CHAPITRE PREMIER

HISTORIQUB.

1 , Certains historiens font remonter l'origine du Conseil d'Etat aux temps antiques de la monarchie mérovingienne. Que les premiers rois mérovingiens ou carlovingiens aient eu des conseillers, cela n'est pas douteux; mais rien n'établit qu'une compagnie ou un corps ayant Tapparence d*un Conseil organisé ait existé avant Philippe^ Auguste. En tout cas, si ce conseil d'Etat a fonctionné, en France» en ces siècles reculés, l'historien Ta si peu remarqué que son existence réelle même peut sembler douteuse.

2. Sous Philippe- Auguste on commença à former un con> seil régulier entourant le roi. La célèbre ordonnance connue sous le nom de Testament, est signée, avec le roi, par le sénéchal, le bouteiller et le connétable, la Chancellerie étant vacante (1) 25 mars 1190.

Mais Philippe Auguste, qui voulait être le roi au-dessus des grands vassaux, rêvait la formation d^un conseil composé des plus grands parmi ceux-ci, qui lui permit, avec leur secours collectif, de faire sentir à chacun sa supériorité personnelle. Le crime que commit Jean sans Terre, roi d'Angleterre, dont il était le suzerain, en assassinant ou faisant assassiner, à Rouen, son neveu, Arthur, duc de Bretagne, lui fournit une occasion éclatante. Il l'assigna devant la Cour des pairs. C'était une opinion commune dans les romans de chevaleri que Charlemagne avait douze pairs. Philippe- Auguste, en com-

(1) De Vidaillon^ t. I, p« i

posant son tribunal spécial, prit la qualification traditionnelle et le nombre symbolique. Il désigna les pairs en choisissant six pairs ecclésiastiques et six pairs laïques.

La Cour des pairs formait à cette époque tout à la fois le tribunal suprême de la féodalité et le conseil supérieur du royaume, Mais à côté du roi se trouvait un conseil composé des principaux sei^eurs et de ceux 6n qui il mettait sa confiance. Les manuscrits du temps rappellent Conseil, Grand Conseil, Cour du roi; les sessions constituaient autant de parlements. La présence de ce conseil est signalée dans presque tous les actes, et sous Louis IX on peut, grâce aux récits du sire de Joinville, en suivre les délibérations. £iait-il régulier en ses formes et en ses séances? Il est difficile de le dire; cependant il devait suivre des règles dans ses délibérations et compter des fonctionnaires réguliers. Le sire de Join ville nous apprend qu*à Jaffa, dans une séance où fut délibérée la question du retour du roi en France, il était le quatorzième à opiner, et nous savons que le roi prenait d'ordinaire Tavis' de Pierre de Fontaine et de Geoffroi VÎllette, maîtres des requête^ {Magistri requestorum) (1).

3. Sous Philippe le Bel, Tinstitution du conseil prit, par les ordonnances de 1291 et du 23 mars 1302, une consistance plus officielle. La première, en constituant une cour de justice qui est devenue le Parlement, et la seconde, <en partageant les attributions du conseil proprement dit, selon la nature des affaires, entre un conseil commun et un grand conseil,

4 . Mais les parlements et les conseils étaient encore des cours de justice. Philippe le Long, par l'ordonnance du 16 novembre 1318, établit définitivement la distinction des choses de justice et de celles d'administration et de gouvernement. L^ordonnance règle, en effet, la compétence et les formes de procéder du conseil, divisé en conseil étroit et grand conseil. En même temps deux ordonnances réglementaient les attributions et la discipline intérieure du parlement et de

(1) Lescalopier, p. 107.

la chambre des comptes (1). Dès lors noiis disUngtions tl nous suivons, dans Thistoirede Tanciennc monarchie, l'action du rot, Taction du i^rand conseil, celle de Tétroit conseil, eelle du parlement et celle.de la chambre des comptes.

Le Conseil d*£tat était formé, en 1318, de conseillers, de maîtres des requêtes et d*un notaire ou secrétaire chargé de tenir un procès-verbal ou journal et de dresser pour chaque séance un ordre du jour; jusqu'à la tin de la monarchie, il conservera, dans ses traits généraux, cette organisation.

Il était alors divisé en étroit conseil^ où étaient probablement appelés les conseillers ordinaires du roi seuls, légistes pour la plupart, et en grand conseil où se joignaient, sans doute, aux membres de Tétroit conseil un certain nombre de hauts prélats, d'officiers de la Couronne et de puissants feudataires (2).

Le parlement, devenu exclusivement cour de justice, sié-

(1) Ord., 17 novembre 1318.

