Tutelle administrative des communes

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4.— Nous nous proposons d'étudier au point de vue juridique l'institution de la Commission départementale.

Cette institution a été créée par la loi organique départementale du 10 août 1871. Notre travail a donc pour objet le commentaire des articles de cette loi qui sont relatifs à la Commission, et des autres textes qui s'y rattachent.

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Toutefois, avant d'aborder l’exégèse des textes, nous rechercherons dans cette introduction quelle place la Commission départementale occupe dans l'ensemble de nos institutions administratives, et nous essaierons de caractériser d'une manière générale le rôle qui lui appartient. D'ailleurs, la création de la Commission départementale a été la dernière mesure importante de décentralisation en ce qui concerne le département; et il convient de rapporter celles qui l'ont précédée.

2. — L'organisation administrative de la France a son point de départ dans la loi du 28 pluviôse de l’an VII. Malgré les modifications nombreuses que cette loi a subies, les principes essentiels qu'elle consacre ont été maintenus. Ils peuvent se ramener à quatre.

En premier lieu, la loi de l'an VII répartit en des mains différentes l'action, la délibération et la juridiction administratives. La juridiction est donnée à des tribunaux; la délibération à des conseils; l’action à un agent unique.

Cette unité d'agent est un second principe qui se formule ainsi: « Délibérer.est le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. » k

En troisième lieu, la loi de l'an VIIT reconnait trois unités administratives, c'est-à-dire trois sortes de circonscriptions territoriales, rentrant l'une dans l’autre et ayant chacune un organisme propre. Ces trois unités sont l'Etat, le départe-: ment, la commune.

Enfin, dernier principe, ces trois unités ne sont pas simplement juxtaposées. Le département n'est pas une fédération de communes; l'Etat n'est pas une fédération de départements; l'Etat est un, comme le département est un, comme la commune est une. Il y a bien trois groupes d'intérêts distincts. Chacune des trois unités est en même temps personne morale et à un patrimoine propre, Mais les départements et les communes n'ont pas une vie complètement indépendante.

L'intérêt général domine tout.

Voyons maintenant comment la loi de l'an VII à appliqué ces principes.

Parlons d'abord de l’action.

La maxime: «Agir est lefait d'un seul », étaitappliquée par la loi de l'an VIIT avec toute la rigueur possible. L'agent administratif par excellence, c'est le chef de l'État. Mais comme il ne peut par lui-même tout administrer, il à au-dessous de lui une hiérarchie de délégués, chargés sous sa dépendance d'une partie de l'administration. Cette hiérarchie comprend: au centre, les ministres, compétents dans toute l'étendue du territoire français, mais seulement pour les services confiés à chacun d'eux; dans les départements, le’préfet représentant direct du gouvernement subordonné aux ministres, et compétent pour tous les services sur toute l'étendue du territoire du département; enfin dans la commune, le maire, soumis à l’autorité du préfet.

Le préfet et le maire sont chargés de l'exécution non pas seulement en ce qui concerne les lois et les règlements d'intérêt général, mais aussi en ce qui concerne l'administration des intérêts purement locaux.

Le maire était nommé par le préfet; aujourd’hui, il est nommé par le conseil municipal, mais il n'a pas pour cela cessé de faire partie de la hiérarchie. Il peut être révoqué par décret du Président de la République. (Art. 86, 1. 5. avril 1884.)

Quant àla délibération, elleétait confiée pourl'administration centrale à un Conseil d'Etat nommé parle chef du pouvoir exécutif. Il faut remarquer d’ailleurs, en ce qui concerne l'administration générale de l'Etat, que les Ghambres politiques interviennent toujours d’une façon. plus ou moins directe. Dans le département, il y avait un Conseil de préfecture chargé d éclairer le préfet surtout pour laccomplissement de sa mission d'ordre général; et un Conseil général de département, déli-

bérant surles affaires locales. Dans la commune, se trouvait le conseil municipal.

La hiérarchie subsiste toujours. Les différents conseils ont été également conservés. Le Conseil d'Etatet le Conseil de préfecture étaient et sont encore composés de membres nommés par le chef de l'Etat. Cette règle se justifie par cette considération que ces corps ne sont pas seulement des conseils, mais qu'ils sont aussi des tribunaux.

En ce qui concerne les conseils locaux, la loi de pluviôse avait également décidé qu'ils se composeraient de membres choisis par le pouvoir central pour le département, par le préfet pour les communes. Règle fort grave, car elle mettait l'administration locale absolument entre les mains du chef de l'État, c'est-à-dire du premier consul.

De cette règle, il faut rapprocher la suivante qui n'est pas moins grave. Les conseils locaux étaient des corps purement consultatifs : ils n émettaient que des avis. La décision était prise par l'agent d'exécution. On voit comment était comprise la maxime : « Délibérer est Le fait de plusieurs, agir est le fait d'un seul. » Délibérer c'est examiner la décision à prendre, en peser le pour et le contre, et finalement la conseiller ou la déconseiller. Agir c'est résoudre, c'est prendre la décision et non pas seulement l'exécuter.

