Conseil d*Etat ; c'est en ce sens que cette disposition a été pratiquée sous le premier empire. Mais la Restauration fit, sans le concours du Conseil d'Etat, des règlements importants, et on en est arrivé à admettre la doctrine que l'intervention du conseil dans la rédaction des règlements n'était obligatoire que pour le cas où une loi avait disposé expressément que certaines mesures d'exécution serdient déterminées par un règlement d'administration publique.
483. Les règlements d'administration publique ont pour trait distinctif, outre l'avis obligatoire du Conseil, de présenter les mêmes caractères que la loi dont ils sont le complément :
(l).AuQoo, le CuueU d'Etêi, p. 190^
^ golfs t)nt comme elle. lia généralité de disposition, la réglementation de Vavenir, la force obligatoire, la sanction pénale — celle de rarticle 471 C. P., § 15, à défaut d*une peine plus grave prononcée par la loi qui prescrit le règlement — comme elle enfin, ils ne commandent que dans Tinlérêt général et sont d^ordre public.
184. Pour qu'un décret portant règlement d'administration publique soit régulier , il faut en premier lieu qu'il ait été Tobjet d*un examen du Conseil d'Etat, en assemblée générale et non en section; en Tabsence de cette formalité essentielle, le décret n'est pas obligatoire et les tribunaux peuvent refuser de l'appliquer. Et lorsque le règlement d'administration publique a élé prescrit par un texte de loi, il ne peut être statué, ni par un arrêté ministériel (1), m par un simple décret, ni même par un décret rendu sur Tavis iJ'une seule section du Conseil (2).
(1) Cass. crim. 10 mai 4844; — Cass. crim. 2 mai 1845. — Atlendo qixe l'article 471 du Gode pénal ne punit que les infractions aux règlements administratifs qui sont légalement faits; — Que d'après l'article io de la loi de concession du 10 juillet ISiO, les mesures nécessaires four assurer la police des chemins de fer doivent être délermioées par des règlements d'administration publique, c'est-à-dire, ainsi que cela pjsulte de rariîcle 52 de Pacte constitutionnel du 22 frimaire an VIII et des articles 8 et 9 de l'arrêté des Consuls de frimaire an VIII, et 6 de l'ordonnance du 19 avril 1817, par des ordonnances, du roi délibérées en Conseil d'Etat; — Que l'arrêté du préfet de l'Eure invoqué dans la cause, ne peut remplacer l'ordonnance royale exigée par l'article 10 ci-dessus rappelé; qu'il en est de même du règlement fait par le ministre des Travaux publics, dont cet arrêté parait êire la reproduction; — Que dès lors ni l'un ni l'autre n'ont droit à la sanction pénale de Tarlicle 471. — Rejet.
En ce sens, Cass. crim. 24 avril 1847, D. P. 47.1.159.
(2) G. d'Et. cent. 23 février 1861, D. P. 61.3.83 ; — C. d'Et. coût. 13 mars 1867. En ce qui touche notre décret du 24 octobre 1855. — Considérant qu'il résulte des articles 5 et 54 de la loi du 16 septembre 1807, que la déclaration d'utilité publique des travaux de défense contre les fl.:uves et les rivières et la constitution en association syndicale des propriéraires intéressés à ces travaux doit être faitç par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration j)ublique; — Qu'aux termes de Tarticle 13 du décret du 30 janvier 1852, les règlements d'administration publique sont délibérés par le conseil d'Etat en assemblée générale; — Considérant que la section de l'Agriculture, du Commerce et des Travaux publics, de notre Conseil d'Ëtat, a seule été appelée a donner son avis sur notre décret du 24 octobre 1855 ; que, dès lors, notre décret doit être rapporté. <-• Annulation.
485. Les règlements d'administration publique peuvent toujours être rapportés ou modifiés, en la même forme, c'està-dire après avis du Conseil d'Etat (1).
486. L'avis du Conseil, disons-nous, doit être demandé préalablement. Mais cet avis quel qu'il soit, n'est pas obligatoire pour le Gouvernement ; cependant, en fait, cet avis est presque toujours suivi, et Ton ne peut citer que quelques cas fort rares où il ne Tait pas été, et il ne semble pas que dans ces circonstances exceptionnelles le Gouvernement ni les administrés aient eu à se louer des décisions prises contrairement aux délibérations du Conseil. Pour la rédaction des règlements d'administration publique, le conseil d'Etat a reçu, en effet, une véritable délégation directe des pouvoirs législatifs, et les ministres qui ont cru pouvoir passer outre, à Tavis qui avait été donné ont eu presque toujours à se débattre contre les récriminations et les interpellations parle*mentaires et contre les résistances de Topinion publique.
