Maislaloi des 27 hovemlire-ï®' décembre 179Ô, en créatft

la Cour de cassation, enleva au Conseil des parties toutes ses attributions en matièi*e juridique civile ou criminelle. Et celle des 27 avril-25 mai 1791, porta le dernier coup aux conseils du roi en donnant le titre dé Conseil d'État et toutes les fonctions administratives et coiitentieuscs au conseil des ministres^ chargés d'assister le roi.

13. La Constitution consulaire du tt frimaire an YIII devait rétablir et réorganiser le Conseil d*État. L'article 52 le constituait et le chargeait, sous la direction des Conseils, de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difGcultés qui s'élèveraient en matière administrative.

Les détails de Tinstitution furent fixés par un arrêté dti 5 nivôse an VIIL Le Conseil d*État était composé de trente à quarante membres, qui se formaient en assemblée générale et se divisaient en sections des finances, de législation civile et criminelle, de la guerre, de la marine et de Fintérieur.

L'assemblée générale était présidée par le premier consul ou l'un des consuls ; les sections par F un des consuls ou un conseiller d'État.

Les ministres pouvaient prendre part, mais sans voix délibérative, aux travaux de l'assemblée générale et des sec^ lions.

Les principales attributions ,du Conseil consistaient dans la préparation des lois et des règlements d'administration publique. Les règlements étaient approuvés par les consuls; les projet^ de loi envoyés au Tribunat et au Corps dégislatif, et la discussion était soutenue par les conseillers d'État désignés à cet efifet.

En outre, le Conseil devait prononcer sur les conflits pouvant s'élever entre l'administration et les tribunaux civils, et sur les affaires contentieuses dont la décision avait été remise par la loi du 27 avril, 25 mai 1791 au conseil des ministresw

Enfin le Conseil était chargé de développer le sens des lois» sur le renvoi qui était fait par les consuls des questions qui leur étaient présentées. Cette attribution lui donnait un vé^ritable pouvoir législatif indirect. En effet, les avis du Conseil, une fois approuvés par le premier<consul et publiés au Buî/^^in

— là —

des loiSf avaient force de loi s'ils n'avaient pas été attaqués 4ans les dix jours pour inconstitution^aIilé (i)<

14. Le Conseil d'État était devenu, en fait, le principal corps de TÉtat. Ses fonctions ne . cessèrent de s'accroître pendant le Consulat et T Empire. L'article 75 de la Constitution de Tan YIII le chargea de statuer sur les demandes formées i yeffet d'obtenir l'autorisation de poursuivre, devant les tribunaux, les agents du gouvernement autres que les ministres. La loi du 18 germinal an X lui confia le soin de statuer sur les recours pour abus en matière ecclésiastique ; le décret du 11 juin 1806 l'appela à counaitre des affaires de haute police administrative, c'est-à-dire de prononcer sur la conduite 4es fonctionnaires déférés à son examen, et à juger de la validité des prises maintenues. La loi du 16 septembre 1807 lui donna le droit de préparer les décrets interprétatifs des lois dans le cas où un arrêté de la Cour de cassation n'avait pas ramené les tribunaux à une même explication d'un texte législatif.

15. En même temps que se développaient les pouvoirs du Conseil d'Etat, son personnel s'accroissait et se modifiait. L'arrêté du 5 nivôse an VU n'avait composé le Conseil que de conseillers au nombre.de trente à quarante. L'arrêté du 7 fructidor an VU divisa les services en deux catégories : celle du service ordinaire et celle du service extraordinaire ; ces derniers n'avaient qu'un litre qui ne les appelait pas à délibérer au Conseil. Parmi les membres du Conseil en service ordinaire, certains étaient chargés de la direction des grands services publics, les uns participaient aux travaux de sections ; d'autres ne prenaient part qu'aux discussions des assemblées

Les ministres, qui n'avaient à l'origine que voix consultative, obtinrent voix délibérative par le sénatus-consulte du 18 fructidor an X.

Aux conseillers d'État en service ordinaire et aux ministres.

(1) L. 22 frimaire an VIII, art. 38, 40, 42, 44.

lin arrêté du 19 germinal an XI donna pour auxiliaires déH^ auditeurs, dont le nombre, fixé originairement à onze, s^élevâî parle décret du 26 novembre i809 àl60, et par celui da> 7 avril 1811 à 350. Les auditeurs étaient divisés en service* ordinaire et service extraordinaire.

