DURE

si complexe du gouvernement. Non seulement il a besoin de magistrats, de fonctionnaires pour faire exécuter les résolutions prises ; il a besoin aussi de conseillers pour l'aider à former ces résolutions. Une maxime fondamentale de notre droit public français est que délibérer est le fait de plusieurs. Cette. vérité est de tous les temps et de tous les pays. Chez les nations soumises aux régimes les plus despotiques, on trouve toujours auprès du maître, non pas seulement des exécuteurs, mais des conseillers, qui, sous des noms divers, amis, Courtisans, compagnons , ministres, participent au gouvernement.

Il ne faudra donc pas s'étonner de trouver auprès des Empereurs romains qui suivirent Tibère, des amis, des conseillers, des familiers qui sont les collaborateurs du prince. Leur rôle grandit tous les jours, et ils finissent par former un collège lorsque le Sénat est tout à fait insuffisant.

L'idée politique qui avait servi de fondement au Conseil institué par Auguste a disparu. Le Conseil apparaîtra appuyé sur une idée différente. Nous le verrons renaître, non plus comme un moyen pour le prince d'absorber à son profit des pouvoirs rivaux, mais Comme un organe destiné à remplir les fonctions que ces pouvoirs disparus n'accomplissent plus ou accomplissent mal.

L'évolution à mis plus de quatre-vingts ans à se produire. C'est seulement sous Hadrien que le Conseil commence à recevoir une organisation. ,

24. — Avant d'arriver à l'étude de notre institution sous Hadrien, il nous faut examiner rapidement la période intermédiaire.

Tous les Empereurs qui se sontsuccédé jusqu’à Hadrien ont eu des conseillers. Les textes qui nous permettent d'établir cette proposition sont assez nombreux.

Pour la commodité de notre exposition, nous nous placerons

d'abord au point de vue politique et administratif, ensuite au point de vue judiciaire.

25. — a) Au point de vue politique et administratif. — Sous Claude, le Sénat conserva sans doute, quelque temps, son rôle de « Consilium publieum » qu'il avait repris sous Caligula. Mais cela n'empêchè pas qu'indépendamment du Sénat, l’'Empereur n'ait eu des conseillers. Seulement, il accordait sa confiance à des personnes qui en étaient peu dignes. Suétone (1)et Pline (2) nous apprennent qu'il se laissait mener par des affranchis. Nous savons même par Tacite (3) que, voulant se marier, Claude réunit un Conseil d’affranchis et enjoignit à chacun d'eux d'émettre un avis motivé.

26. — Néron eut également des conseillers. On sait l'influence qu'exercèrent Sénèque et Burrhus. Sous cet Empereur, le Sénat perdit beaucoup d'importance. Tacite (4) nous raconte comment on agita au Sénat la question desavoir si on ne devait pas établir une loi pour permettre aux patrons de révoquer les affranchissements en cas d'ingratitude. Le Sénat n'osa se prononcer, ni même délibérer en l'absence du prince.

Ce fait est important à noter. Il prouve que dans la période où nous sommes, quoique les sénatus-consultes soient assez nombreux, le Sénat ne prenait àleurconfection qu'une partres treinte. Au moyen de son Conseil, Auguste, comme nous l'avons vu, s'était réservé le droit d'initiative, et, sous lui, le Sénat n’intervenait que pour approuver sans discussion. Ce qui, sous Auguste, n’était qu'un fait, avait fini peu à peu par se trans former en droit. Les « orationes principis » étaient, au début, de simples rapports par lesquels l'Empereur présentait les projets au Sénat et demandait le vote de ces projets : déjà à notre époque, les « orationes » sont devenus de véritables ordres.

(1) Claude, 29.

(2) Panégyrique, 88.

(3) Annales, XII, 1.

(4) Annales, XI1I, 26.

9 er

Le Sénat était donc subordonné au prince, mais celui-ci ne prenait guère de décisions sans avoir consulté divers personnages. Tacite nous rapporte que la question des affranchis fut soumise par le Sénat à l'Empereur, et que celui-ci consulta plusieurs personnes pour savoir s’il ferait la loi qu'on demandait: « Ille an auctor constitutionis fieret, inter paucos et sententiæ diversos consultare (1). »

21. — Les Empereurs suivants ne manquèrent pas de prendre, eux aussi, des conseillers. Suétone, en parlant de Titus, dit qu'il choisit des amis pour auxiliaires. L'historien ajoute que les successeurs de Titus suivirent son exemple. « Amicos clegit, quibus etiam post eum principes ut et sibi et reipublicæ acquieverunt præcipueque sunt usi (2). »

Nous savons par Pline (3) que, sous Domitien, le Sénat baisse de plus en plus. L'Empereur devient de plus en plus puissant, mais il n’agit qu'après avoir consulté des personnages importants. La satire IV de Juvénal nous permet d'affirmer que, dans les circonstances importantes ou qu'il considère comme telles, l'Empereur rassemble un Conseil pour l'aider à prendre une décision. Il y appelle ordinairement des sénateurs et des fonctionnaires, tels que le préfet de la ville, les préfets du prétoire , lors même qu'ils auraient appartenu à l’ordre équestre.

Toutefois, le passage de Juvénal auquel nous faisons allusion ne nous paraît pas avoir la portée que semble lui donner M. Cugq, l’auteur du savant Mémoire sur le « Consilium principis » indiqué dans notre Bibliographie.

« Un passage célèbre de Juvénal, dit M. Cuq, nous apprend « quelle était à cette époque la composition du Conseil. Au « premier rang figure le jurisconsulte Pegasus, préfet de la

(1) Tacite, Annales, x111, 26.

(2) Suétone, tit, 1.

(3) Epîtres, vViur, 14. — Panégyrique, 62, 76.

EN

« ville, puis des sénateurs au nombre de sept, enfin les deux « préfets du prétoire Cornelius Fuscus et Crispinus (1). »

De cette phrase on pourrait conclure qu'il existait déjà à l’époque de Domitien un Conseil organisé en collège et ayant une composition fixe. C’est là une affirmation qui n’est pas suffisamment justifiée par le passage de Juvénal. Dans la satire IV, Juvénal raconte qu'un turbotmonstrueux ayant été offertau prince, celui-ci convoqua un Conseil pour délibérer sur la question de savoir ce qu'on ferait du poisson. Le poète met en scène divers personnages. Ce sont Pegasus,préfet de la ville et jurisconsulte éminent ; puis des membres du Sénat; enfin Crispinus et Cornelius Fuscus, préfets du prétoire, qui appartiennent tous deux à l’ordre équestre. Mais ces divers personnages étaientils membres permanents d'un Conseil organisé ? Il est permis d'en douter.

nee OC AU, Ergo in consilium proceres,

dit Juvénal ; et plus loin :

Surgitur et misso procercs exire jubentur Consilio.

Ces expressions sont trop vagues, suivant nous, pour qu'on puisse en tirer un argument en faveur de la thèse d’un Conseil permanent. Le poète veut nous montrer à quel degré d’abaissement étaient arrivés les premiers citoyens de Rome. Il nous montre les plus illustres délibérant au sujet d’un turbot ; mais est-ce à dire que ces personnages font partie d’un Conseil organisé, d'un collège permanent? Rien dans la satire de Juvénal n'autorise à l'affirmer. D'ailleurs, M. Cuq lui-même, dans un autre passage de son Mémoire (p. 325), est beaucoup moins affirmatif que dans les lignes précédemment citées. Après avoir étudié l'histoire du « Consilium » dans la période

(1) Cuq. Mémoire, p. 322-323