187. Les raisons pour lesquelles le Conseil d'Etat est appelé à concourir à la préparation des règlements d'administration publique ont été souvent mises en relief. L'exposé des motifs du projet de loi de 1840 s'exprime à ce sujet en ces termes:
(1) C. d'Et. 23 février 1861, D. P. 61.3.83; — C. d'Et. cont. 13 mars 1867, D. P. 68.3 13; - C. d'Et. cont. 10 juillet 1880, D. P. 81.3.73; — C. d'Et. cont. 22 juillet 1882, D. P. 84.3.85; — C. d'Et. cont. 30 mai 1884, D. P. «>.3.107. Vu la loi du 18 avril 1831, la loi du 9 juin 18â3 et le déciet du 9 novembre suivant; — Vu le décret du 13 juillet 1880. -~ ConsidérHUt qu'aux termes de l'article 22 du décret du 9 novembre 1859, combiné avec l'article 10 de la loi du 9 juin 1853, le traitement normal devant seul servir de base à la liquidation de la pension pour les fonctionnaires des colonies, est fixé dans chaque grade d'après le traitement de l'emploi correspondant ou qui lui est assimilé en France ; — Considérant que le sieur Mercié exerçait les fonctions de commissaire de police à la Nouvelle-Calédonie; que l'emploi correspondant en France est celui de commissaire de police; que si le décret du 13 juillet 1880 n'a point fait figurer les commissaires de police coloniaux dans le tableau d'assimilation qui y est joint, il n'a pu abroger la règle écrite dans l'article 22 du décret du 9 novembre 1873; qu'en effet ce dernier décret coostitiic un règlement d'administration publique, rendu en vertu de la délégation générale contenue dans l'article 35 de la loi du 9 juin 1853 et qu'il ne saurait être modifié que par un décret rendu dans la même forme. — Annale.
^ Les travaux de cet ordre complètent et suppléent la législation dans les détails compliqués où elle ne peut s^engager, organisent les services publics, tracent à l'administration dans toutes ses parties les règles qu'elle doit suivre. Le concours obligé du Conseil d'Etat peut seul garantir que Ton conservera dans la suite de ces règlements l'unité d'esprit et de principe et les bonnes traditions administratives. Les bureaux des ministères n'ont ni la généralité de vue ni le temps nécessaire pour suffire à cette grande tâche. »
Et M. Vivien, dans ses études, ajoutait : t Assurer l'unité d'application des règles administratives ; empêcher que, pour des cas semblables, les solutions ne varient avec les départements ministériels ; donner à la rédaction Tordre, la simplicité, la clarté qui en sont les mérites essentiels et trop peu appréciés : tel est l'objet de l'intervention du Conseil d'Etat. Les règlements d'administration publique doivent s'attacher à renfermer chaque pouvoir dans sa sphère. De même que les lois ne doivent pas contenir des articles purement réglementaires, de même les règlements n'admettent point des dispositions de pure exécution, qui doivent être laissées à l'appréciation de l'administration. »
188. À côté des décrets portant règlement d^administration publique, il y a ceux qui doivent être rendus en la forme des règlements d'administration publique. La distinction à établir entre ces deux sortes d*actes n'a pas toujours été faite par les législateurs, non plus que celle à mettre entre les règlements d'administration publique et les décrets rendus en Conseil d'Etat, ainsi que nous le verrons. En principe les décrets qui doivent statuer en la forme des règlements d' administration publique sont des décrets administratifs spéciaux, c'est-à-dire non législatifs. Mais certaines lois ont permis d'établir les règlements législatifs qu'elles prescrivaient, en la forme des règlements d'administration publique : il n'y a donc pas lieu toujours, pour déterminer le caractère d'un décret, d'examiner les termes dont s'est servi le législateur.
Quoi qu'il en soit, les décrets en la forme des règlements d'administration publique sont soumis aux mêmes formalités
que les règlements (T administration publique proprénrenl dits, et leur validité est subordonnée aux mêmes conditions: délibération de l'assemblée générale du Conseil et publicité. Ils ne peuvent également être rapportés ou modifiés qu'en suivant les mêmes formalités. Mais à la différence des décrets réglementaires législaiifs (1), les décrets en la forme des règlements d'administration publique, peuvent être déférés au Conseil d'Elat siégeant au contentieux par les parties dont ils lèsent les intérêts (2).
189. En outre, obligatoirement, le Conseil d'Etat doit être consulté sur tous les décrets qui doivent être rendus après avis du Conseil ou sur Vaois du Conseil aux termes d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. Les actes de cette nature sont fort nombreux et le législateur a toujours reculé devant rénumération à faire. Des décrets, les uns sont de vrais règlements législatifs, les autres des décrets administratifs ordinaires, d^autres enfin des décrets spéciaux. . La question de savoir si une de ces sortes d'affaires doit être délibérée par l'assemblée générale du Conseil d'Etat, ou si elle peut l'être valablement par la section correspondant au ministère intéressé, a donné lieu souvent à des difficultés
(1) C. d'Et. cont. 10 mai 1851. — Vu le décret attaqué du 28 mars 1849; — Considérant que le décret du 28 mars 1845 constitue un règlement d'administration publique, qui ne peut être attaqué par la voie contentieuse pour incompétence et excès de pouvoir, ou pour violation des formes prescrites par les lois et règlements. — Rejet.