16. En 1806, par le décret du 11 juin^ une modification importante fut apportée à l'organisa tion du Conseil par le rétablissement des maîtres des requêtes, qui prenaient séance' après les conseillers d'Etat. Les maîtres des requêtes, comme les anciens titulaires de cette fonction, avaient voix délibéradve dans les affaires dont ils étaient rapporteurs et voix con* snltative en toutes les autres. Le même décret créait une commission de contentieux présidée par le grand juge, mi» nistre de la justice, et formée de six maîtres des requêtes et de six auditeurs, et reconstituait Tordre des avocats au Conseil.

La section du contentieux devait former une septième section au Conseil d'Etat un sénatus-consulte du 28 floréal an XIII ; ayant ajouté aux cinq sections primitives du 5 nivôse an VU une section du, commerce, mais cette dernière n'ayant jamais existé en fait, le Conseil d'Etat ne compta, en réalité^* jusqu'à la fin de l'Empire que six sections. •

17. Nous n'avons pas à faire connaître ici le rôle prépon^ dérant que remplit, depuis sa création jusqu^'à la chute de l'Empire, le Conseil d'Etat dans le système de gouvernement' de Napoléon. L'éminent secrétaire général du Conseil, Locré^ le caractérisait ainsi dans le livre qu'il lui consacrait alors (1) : « N'être séparé du souverain par aucun intermédiaire, tenir de sa confiance et non de la volonté impérieuse de la loi, la plus grande partie de ses attributions; coopérer aux desseins qu'il forme pour la prospérité de ses peuples ; les discuter directement avec lui; les réduire en projets ; être son organe auprès des grands corps de l'Etat ; avoir la pensée dé la législation et en devenir ensuite le seul interprète ; tracer à l'admininislration sa marche par des règles générales ; lever

(1) Locré, le Couteil (TElat, t. I, p. 30.

par des projets de décrets ou par des avis les difficultés qui rarrêtent; juger ses actes; exercer au degré le plus éminent la justice adminisjtrative ; embrasser, dans ses délibérations, depuis les conceptions législatives les plus élevées jusqu'aux détails les plus minutieux de Padministration , depuis le Code Napoléon jusqu'à Tautorisation de couper quelques arbres sur un point presque imperceptible de la France ; montrer au prince la vérité tout entière, et devenir ainsi pour le peuple une garantie bien plus sûre que ces anciens corps dont les remontrances, dangereuses sous un roi faible, étaient inutiles et méprisées sous un roi fort; telle est la brillante destination du Conseil d'Etat, tels sont les travaux dont il se trouve chargé. »

M. de Cormenin, qui avait assiste à ses dernières délibérarations, exprimait la même pensée quelques années plus tard en disant que « le Conseil d'Etat était alors le siège du gou* Vernement, la seule parole de la France, le flambeau des lois et Pâme de l'Empereur (l). »>

18. L'Empire écroulé, une réaction devait se faire contre l'institution qui en avait été le principar agent. Le Conseil d'Etat, qui fîguraitdans la Constitution de Tan VIII et dans celle de Tan X et de Tan XII, ne fut pas mentionné dans la charte de 1814. Mais le Conseil, qui avait élé un des organes importants de la monarchie absolue, était devenu l'un des organes essentiels de l'administration; il fut maintenu par une ordonnance du 29 juin 1814. Son organisation nouvelle, imprégnée de souvenirs de l'ancien régime, n'était pas d'un fonctionnement facile. Il était divisé en conseil d'en haut, ou des ministres, et en conseil privé, ou des parties, subdivisé lui-même en comités de législation, de contentieux, de l'intérieur, des finances et du commerce.