(2) On a soutenu que le comeU étroit et le grand conseil désignaient une seule et même institution. (En ce sens, Du Tillet, Joly, GuiUard et Merlin, Pardessus, etc.)

Le texte de Tordonnance de 1318 ne permet pas de faire cette confu* *ion. U distingue entre les attributions du grand conseil et celles de rétroit conseil, et en termes formels qui excluent toute équivoque.

Nous nous contentons de reproduire les termes des articles 6, 7 et 27.

Ord., 16 novembre 1318. — Philippe, etc. Si pour ce que eue grant délibération en notre grant conseil. Nous avons ordené sur les choses dessusdites et ordenons en la manière qui s'ensit...

69 item que pour les dons outrageus qui ont été faiz ça en arrières, par nos prédécesseurs, li domaine dou royaumes sont moult apetitl6. Nous qui désirons moult le bon état et accroissement de notre royaume et de nos subgiez, nous entendons dores et avant garder de tels dons, au plus que nous pourrons bonement et deffendons que nul de nous ose faire supplication, de faire dons 'à héritage, si ce n'est en la présence de notre grant conseil.

7* iiem. Nous ordenons que notre esircit conseil s'assemble tons les mois en un lieu où il nous semblera, et que tout ce qui lors sera conseillé, sera registre par un de nos notaires, liquel nous députerons à ce, liquels notaires aura cure de demander à nostre chancelier, ou à un autre de qui nous li dirons, au cas que li chancelier ni serait, quand Ton islra du conseil, se par avantare il n*y avait esté, s'il y a riens conseillé qu'il doie enregistrer. Et ce que Ten li dira, il arrestera par devers li. Et quand li conseils se partira, il nous baillera copie de ce qu'il aura par devers soi, et baillera aussi copie à ceux à qui appar» tiendra d'accomplir les choses, qui auront esté conseillées, si que quand nostre estroit conseil assemblera à l'autrefois, chacuns puisse rendre

géra à Paris et dans les diverses villes où il transportera ses assises, selon les besoins des plaideurs; le Conseil, demeuré le conseil du prince, restera attaché à sa personne et le suivra dans ses déplacements (i); il est, à partir de ce jour, plus spécialement appelé à se prononcer sur les questions de législation, de gouvernement et de finances {%). Mais, en outre, il exerce encore, sous Tantorité du roi, un contrôle sur les décisions des autorités judiciaires indépendantes, ou même se substituera au parlement, quand la politique ou Tintérèt du Trésor seront engagés dans une affaire (3).

5. Nous n'avons pas à raconter les détails de Thistoire du conseil du roi. Cette histoire est celle de la monarchie ellemême, dont il a été pendant cinq siècles le principal appui. Jusqu'au dix-septième siècle son influence fut tellement dominante que toutes les ambitions des particuliers, hauts seigneurs, prélats, courtisans ou légistes ne tentèrent jamais rien au delà d*y avoir entrée, et que les efforts principaux des Etats généraux que les malheurs de la France contraignirent plusieurs fois les rois à réunir se portèrent toujours sur les moyens d'y introduire leurs délégués.

.6. Tout, pendant ces temps, était de la compétence du Conseil. Les ordonnances des rois qui mentionnent souvent ses délibérations, attestent que la législation du royaume y était arrêtée ; l'administration , dévolue depuis aux secrétaires d^Ëtat, lui était subordonnée ; les années que le connétable commandait, la justice, dont le chancelier était le chef, rece- Talent de lui leurs décisions (4).

resoD, s*il aura bien fait ce qui a li en appartiendra, ou que Ton puisse connaître sa qui a diffaut sera...

Art. 27. Cil qui 8*ensuient poent commander Lettres. Et sont tenus nos notaires de obéir et non à autres, exceptée notre personne...

Lettres de don à héritage et se dolent commander, fors que par nous en nostre conseil.

Lettre d*autre8 grâces que nous ferions, se pourront commander par nous, à la relation de ceux de nostre estroit conseil..

(1) Aacoc, p. 33; Lescalopier, p. 102 et suiv. • (2) Ord., 16 novembre 1318.

(3) Aucoc., p. 29.

(4) Lescalopier, p. 24.