C. d'Et. 20 décembre 1872. — Considérant que le décret du 25 janvier 1852 a été rendu en vertu des pouvoirs délégués à l'administration par Tarticle 2ô de la loi du 15 avril 1829 et pour régler la police de la pèche dans les fleuves, rivières et cours d'eaux; qu'un acte de cette nature n'est pas susceptible d'être déféré au Conseil d'Etat par application des dispositions de la loi des 7 et 14 octobre 1790 et de l'article 9 de la loi du 2i mai 1872; — Considérant d'ailleurs que c'est devant l'autorité judiciaire, « hargée de connaître des c ntraventions édictées par le décret susvisé qu'il appartenait au premier procureur de soutenir que ces disposilicns étaient entachées d'illégalité, et qu'il résulte des pièces, produites qu'à l'occasion de poursuites exercées contre le requérant, il a été reconnu par la cour de Rennes et la cour de Cassation que le décret avait été légalement pris. — Rejet.
(2) C. d'Et. cont. 27 mai 1863, D. P. 63.3.63, résolu implicitement; — C. d'Et. cont. 13 mars iS61. Voy. supra n» 184; — Laferrière, Traité de la juridiction administrât ivet t. n p. 11.
qu'il est facile de résoudre d'après les règles suivantes. L'attribution d'une affaire à rassemblée générale ne résulte pas de plein droit de la formule insérée dans le texte. Cette attribution n'a lieu que dans les cas suivants : 1° s'il s'agit d'un règlement d'administration publique fait en vertu d'une délégation légale ; 2° s'il s'agit d'un acte administratif devant être fait, d'après un texte, dans la forme des règlements d'administration publique, ainsi qu'il a été dit plus haut ; 3<» si la délibération de l'assemblée générale a été prescrite par le règlement intérieur du Conseil d'Etat en vertu du paragraphe 4, article 10 de la loi du 24 mai 1^72. Dans tous les autres cas, Tavis du Conseil d'Etat peutêtredonné par une seule des quatre sections administratives (1). Mais quelle que soitla forme de la délibération du Conseil d'Etat, celui-ci doit être consulta.
§ 3. — Préparation des décrets.
190. En dehors et à côté des décrets portant règlement d'administration publique, le Président de la République rend fréquemment des décrets qui sont présentés à sa signature par les différents minislre3. Un très grand nombre de ceux-ci sont approuvés par le chef du pouvoir exécutif sans aucun examen préalable du Conseil d'Etat : ce sont notamment les décrets portant nomination de fonctionnaires publics ou d'officiers, promotion dans la légion d'honneur, convocation des chambres ou des collèges électoraux, en un mot les actes dits de pur gouvernement. Très grand nombre également doivent être précédés d'un examen préalable du Conseil d'Etat : cet examen ne donne pas au décret le caractère de règlement d'administration publique, même quand il y a été procédé en assemblée générale, ce caractère résultant ainsi qu'il a été dit plus haut de l'objet et de la nature de l'acte (voy. suprà n^ 182 et suiv.).
L'examen du conseil d'Etat est, ou obligatoire, ou facultatif mais traditionnel ou exceptionnel. Expliquons-nous.
(1) Laferrière, t. II, p. 496, note.
191. Les lois ou les règlements d'administration publique prescrivent souvent que les décrets destinés à terminer une instruction administrative, seront rendus après avis du Conseil d'Etat, ou le Conseil d'Etat entendu. Cet avis, à peine de nullité du décret pour excès de pouvoir, doit être demandé au Conseil, le gouvernement demeurant, bien entendu, maître de le suivre ou de ne le suivre pas. L*exanien du conseil, en ce cas, est dit obligatoire. Tels sont : les do a s et legs en faveur d'établissements publics; les emprunts communaux en certains cas, les octrois, les pensions de fonctionnaires et militaires retraités, les concessions de mines, de chemins de fer d'intérêt local et de tramways, les remises de débets miniers, les prises d'eau dans les rivières navigables et flottables, etc.
192. Souvent les lois et les règlements sont muets sur rintervention du Conseil, mais l'administration compétente, pour dégager sa responsabilité personnelle, ou pour appuyer sa propre décision de Pexpérience du Conseil d'Etat, le consulte sur une certaine nature d'affaires. Cette consultation est provoquée par elle en suite d'une tradition constamment suivie par les bureaux, et en vertu de la faculté que lui ouvre le paragraphe 3 de l'article 8 de la loi du 24 mai 1872. L'examen, en ce cas, est traditionnel, mais facultatif.
193. Enfin, il arrive souvent que dans des affaires délicates ou importantes, l'administration veut avoir un avis du Conseil d^Etat, bien que sur les affaires de la même espèce, elle ait coutume de saisir directement le Président de la République. L'examen est alors exceptionnel.
194. Lorsque l'intervention du Conseil d'Etat est obligatoire aux termes d'une loi ou d'un règlement, l'étude doit être faite par l'assemblée générale du Conseil toutes les fois que le règlement du Conseil d'Etat le prescrit et toutes les fois que la section compétente le demande (1).