Le Conseil était formé du roi, des princes du sang, du chancelier de France, des ministres secrétaires d'Etat, des ministres d'Etat, des conseillers d'Etat, des maîtres des requêtes. Des conseillers d'État, d'église ou d'épée pouvaient,

(1) Cormenin, Livre de* OrateurSy partie l'e, chap. v.

eâ'dotrer, être créés. Les coQSOiller^ d*Ë(at ondibàires et leis nfâfh'es des' requêtes avaient seuls voix délibémtîve., Les auditeurs étaient supprimée*

' 19 f L'existence dû nouveau Conseil fut fort couHe et^ si. i*on en croit un témoin' oculaire et désintéressé, signalée sëii-^ lement par de remarquables bévues (1). L'empereur, au retour de* rUe d'Èlbe, le balaya et rétablit l'anden Conseil avec ses attributions (2). ; ' '^'*

20; Le Conseil d^Etat, réorganisé après les Cent-Jours par le gouverneinent de la seconde Restauration, par Tordonnance du 23 aciût l8i5, était dégagé dés traditions de Fàncien ré-^ gîirie, qui avait attiré de si vives critiques contre rihstitulion de 1814. Voici quelles étaient les bases principales de soti fonctionnement. Un tableau général était dressé de toutes les personnes auxquelles il avait, plu au roi de conférer le titre de 'Conseiller d'Etat et de maître des requêtes. Le nombi^ était illimité. Chaque année, au 1*'. janvier, le garde des sceaux proposait au roi les noms de trente conseillers et de quarante maîtres des requêtes pour ceux figurant dansleta^- 'bleau général. Ceux-ci formaient, pendant Faniiée, le service brdlnaire, c*êst>à-dire le véritable Conseil d'EtatJ Ils étaient répartis en cinq sections : de législation, du contentieux, deà finances^ de Tintérieur et du commerce, de la manne et des colonies. Les comités du contentieux et de législation -étaient présidés par' le garde des sceaux, les autres par un ministre ou par un conseiller d^Etat désigné par le ministre présidenL

Les cdmités divers préparaient les projets de loi, d'ordonnances et de règlements relatifs aux matières comprises dans les attributions des départements auxquels ils étaient atta-* ^hés; ils connaissaient, en outre, des affaires administratives que les ministres jugeaient à propos de leur confier, et no* tamment de celles qui présentaient une opposition- de droits» dé prétentions ou d'intérêts divers.

^ Les> avis sur les affaires contenlieuses préparées par les sec^

(1) De La r%ocbefoocauld, p. 29 et '3CL (3) Déc^ 31.mars 1815.

tîons' spéciales étaîéttt délibérés «t examinés en >assemblée générale^ et Tordonnance les approuvant était présentée à la signature du rûi par le garde dés sceaux* ' Le, Conseil avait le droit de se réunir en assemblée générale ^qus la présidence du roi, et, en son absence, de celle du président du conseil des ministres ou du garde des, sceaux^ Plusieurs sections pouvaient être réunies sous la présidence du garde des sceaux ou d*un ministre.

. 21. Une ordonnance du 19 avril 1817, contenant un ressouvenir de rétat de choses antérieur à la Révolution, permit (de former des, conseils de cabinet, présidés parle roi et corn?» posés de ministres et de conseillers d*£tat, pour Texamen de certaines affaires»

Cette même ordonnance créait un comité de la guerre e^ autorisait les conseillers d'Etat, sous-secrétaires d*£tat ou directeur d'une administration générale à prendre part, avec yoix délibérative, aux discussions du Conseil.

. 2SI. En 1824, une ordonnance, en date du 26 août, modifia encore le Conseil ; elle fixait les conditions d'âge et de fonc» tiens que doivent remplir les individus nommés conseillers d'Etat ou maîtres des requêtes. Les uns et les autres ne pouvaient être révoqués qu'en vertu d'une ordonnance individuelle» ils ne pouvaient plus Tétre par simple omission sur le tableau» Elle rétablissait Taudilorat et fixait le nombre des auditeurs à trente. Le service extraordinaire était régularisé. Une distinction était établie entre le titre et la fonction. Tous les membres du Conseil prêtaient un serment spécial dont le caractère distinctif était de garder secrètes les délibérations et d'avertir le roi de ce qui serait utile à son honneur,, à s{^ personne et «i son service.

, Les membres du Conseil étaient répartis en cinq comités du contentieux, delà guerre, de la marine, de Tintérienr, des -finances. Le comité de législation était supprimé. Le Conseil ne pouvait délibérer qu*autant que les deux tiers de ses membreVétaient présents! Là délibération était prise à la pluralité des suffrages. Le partage était vidé par la voix du président^ Dans les affaires contentieuses, les conseillers en service

extraordinaire avaient seulement voix consultative dans les affaires dépendant de leur administration.