; 7»[ Uprgaûîsalîomda cotasoil fut plusieurs foÎ9 modifiée* Le noiûbce.'dè ses membres tantôt diinfaué et tantôt augmenté; les conditions de leur nomination souvent changées^ Q^Ul npus suffise de dire ici que les principales de ces mutations ôbt été consignées dans les ordonnancés dé Philippe de VaJôis, du H mars 1344; de Philippe de Valois, du 15 février 1345; de Jean le Bon, de mars 1 356 ; de Charles VH, du 30 no- Vèmbré 1380 ; du 5 février 1388 ; du 7 janvier 1400 ; du26 avril T403 ; du 7 janvier 1407; du 28 avril 1407 : 'dur ^5 mars 1413; àe 'Charles VIII, du 11 décembre 1493 et du «août 1497; dé Louis XII, du 13^ juillet 1498; de François I*"^, du 17 niai 1529 et de mars 1545; de Charles IX, du 23 octobre 1563; àù 18 février 1586 ; du 28 juillet 1571 ; du 7 janvier 1573; de henri III, du ^septembre 1574; dul«' août 1575; du 11 août 1578; du 5 Octobre 1579; du 20 janvier 1580; dû SI mai 1582; du 4 mai 1584; du 8 janvier 1585; ide mai 1588;^e Henri IV, du 25 novembre 1574; de janvier 1597; du 30 juin 1597; du 5 février 1598; de Louis XIII, du 21 mai 1615; du àjanvier 1618; du ^2 octobre 1622; dii 22 mai 1624; du 1« juin 1624; du 26 juin 1627; du 3 janvier 1628; de janvier 1629 ; du 18 janvier 1630 ; de Louis XIV, de septembre 1643; •du 16 juin 1644; du 13 mai 1654; du 5 mai 1657; du 27 fé- Trier 1660; du 8 juillet 1661; du 15 septembre 1661; d*août 1669 ; du 30 mars 1670 ; du 3 janvier 1673 ; du 2 juillet 1676; Tdu 10 janvier 1681 ;. du 14 octobre 1684; du 17 juin 1687 ; du 14 mai 1697; du 29 juin 1700; du 5 juin 1708; dé liouis XV, du 22 mai 1730 ; d'août 1737 ; du 28 juin 1738; du 3' février 1739; du 19 août 1769; de Louis XVI, du 26 février -1783; du 5 juin 1787; du 27 octobre 1787; du 2 février •1188,

8. Les secrétaires d^Etat étaient, à Torigine, les secrétaires du conseil ; mais leur influence allant sans cesse grandissant, ils devinrent, vers le milieu du xvi« siècle, et insensiblement, les chefs de Tadministration. Sous Louis XIII, ils de* Murent officiellement et par Tordonnance du 11 mars 1626 les ministres du roi, administrant et gouvernant le royaume. J)ës lors, le Conseil d.*Êtat perdit ses attributions actives, et •devint' simplement consultatif et judiciaire. Kt il subit alors

tidediviaicfti réglomentâirô en seclioas ou comités appi'oprïés chacun à une besogne gouvernementale on administrative déti^rminée. . ' . : :

9. C'est sous le règne de Louis XIV et par les. soins dçj Colbert que le Conseil d'Etat reçut enfin Torganisation déQiiitive qa*il conserva jusqu*aux derniers jqurs de la monçirchie» Richelieu, par les ordonnances du 12 octobre 1622 et du 1*' juin 1624, avait fait dominer dans Ja composition du conseil Télément laïque et juridique, et créé un véritable corps de conseillers d'État, limité et divisé en classes d'ordinaires semestres et de qualrimestres ; mais les troubles de la Fronde n'avaient pas permis à son œuvre de subsister. Les règlements du 1*' mai 1567, du 15 septembre .1661 et du 9 janvier 167;^ la reprireent et la développèrent.

A la tête du Conseil du roi était placé le chancelier ou le garde des sceaux, quand le chancelier ne détenait pas les sceaux.

, Le Conseil était formé des ministres d'État,, des secrétaires id'État, des conseillers d'État ordinaires de semestre et de maîtres des requêtes.

Il comprenait: le Conseil d'État ou de cabinet, où assistaient le roi et les ministres d'État. Il s'y traitait les plus se** crêtes et importantes affaires de la paix, de la guerre, des alliances et tout ce qui avait trait au corps de TËtat en gé* néral.

