Le Conseil, dans les limites qui viennent d'être déter

(1) L. 24 mai 1872, art. 8. Locré, p. 17.

minées, peut être consulté sur toutes les questions que le gojiiveroement veut bien lui soumettre, que la matière soit législative, administrative ou judiciaire (i).

38. Nous avons dit que le gouvernement aie droitabsolu de ne pas déférer aux délibérations du Conseil. S*ensuit-il que le gouvernement peut toujours se dispenser de consulter qu'on là seil? La négative n'est pas douteuse. Si le Conseil d'Etat n^est pas un pouvoir, il n'est pas cependant un Conseil privé d*administration, il est une institution, et sa délibération préalable est réclamée par les lois dans un très grand nombre de matières (2).

39. Comme régulateur de la juridiction administrative, le Conseil d'Etat a un pouvoir propre. Ce pouvoir, ainsi qu'on Ta dit suprUy n® 38, a été contesté. On a longtemps décidé que le droit suprême qu'il exerçait, il ne l'avait que comme Conseil du souverain représenté par Tempereur ou le roi, dont il n'était, en quelque sorte, que l'inspirateur juridique. Mais cette doctrine, compatible avec le régime monarchique, et comme telle acceptée de Tan VIII à 1848 et de 1851 à 1870, a été repoussée sons le régime républicain de 1848, et sous celui des constitutions postérieures au 4 septembre 1870.

Le Conseil, en tant que régulateur de la justice administrative, agit en certaines matières comme juge définitif d*appel; en d'autres, comme jugd de cassation.

40. Comme contrôleur de la gestion de tous les dépositaires des pouvoirs ou des intérêts publics, le Conseil est tantôt l'aide ou le délégué du chef de l'Etat, et tantôt le juge des recours divers adressés contre les actes de ces dépositaires. Dans le premier cas, et quelque obligatoire que soit son concours aux termes des lois spéciales, il n'émet cependant qu'un avis qui ne lie pas le chef d'Etat ; dans le second, il est, au contraire, l'arbitre unique et suprême, chargé de statuer sur la validité de l'acte attaqué et d'en prononcer la

(1) L. 21 mai 1872, art. S.

(3) L. U mai 1872. art. 8.

ouilité à raison de Texcès de poavoir qu*il peut renfermer (1).

il . Enfin, comme gardien de la liberté religieuse, il prononce souverainement sur le caractère de tous }es actes qu'on lui signale comme portant atteinte soit àTexercice légal des cultes, soit au respect de la liberté de conscience (2).

42. On voit par ce qui vient d'être dit que le rôle du Conseil d*Etat dans Torganisme politique et administratif établi en France est considérable et complexe. Il ne constitue pas sans doute un pouvoir, mais il n*est pas non plus une administration. Il est à côté des pouvoirs, il est au-dessus des ad> ministrations ; il est indépendant des uns et des autres, et ne peut utilement rendre les services qu^on attend de lui qu'à la condition que cette indépendance soit reconnue et respectée (3).

43. Pour donner une idée de l'importance des travaux du Conseil d'Ëtat^ nous ne pouvons mieux que de faire connaître le tableau des différentes affaires examinées par lui pendant la période quinquennale 1883-1887 : le Conseil a discuté 322 projets de loi ; 130,427 décrets, avis ou notes touchant à des matières administratives ont été délibérés soit dans le sein des sections, soit en assemblée générale ; au contentieux 8,652 affaires ont été examinées et 8,024 décisions ont été rendues.

(1) L. 24 mai 1872, art. 8 et 9.

(3) L. 24 mai 1872, art. 6, 7 et 8.

(3) H. Vivien, dans ses études admioistratives, a défini ainsi le fonctionnement du Conseil d'Etat : c Dans l'ensemble des travaux administratifs, il est pour les ministres un guide d'autant' plus suivi qu'il sait leur résister; pour les citoyens, un défenseur d'autant plus écoulé qu'il sait leur donner tort. Il tient la balance égale entre tous; il apaise les débats d'attributions qui s'élèvent entre les divers départements ministériels et introduit ainsi l'unité dans la pluralité. Il s'interpose entre les administrateurs et les administrés; il s'attache, sans jamais conseiller d'indignes concessions, à supprimer les frottements, à rendre la marche du pouvoir plus facile et plus douce, office nécessaire sous un gouvernement qui, reconnaissant le droit de chacun et donnant dos organes à tous les intérêts, ne peut accomplir son œuvre qu'à force de ménagement, de conciliation et de raspect inflexible de la loi. »

L'ensemble des fonctions accomplies par le Conseil d'Etat lui crée dans la hiérarchie des corps constitués de la France une situation particulière. Aide et conseiller du gouvernement, sa place est auprès de ses organes divers, c^està-dire le président de la République, le Sénat, la Chambre des députés, les ministres.

44. Les lois déterminant la suprématie réciproque des corps et des administrations ne lui a pas toujours fixé le rang qu'il devait occuper. Sous le premier empire où son influence dans le rouage gouvernemental était prédominante, le décret de messidor an Xli l'avait classé immédiatement après le Sénat et avant le Corps législatif et le Tribunat (1) : ce règlement était peut-être en rapport avec l'autorité effective que Fempereur lui attribuait, mais il n'était pas justifié. Le Corps législatif et le Tribunat, môme diminués par la Constitution, représentaient, en réalité, la nation, que la Constitution impériale reconnaissait, en théorie^ être le véritable souverain.

Le décret du 19 avril 1832 a remis les choses en leur place en fixant ainsi la préséance entre les grands corps : le Sénat, le Corps législatif, le Conseil d*Ëtat.

(1) D. 24 messidor an XII, art. 1 et 2.