23 . Mais toutes les réformes successives dont le Conseil d'Etat était Tobjet ne pouvaient lui donner Tautorité qui lui était due : l'ombre de TEmpire s^étendait sur ses actes, et les ministres qui entraient dans les conseils du roi et les amis trop ardents sur lesquels les Bourbons s'appuyaient dans les deux Chambres croyaient triompher de Napoléon en diminuant la légitime influence de la Compagnie sur laquelle il avait appuyé son gouvernement pendant son règne.

24. Dès les premiers jours de la Révolution de 1830, le Gouvernement de Juillet s'occupa d'organiser sur de nouvelles bases le Conseil d'Etat. Une commission, constituée le 20 août 1830, fut chargée de préparer un projet de loi sur les réformes à opérer dans son organisation et ses attributions.

En attendant, les ordonnances des 2 février et 12 mars 1831 introduisirent d'utiles modifications. Elles établirent la publicité des audiences de la section du contentieux, donnèrent aux avocats le droit d'ajouter des observations orales aux mémoires écrits qui jusque-là étaient Tunique moyen d'instruction; elles modifièrent la composition du Conseil en excluant les conseillers d'Etal en service extraordinaire des délibérations contenlieuses ; enfin elles constituèrent un ministère public, formé de trois commissaires maîtres des requêtes chargés de conclure, non pas au nom et dans Tintérét de l'Etat, mais dans l'intérêt de la loi et de la justice. Pour faciliter Texpédition des affaires» le comité du contentieux était subdivisé en deux sections.

25. Le projet de loi rédigé par la commission spéciale instituée à cet effet, comme il a été dit ci-dessus, avait été présenté en 1833 à la Chambre des pairs. Adopté par celleci, il fut repoussé par la Chambre des députés. En 1834, en 1835, en 1836 et en 1831^ la même dissidence s'étant renouvelée, le gouvernement se décida à organiser le Conseil par une ordonnance en date du 18 septembre 1839, suivie d'un règlement en date du 19 juin 1840. Ces deux ordonnances maintenaient, en la régularisant, la situation existante.

Mais la loi proposée par le Gouvernement fut enfin votée le 19 juillet 1845; elle réglait la composition, la session et la compétence du Conseil,

Le Conseil était composé des ministres, des conseillers d'Etat, des maîtres des requêtes et d'auditeurs. La présidence appartenait au garde des sceaux et, en son absence, à un vicedrésident nommé par le roi.

Le service était partagé en service ordinaire et service extraordinaire. Le premier composé de trente conseillers, de trenle maîtres des requêtes, de quarante-huit auditeurs. Les auditeurs étaient partagés en deux classes, et étaient reçus à la suite d*un concours.

Le service extraordinaire se composait de trente conseillers et de trente maîtres des requêtes, les uns et les autres ayant rempli ou remplissant des fonctions publiques. Les conseillers en service extraordinaire, pour prendre part aux délibérations du Conseil, devaient, chaque année, y être autorisés.

Le Conseil pouvait être appelé à donner son avis sur les projets de loi ou d'ordonnances, et, en général, sur toutes les questions qui lui étaient soumises par les ministres. Il était nécessairement appelé à donner son avis sur toutes les ordonnances portant règlements d'administration publique. Il proposait enfin les ordonnances statuant sur les matières administratives ou contentieuses dont l'examen lui était déféré.

Le Conseil était divisé en comités correspondant à divers départements ministériels. La division était opérée par ordonnance royale. Un règlement déterminait les affaires qui devaient être examinées en assemblée générale et celles qui pouvaient recevoir une solution en comité. Les comités étaient présidés par six ministres des départements correspondants au comité, et, à leur défaut, par un vice-président nommé par le roi.