3. —Ilest facile de voir que, grâce à ces deux règles, la loi de l'an VIIT avait soumis la France à une centralisation énergique, et avait fait du premier consul une sorte de monarque omnipotent.

Ii ne faut pas chercher dans l'ambition personnelle du premier consul Bonaparte ou des hommes qui avaient préparé un tel système (Siéyès), la cause unique de cette centralisation. Les ambitions personnelles ne sont que des accidents. Parfois elles peuvent précipiter ou retarder les événements, mais elles sont insuffisantes pour en rendre compte. La centralisation établie en l'an VHP à éu des causes beaucoup. plus profondes,

qui tiennent à la nature même des choses et au tempérament propre de la race française.

Les éléments divers qui ont contribué à la formation du peuple français ont montré de fort bonne heure une grande affinité les uns pour les autres. Le principe de la territorialité des coutumes substitué, dès la fin du 1xe siècle, au système des lois personnelles en est une preuve certaine. Les tendances unitaires s'aceusent nettement dans l'organisation de la monarchie franque et dans la législation des capitulaires applicables dans toutes les parties du territoire. Tenues en échec par la féodalité, elles se manifestèrent de nouveau avec une très grande énergie au xv° siècle. La royauté s'efforça, avec une persévérance qui ne se démentit jamais, de reconstituer le territoire et de refaire l'unité de la France. Elle n'y réussit qu'à moitié : l'unité politique fut seule réalisée. Restait à établir l'unité administrative.

A la veille de la Révolution, la France était un simple agrégat de provinces. Les unes, il est vrai, dites pays d'élections, étaient absolument soumises au roi, et étaient administrées par un de ses intendants.

Mais un grand nombre d'autres, dites pays d'états, étaient administrées par des assemblées locales. Elles avaient conservé des franchises qui variaient de l’une à l'autre, mais qui, dans certains cas, allaient jusqu'à constituer une véritable autonomie, et faisaient d'elles des petits états dans l'État. Il y avait bien, comme dans les pays d'élections, un intendant du roi, mais cet intendant n'avait aucun pouvoir. Les pays d'états étaient les provinces les plus récemment rattachées à la couronne, surtout par des alliances et des traités dans lesquels le maintien des libertés locales avait été stipulé. Il était bien difficile à la royauté de briser ces traités sans compromettre la reconstitution territoriale de la France, si pénible-

ment opérée au prix d'efforts séculaires.

C'est la Révolution qui réalisa l'unité administrative, mais non pas tout d'un coup. |

La loi des22 décembre 1789-janvier 1790 supprima les anciennes provinces, divisa la France en départements et établit un système administratif uniforme. Les départements furent tous organisés sur le même modèle. Il en fut de même des communes. À

Les départements eurent chacun un Conseil de trente-six membres élus par les citoyens. Ce Conseil délibérait et prenait des décisions. Il élisait un Comité exécutif composé de huit membres et appelé Directoire. Enfin, un procureur général syndic élu par les citoyens transmettait aux différents employés les ordres du Directoire.

La loi de 1790 ne se contenta pas d'établir l'uniformité. Elle essaya de réalisér l'unité. Les tendances unitaires si anciennes trouvèrent enfin une formule. L'instruction de l’Assemblée nationale sur la loi du 22 octobre 1789 porte ce qui suit : « L'Etat est un. Les départements ne sont que des sections d'un même tout. Une administration uniforme doit donc les embrasser tous dans un régime commun. Si les corps administratifs, indépendants et en quelque sorte souverains dans l'exercice de leurs fonctions, avaient le droit de varier les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements partiels, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus fàcheuse anarchie. » La loi de 1790 s'était inspirée de ces idées. Les assemblées eurent des attributions au sujet desquelles elles pouvaient prendre des résolutions ; mais la liste de ces attributions fut limitative.

De plus, elles ne délibérèrent que sous « l'autorité » ou sous « l'inspection » tantôt du pouvoir législatif, tantôt du roi. (Art. Let 2, sect. 3, L. janvier 1790.)

Malheureusement, le principe de l'unité, si clairement proclamé, resta un principe théorique. L'organisation était enta-

chée d’un vice qui empécha l'unité de passer du domaine de la théorie dans celui de la pratique.

La loi n'avait établi entre les départements et l'Etat aucun intermédiaire. Les intendants de l’ancien régime avaient laissé dans les pays d'élections des souvenirs tels, qu'on ne voulut pas instituer auprès de l'assemblée départementale un représentant du gouvernement. Il en résulta que les règles de compétence n'eurent pas de sanction, et que le principe de « l’autorité ou de l'inspection », comme on disait alors, disparut. En fait, les assemblées étaient indépendantes. D'un autre côté, la loi de 1790, toujours en haine de l'ancien intendant et par crainte de le voir renaitre dans la personne d’un nouvel agent, avait systématiquement affaibli l’action en la confiant à plusieurs individus administrant collectivement. Ces deux circonstances devaient amener des résultats peu satisfaisants, surtout si l'on considère que tous les membres de l'administration étaient élus par un collège de citoyens, en général peu éclairés, peu préparés, dans tous les cas, à l'exercice de la vie publique.

