Mais lorsque l'examen du Conseil est facultatif ou
(1) D. 2 août 1879, art. 7.
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cxcepiioniiel, cette étude par rassemblée générale n'est jam^iis faite — la loi et les règlements étant muets nécessairement à cet égard — que lorsque la section compétente le décide ou que le gouvernement le demande (1)^
§ 4. — Des avis.
196. La participation du Conseil d'Etat aux actes de l'administration active se manifeste encore par les avis qu'il est appelé à donner sur la demande du gouvernement ou des membres du gouvernement •, les avis sont généraux ou spéciaux .
197. On appelle avis généraux ceux qui résolvent un point de pur droit.
Il y a une interprétation de doctrine que l'article 4 du Gode civil donne exclusivement aux tribunaux et dont il leur fait même un devoir. Elle n'a lieu que dans les affaires engagées devant eux et consiste à saisir le vrai sens des lois, à les appliquer avec discernement, à les suppléer par léquité dans les cas qu'elles n'ont pas réglés. Cette interprétation, quelque généraux qu'en soient les termes, ne tend qu'à applitjuer la loi à une espèce particulière, et à statuer sur des intérêts privés ou sur un fait déterminé.
Mais il y aussi une interprétation de législation, qui, abstraction faite de toute affaire particulière, cherche à dissiper, par forme de règle, les doutes généraux qui s'attachent à une loi, et qui obscurcissent le commandement du législateur (2).
Celle-ci ne peut appartenir aux tribunaux, et l'article 5 du Code civil la leur refuse. Un jugement ne lie que les parties entre lesquelles il intervient ; un avis général lierait tous les justiciables. Cette interprétation générale qui no peut être demandée aux tribunaux, le législateur a permis qu'elle fût demandée au Conseil d'Etat.
(1) D. 2 août 1879, art. 7, § 28.
(2) Locré, p. 130.
La portée officielle de ces avis a été fort différente selon les constitutions. Sous le premier empire, les avis du Conseil approuvés par l'empereur et publiés au Bulletin des lois^ avaient force de loi et obligeaient tous les justiciables et tous les tribunaux, et un très grand nombre de ces avis font encore actuellement partie de la législation en vigueur. Depuis la chute de l'empire, les avis du Conseil d'Etat n'ont plus de force coercitive ni pour les justiciables, ni pour les tribunaux, ni même pour le gouvernement. Ce sont de • simples consultations juridiques puisant leur valeur dans l'autorité scientifique et morale du Conseil. Cependant, nous devons dire que quelques lois récentes indiquent une tendance à rendre obligatoires, dans certains cas, pour le gouvernement, les avis du conseil.
Mais ainsi ramenés à une portée plus modeste, et conforme d'ailleurs avec la nature des fonctions que remplit le Conseil, ces avis n'en ont pas moins une grande importance doctrinale et pratique. D'im côté, en eff'el, pour les administrés de toutes sortes et pour les tribunaux de toutes espèces, ils présentent rintérét particulier qui doit s^attacher à l'interprétation . de la loi donnée par un corps savant et indépendant, en dehors de toute pression exercée par les faits ou par les individus ; d'un autre côté, pour Tadministration, quoiqu'elle ne soit pas tenue d'y obéir, ils constituent un guide ferme et sage sur lequel elle a coutume de s'appuyer. Aussi est-il bien rare de voir, sur les questions sur lesquelles le Conseil a émis un avis, ou les tribunaux adopter une jurisprudence contraire, ou les administrations publiques une conduite différente.
Mais il faut dire que si, en principe, le Conseil d'Etat esl ténu de répondre par un avis à toutes les questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres, celles-ci ne sont jamais, en fait, posées que sur des difficultés auxquelles est attaché un intérêt législatif, gouvernemental ou administratif. Jamais le Conseil n'a à statuer sur des objets d'ordre purement privé ou touchant au droit criminel. Le gouvernement, d'une part, et le Conseil d'Etat, d'autre part, veillent avec un grand soin à ne porter aucune atteinte à ce qu'on peut appeler le domaine de la
Gonr de cassation. Ce n*est que sur des points de droit public ou sur des litiges non encore soumis aux tribunaux et dans lesquels un service public doit arrêter une ligne de .conduite que la délibération est sollicitée.
198. Les avis spéciaux appelés aussi avis intérieurs sont ceux qui n'ont raf>port qu'à un point d'administration ou à une affaire particulière. Ils sr>nt provoqués de trois manières ; tantôt c'est le Président de la République ou un ministre qui désire connaître Topinion du Conseil ; tantôt c'est le Conseil lui-môme qui, s'occupant d'une question ou d'une affaire, met sous les yeux du gouvernement des considérations particulières dont il est frappé. Enfin, lorsque le Conseil croit qu'un projet proposé par un ministre, et renvoyé à son examen, ne doit pas être adopté ou doit être adopté avec modification, il motive son opinion dans un avis (1).
499. Les avis du Conseil revêtent la forme d'une note ou bien celle d'un avis proprement dit. Les nuances qui séparent ces deux sortes de documents sont sans intérêt pour le public et n'en modifient ni la portée ni la valeur.
200 . Les avis du Conseil émanent selon la nature de l'afifairo ou son importance, soit du Conseil en assemblée générale, soit de Tune des sections. A cet égard, les mêmes distinctions sont à faire que nous avons exposées plus haut n*** 157 et 197.
%0\ . Il arrive aussi souvent, dans la pratique des choses, qu'un avis, préparé par une section, est soumis au gouvernemeut avant de l'être à la délibération de l'assemblée générale du Conseil, dans les attributions de laquelle les règlements ou les lois placent la solution définitive, et que le gouvernement en accepte les termes et le dispositif.
tO% . De leur nature, les avis et les notes sont intérieurs et secrets, c'est-à-dire que préparés pour le gouvernement ils ne sont communiqués qu'à lui. Mais par la remise qui lui en est faite, il en devient le maître, et il en décide souvent la
l)Looré,ip. 134.
publication soit dans les colonnes du Journal officiel, soit dans les Bulletins des administrations publiques. Sans faire lui-même la publication, il Fautorise aussi. Il peut également, lorsque Tavis est spécial, en permettre ou en prescrire la communication aux intéressés. En un mot, le principe est que le Conseil d'Etat rédige ses avis et ses notes pour le gouvernement ou le service public qui Ta consulté, mais que ceux-ci peuvent lui donner ou autoriser telle publicité qu'ils jugent nécessaire ou convenable.
203. Dans le cas où aucune disposition de loi ou de règlement n'exige l'intervention du Conseil d'Etat, Favis donné par cette assemblée n'est qu'un simple élément d'instruction ; ce n'est pas l'accomplissement d'une prescription édictée dans l'intérêt des tiers. Le gouvernement en faisant appel aux lumières du Conseil ne peut être considéré comme ayant renoncé à exercer le droit qui lui appartient constitulionnellement de rédiger tous les décrets pour lesquels aucune forme spéciale n'est imposée. Ainsi le fait que le Conseil d'Etat n'a pas été consulté, dans une matière cependant où le gouvernement est d'usage d'entendre une des sections, n'enlacbe le décret d'aucune irrégularité (1).
204. Lorsqu'un avis du Conseil d'Etat est revêtu de Tapprobation du chef de l'Etat, il a le caractère et la forme d'un décret (2).
2 5. — Surveillance religieuse.