Indépendamment des comités dont il vient d*étre question, un comité spécial était chargé de diriger Tinstruction écrite et de préparer le rapport de toutes les affaires contentieuses. Des maîtres des requêtes remplissaient les fonctions de commissaires du roi ; ils assistaient aux séances du comité de contentieux. Le rapport des affaires contentieuses était fait au Conseil d*Ëtat dans une séance publique où ne pouvaient

siéger que les conseillers d^Etat et les maîtres des requêtes en service ordinaire. Les auditeurs pouvaient y assister. La délibération du Conseil siégeant en matière conteotieuse n^était pas publique.

On avait discuté très vivement devant les Chambres et dans le public la question de savoir si la juridiction administrative dtt Conseil devait être retenue ou déléguée, c'est-à-dire si les ordonnances devaient émaner du roi ou du Conseil. La loi se' prononçait pour la juridiction retenue. En conséquence, toute ordonnance rendue par le Conseil en matière contentieuse, si elle était conforme à la délibération prise, devait être signée par le roi et contresignée par le garde des sceaux ; si elle n*était;pas conforme, elle ne pouvait être rendue que de Tavis du conseil des ministres, et, dans ce cas, elle devait être motivée et insérée au Bulletin des lois. En tout cas, elle était lue en séance publique.

%%, La République de 1848 devait amener de grands chan« gements dans le fonctionnement du Conseil d'Etat. Le gouvernement provisoire avait diminué le nombre des conseillers d'Etat et supprimé le service extraordinaire par les décrets du 12 mars 1848 et du 18 avril 1848 ; mais Tinstitution reçut de la Constitution républicaine du 4 novembre 1848 une consécration particulière. L'article 71 créait un Conseil d'Etat dont le vice-président de la République était de droit président^ et dont les membres devaient être éius pour six ans par TAssemblée nationale. Ceux-ci ne pouvaient être révoqués que par l'Assemblée et sur la proposition du pr<?sident de la République.

Le Conseil d'Etat devait être consulté sur les projets de loi du Gouvernement, qui, d'après la loi^ devaient être soumis à son examen préalable, et sur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée lui aurait renvoyés. Il préparait les règlements d'administration publique et faisait ceux de ces règlements à l'égard desquels l'Assemblée nationale lui don- .' nait une délégation spéciale.

Il exerçait à l'égard des administrations publiques tous les pouvoirs de contrôle et de surveillance qui lui devaient être déférés par une loi spéciale.

27. Cette loi spéciale intervint le 9 mars 1849. On rompait CQinplètement avec la tradition, aussi bien pour la nomination des principaux membres du Conseil que pour son organisation antérieure. En outre des pouvoirs qui lui étaient conférés par la loi constitutionnelle dont les dispositions étaient développées dans la loi spéciale, le Conseil était chargé de servir d'arbitre entre les ministres relativement aux difficultés auxquelles donnaient lieu leurs attributions réciproques et Tapplication des lois ; et il conservait tous les pouvoirs spéciaux qui lui avaient été donnés par les lois antérieures.

Ce Conseil se composait de quarante conseillers d'Etat, et il y avait auprès de lui vingt-quatre maîtres des requêtes, vingt-quatre auditeurs et un secrétaire général.

Il était partagé en trois sections : de législation, d'administration et du contentieux. La section d'administration était subdivisée en comités correspondant aux divers départen^ents ministériels.

La juridiction de la section du contentieux n'était plus retenue, mais déléguée. En conséquence, celle-ci était chargée du ;ii^^m^n^ des affaires contentieuses.'

Les trois sections pouvaient se réunir en assemblée générale, chargée de délibérer sur tous les projets de loi; et de règlements d'administration publique, sur les projets de décrets que le règlement du Conseil ordonnerait de renvoyer à l'assemblée générale, et enfm sur tous les pouvoirs formés par le ministre de la justice contre les décisions, de la section du contentieux pour excès de pouvoir ou violation de là loi. ' Le service extraordinaire étant supprimé, les ministres n'avaient plus ({vi'entrée au Conseil et dans les sections. Le Conseil et les sections avaient, en outre, le droit d'appeler à donner des explications ou à assister aux délibérations les chefs de service, les fonctionnaires et tous autres citoyens qui leur paraissaient pouvoir éclairer leur avis par leurs connaissances spéciales..

Les auditeurs du Conseil étaient nommés au concours.