Une réforme devint nécessaire. On essaya de remédier à la situation par la loi du 21 fructidor de l'an IT, qui diminua le nombre des agents d'exécution collective ; cette loi ne produisit aucun résultat appréciable. C’est alors qu'intervint la loi du 28 pluviôse de l'an VIT.

Mais le but fut dépassé. Sous l’organisation antérieure, tous les membres de l'administration étaient élus : par esprit de réaction, désormais aucun ne le sera. Les corps délibérants avaient été tout-puissants : désormais ils ne donneront plus que des avis. L'exécution avait été confiée à plusieurs: désormais elle appartiendra à un seul. Il n'y avait aucun lien entre les départements et le centre : désormais c'est le pouvoir central qui administrera lui-même, directement ou par un délégué : le préfet. L'unité était cette fois bien réalisée et d’une manière définitive,

mais au prix du sacrifice complet de la vie locale, et au moyen

d'une centralisation dont nous ressentons aujourd'hui encore les funeste effets.

4. — Depuis l'an VIII, on s'est efforcé de ressusciter les libertés locales sans détruire l'unité si péniblement acquise. Cette œuvre de décentralisation a été poursuivie par toute une série de mesures qui ont soulevé de vives controverses, parce qu'au fond de toute question de décentralisation se trouve Île problème suivant: concilier l'indépendance locale avec l'unité du pays.

Toutes les réformes peuvent se ramener à trois :

1°) Election des corps délibérants ;

2°) Augmentation de leur pouvoir et développement de leurs attributions ;

3) Droit de décision transporté de l'administration centrale aux préfets (décrets des 25 mars 1862 et 13 avril 1861).

Le troisième groupe de mesures ne présente aucun intérêt au point de vue du développement de la vie locale. Les deux

premières réformes, au contraire, ont, à ce même point de vue, une importance extrême.

L'élection vint soustraire les corps délibérants à la pression du pouvoir central. Admise en 1831 pour les conseils municipaux et en 1833 pour les conseils généraux, elle avait lieu au suffrage restreint. Depuis 1848, le suffrage universel est substitué au suffrage restreint.

La seconde réforme n'est pas moins importante. Elle vint restituer aux conseils locaux le droit de prendre des décisions. Les conseils cessèrent donc d’être des corps purement consultatifs. Ils devinrent des assemblées administrant dans l’ordre de la délibération les intérêts locaux dont les électeurs leur avaient confié le soin.

En ce qui concerne les départements, qui seuls nous occuperont désormais, le point de départ de la réforme se trouve dans la loi du 10 mai 1838. Cette loi donnait au Conseil général le droit de s'opposer à l'accomplissement des actes de la vie

civile du département. Nul ne pouvait leur forcer la main. Mais ce n'était là qu'un droit de véto, qui d’ailleurs modifiait profondément le sens de la maxime : « Agir est le fait d'un seul. » Primitivement, agir c'était prendre une décision exécutoire. Désormais le préfet ne pourra prendre de décision exécutoire sans l’assentiment du Conseil général.

L'opinion publique ne tarda pas à demander davantage. En 1865, un comité d'études se ‘réunit à Nancy et publia un projet de décentralisation dans lequel l'administration du département était confiée non plus au préfet, mais à une commission permanente de cinq membres élus tous les trois ans par le Conseil général. On maintenait le préfet en lui confiant, comme au procureur général syndic de 1790, la mission de procurer l’action. Mais, à la différence du procureur général syndic, le préfet représentait le gouvernement auprès des assemblées départementeles et formait le lien entre l'administration centrale et les départements. Le projet organisait aussi des administrations cantonales, comme la loi de l'an II, mais sans détruire la commune, comme l'avait fait cette loi (4).

C'est à la suite de ce mouvement décentralisateur qu'intervint la loi du 18 juillet 1866. Cette loi donnait au Conseil général le droit de prendreseul et sans le concours du préfet des décisions exécutoires pour un certain nombre de matières énumérées.

Mais le cercle des attributions où le Conseil général pouvait se mouvoir librement était assez restreint. La loi de 1866 ne donnait qu'une bien faible satisfaction aux décentralisateurs. Le préfet, qui était surtout visé par eux, restait encore très puissant. Le Conseil général ne se réunissait qu'une fois l'an : son contrôle était done peu efficace.

Le mouvement décentralisateur continua dans les esprits.

(1) Un projet de décentralisation. Nancy, 1865, un vol. in-8o, — Cf. de Ferron, Institutions municipales et provinciales comparées, p. 155.

L'idée de l'administration du pays par le pays recrutait tous les jours de nouveaux partisans. Une commission extra-parlementaire réunie au commencement de 1870 se mit à étudier de nouveau la question de décentralisation. Une loi des 23-26 juillet 4870, qui donnait aux conseils généraux le droit d'élire leur bureau et de faire leur règlementintérieur, ne donna aucune satisfaction à l'opinion. Il ne faut donc pas s'étonner si l'Assemblée nationale de 1871 se trouva saisie, presque aussitôt après sa réunion, de différents projets de décentralisation,