. Le Conseil des dépêches, étabh en 1617, où siégeaient le rot, les membres du Conseil d'État, les secrétaires d'État et le chef du conseil royal. Ils connaissaient des pluâ importantes affaires du dedans du royaume, regardant les grandes maisons, les communautés régulières et séculières (les villes)| de celles pour l'expédition desquelles des lettres patentas du roi étaient nécessaires; enfin des privilèges, des officiers des maisons royales,

-■ Le Conseil des finances, créé en 1661, ou étaient le roi, le ichahcelier^ trois conseillers et des intendants de finances dont le nombre a varié. Il examinait toutes les affaires de financer*

Enfin le Conseil des parties ou conseil privé. Il pouvait ét^e présidé par le roi, mais celui-ci était presque toujours rem**

placé par son fauteuil tievaht lequel oh plaçait une table'CDuvehepai* un tapis de velours vert. A' défaut du roi, le Conseil était dirigéi par le chancelier/ Il comptait îi conseillers d'État Ordinaires, dont trois d'église, trois d*épée, douze conseillers semestre, le contrôleur général, deux intendants^ le doyen de& maîtres des requêtes ayant rang de conseiller, les quatre doyens de quartier des maîtres des requêtes ayant rang de conseiller pendant trois mois de Tannée, et les maîtres des requêtes.

Le Conseil des parties était un véritable tribunal, dont la compétence s'étendait à toutes les affaires soumises au roi par requêtes, à toul es celles qui ne concernaient que dès particuliers comme évocations sur parentés, règlements de juges; cassations d'arrêts de cour et même du Conseil, évocations, dénis de justice; enfin il vérifiait rexécution des édits.

Les conseillers d'État opinaient et délibéraient quand le roi était absent ; ils opinaient seulement en sa présence. Ils siégeaient assis et couverts.

^ Leà maîtres des requêtes, qui étaient qualifiés de conseillers du roi^enses conseils (l),.remplissaient le rôle de rapporteurs^ ils siégeaient debout et découverts et ne délibéraient que dans les affaires qu'ils rapportaient. Ils exerçaient, en ouire; une juridiction spéciale, connue sous le nom de requêtes de l'hôtel, par opposition aux requêtes du Palais, et assistaient le chanceliei- dans le service du sceau. Ils faisaient pai*tie,^en même temps que des conseils du roi, du parlement et. du Grand Conseil. Leur nombre, qui était sous Louis IX de deux .seulement, s'était élevé à la fin du xviii® siècle à plus dé quatre-vingts.

Près du Conseil d'État existaient plusieurs compagnies d'officiers publics : des inspecteurs généraux des domaines delà Couronne, dès avocats aux conseils, des greffiers et des .huissiers. . <

(1) Il ne faut pas confondre les titres de conseillers d*Etat et de conseillers du roi en ses conseils avec celui' dd conseiller du roi, qui était .attribué à un grand nombre d*ofQces,. dont quelques->a.ns. de fort minime importance.

-: iO. La eonstitutioB des coniieils du roi, telle qu'elle avait ëté organisée par rordonaaoGe de 1673, existait à peu prësiiH tégralement en 1789. On avait seulement ajouté: aux €onseil privé des dépêches des finances ef d'ÉtM, le conseil on co^ mité intime de la guerre fbrifié du roi» du secrétaire d*État dé la guerre, des quelques ministres d*État et de membres du Conseil de la guerre appelés au Conseil intime. Dans Pintervalle, un conseil de commerce créé le 29 juin 1700,<aprës avoir fonctionné comme section du Conseil d'État, avait été réuni en 1787 au Conseil des finances, i. Le Conseil du roi avait des fonctions politiques, législatives, administratives et juridiques. M. de Vidaillan, dans les deux yolumes qu'il a consacrés à son histoire, a relevé les princit pales ordonnances qu*il a délibéré et a raconté les actes uot tables auxqueU il a pris part. Cette étude spéciale ne saurait nous intéresser. Qu'il suffise de dire que le Conseil du roi réunissait incontesUiblement dans Tancienne monarchie la plupart des attributions actuellement placées entre les mains des chambres législatives, du gouvernement, du Conseil d'état et de la Cour de cassation, en faisant remarquer seulement que les délibérations qu'il prenait étaient, en droit, sinon en rjéalité, purement consuitalives. Le roi, en son Conseil, ou çiprès avoir entendu son Conseil^ légiférait, ordonnait et Jugeait.

'11. L'Assemblée constituante del 789, qui devait faire table rasé He toutes les anciennes constitutions du royaume, ne pouvait respecter le Conseil d^État. Déjà, après les premiei*s actes de ^'Assemblée, le Conseil avait subi, par les ordres du roi, de profondes modifications. Un règlement du 9 août 1789 avait •réum en un seul conseil les conseils du cabinet des dépêches du commerce et des finances» Le roi décidait que désormais toutes les nominations auxquelles jusqu'alors il s'était resserve de pourvoir directement seraient faites en Conseil d*État. Un conseil de contentieux des départements, formé de quatre conseillers d'Élât et dâr qMlré maîtres' de requêtes, devait statuer sur Içs affaires contentieuses administratives. 11 n'était tpias touché au. conseil privé, ;V : ' ,