Le Conseil d'Etat était ainsi devenu un rouaj^e politique plutôt qu'administra|if du Gouvernement. Il fut à la hauteur de ses nouvelles fonci^pios. ^ mppoeAt où fut cpf^mis le coup d'Etat de 1851, Ji,$3mi ft^fi^T^^ ia ^9.^.^/^ projets

importauts, dont les exposés de molifs et le contrôle des articles sont remarquablement rédigés, et font le plus grand honneur à la science juridique et à l'expérience des rapporteurs. Parmi ces projets de loi nous citerons : le projet sur Padministration intérieure, sur Tassistance judiciaire, sur le contrat d'apprentissage, sur la police du roulage, sur. la pi;o- •priété en Algérie, sur les banques de Crédit foncier, etc.

28. La Constitution du 14 janvier 1842 devait faire repren* dre les traditions du premier empire.

Par décret du 2 décembre 1851, le Conseil d'Etat avait été dissous. La proclamation adressée alors par le président de la République au peuple français annonçait qu'il devrait être institué, dans le plus bref délai, '< un Conseil d'Ëlat formé des hommes les plus distingués, préparant les lois et en soutenant la discussion devant le Corps législatif. »

Bientôt après, le titre VI de la Constitution du 14 janvier 1852 posa sur Torganisation du Conseil d'Ëlat les règles fon-. damentales que reproduisit, en les développant, le décret organique du 25 janvier 1852. , .

Le Conseil d*Elat, sous la direction de l'empereur, rédigeait les projets de loi et en soutenait la discussion devant le Corps législatif. II proposait les décrets qui statuaient : 1^ sur les affaires administratives dont Texamen lui était déféré par des dispositions législatives ou réglementaires; 2'' sur le contentieux administratif; 3^ sur les conflits d'attributions entre Pautorité administrative et l'autorité judiciaire. Il était nécessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets porant règlement d^administration publique, ou qui devaient être rendus dans la forme de ces règlements. Il connaissait des affaires de haute police administrative à l'égard des fonctionnaires dont les actes étaient déférés à sa connaissance par le président de la République. Enfin, il donnait son avis sur toutes les questions qui lui étaient soumises par le président de la République ou par les ministres.

Le Conseil d'Etat était composé : l'^ d'un vice-président du Conseil d'Etat, nommé par l'empereur; 2"^ de quarante à cinquante conseillers d'Etat en service ordinaire ; 3^ de conseillers d'Etat en service ordinaire hors sections, dont le nombre

ce que le Conseil fût réorganisé par TAssemblée nationale ; en même temps une commission provisoire fut chargée d^xpédier le^ affaires administratives et contentieuses urgentes. Et le 49 septembre le personnel de cette commission fut constitué.

Elle fonctionna jusqu'au 24 mai 1872, oii l'Assemblée nationale vota la loi réorganisant d*une façon régulière le Conseil. L'Assemblée s'était réservé la nomination des conseillers d'Etat, conformément aux dispositions de la loi de 1848; mais les fonctions qu'elle attribuait au Conseil n'étaient pas celles que la Constitution du 4 novembre lui avait données ; elles se rapprochaient sensiblement de celles qui avaient été déterminées par la loi du 19 juillet 1845. Le Conseil était formé de 22 conseillers d'Etat en service ordinaire et 15 conseillers en service extraordinaire. Il était partagé en quatre sections, dont trois d'administration pure et une du contentieux.

30. La loi du 24 mai 1872 est encore en partie en vigueur; mais la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a rendu au pouvoir exécutif la nomination des conseillers d'Etat, et une loi du 17 juillet 1879 a modifié la composition du Conseil en augmentant le nombre des conseillers en service ordinaire et extraordinaire, et en créant une section de législation. La loi du 13 juillet 1879 a élé complétée par un décret en date du 2 août 1879, qui a réglé le service intérieur de l'assemblée générale et des assemblées des sections du Conseil. Elle a été modifiée en outre, en ce qui concerne les auditeurs, par une loi du 6 juillet 1887, qui a porté de quatre années à huit années la durée possible des services de Tauditorat de seconde classe.

Enfin la loi du 26 octobre 1888 et un règlement d'administration publique du 12 novembre 1888 ont créé au Conseil d'Etat une section temporaire du contentieux pour le Jugement des affaires de contributions et d'élections.