Ces projets étaient au nombre de trois

4° L'un déposé par MM. Magnin et Bethmont dans.la séance du 27 mars (1).

20 Le second déposé par M. Savary, dans la séance du 27 avril (2). Ce projet était celui de la commission extra-parlementaire de 1870.

30 Le troisième déposé par M. Raudot dans la séance du 28 avril (3). ;

Ces trois projets furent soumis à l'examen d'une commission de trente membres dite commission de décentralisation, qui les fondit en un seul en y ajoutant quelques dispositions. Le rapport fut déposé par M. Waddington dans la séance du 44 juin (4). |

La commission écartait tout d’abord l’idée de la création de provinces comprenant plusieurs départements , idée qui était formulée dans le projet Raudot. Ce premier point admis, la commission arrêta qu'il fallait séparer autant que possible les affaires générales de l'Etat des affaires du département, et donner pour toutes les affaires départementales une influence prépondérante au Conseil général.

(1) J. off. p. 294. Exposé des motifs ; p. 101, texte : p. 417. (2) 9. off. p. 798, col. 2; p. 1321; p. 1335 ; p. 1409.

(3) J. off. p. 829 ; p. 1118 ; p. 1136 ; p. 1149; p. 1162.

(4) J. off. p. 1372. Rapport : annexe n° 320, p. 1685, 17C0, 1714.

Pour arriver à ce résultat, on pouvait, sans trop modifier les attributions du Conseil général, substituer au préfet un administrateur élu, responsable devant le Conseil et agissant sous son contrôle et sa surveillance. Cette idée, contenue dans le pro- Jet de M: Raudot et dans celui de MM. Magnin et Bethmont, fut également repoussée. On résolut de conserver le préfet. Le Conseil général aurait la haute main sur toutes les affaires départementales. On retirerait au préfet le droit de décision, dans tous les cas où il lui appartenait encore, et on ferait de lui un simple agent d'exécution, agent unique d'ailleurs, exerçant sa mission sous le contrôle du Conseil. |

Mais on se heurtait à une difficulté pratique. Le Conseil . général n’est paset ne saurait être permanent. On lui donnait, il est vrai, le droit de se réunir ordinairement deux fois par an au lieu d'une; on lui permettait aussi d’avoir des sessions extraordinaires. Mais ces réunions étaient encore beaucoup trop rares pour que le Conseil püt exercer un contrôle sérieux. De plus, le préfet n'ayant plus le droit de décider, il pouvait y avoir des.cas où l'expédition des affaires serait retardée. Comment obvier à ces inconvénients ? C'est ainsi qu'on fut naturellement amené à l'idée de créer une commission élue par le Conseil général, continuant son action, pendant son absence, contrôlant et surveillant l'exécution des délibérations du Conseil général, enfin prenant des décisions exécutoires dans les cas où ce droit était accordé au préfet.

Cette idée n'était ni nouvelle nioriginale. Déjà les assemblées de 1787 créées par Louis XVI avaient nommé des commissions intermédiaires qui avaient continué l’action des assemblées(1). A l'étranger, l’idée d’une commission placée entre l'assemblée provinciale et l'agent exécutif a été acceptée par plusieurs Etats, notamment la Hollande, l'Italie, l'Espagne. Mais c'est surtout à la législation belge que l’Assemblée nationale de 1871

(1) Cf. Léonce de Lavergne, Les assemblées provinciales sous Louis XVI.

a fait des emprunts. En Belgique, il existe depuis longtemps une députation permanente, nommée par l'assemblée, et qui, sous la présidence du gouverneur, administre la province, en l'absence de l'assemblée. C'est cette institutionque le législateur de 4871 a voulu transporter chez nous, en lui faisant subir d'ailleurs des modifications importantes. :

En Belgique, la députation permanente du Conseil provincial n'est pas un corps purement délibérant. Elle participe à l'exécution. Elle est présidée par le gouverneur de la province qui à voix délibérative. Il n'y a pas en Belgique de Conseil de préfecture et la députation permanente remplit plusieurs des fonctions qui chez nous appartiennent à ce Conseil et qui concernent l'intérêt général. Les membres de la députation sont de véritables fonctionnaires salariés. La députation permanente délivre des mandats ; elle exerce les actions judiciaires. En un mot, la députation belge est un corps mixte qui tient à la fois du Conseil de préfecture, du conseil local délibérant, et enfin du Directoire exécutif de 1790 et de l’an IX (1).

6. — Or la commission de décentralisation qui prépara da loi de 1871 eut à se demander quel caractère elle donnerait à la députation du Conseil général. Devait-elle copier entièrement la législation belge ?

Un point fut écarté tout d'abord. On décida que la Commission départementale n'aurait aucune attribution en ce qui concerne les intérêts généraux de l'Etat.

La question se réduisait donc aux termes suivants : La Commission départementale serait-elle un comité exécutif ? On se décida pour la négative. « Dans notre pays, dit le rapporteur (J. off. p. 1700), les administrations collectives

(1) Pour le droit comparé, voir Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif, p. 352 et suiv. ; Flourens, Organisation judiciaire et administrative de la France et de la Belgique; de Ferron, Institu.

tions municipales et provinciales comparées ; Demombynes, Constitutions européennes,

ne sont pas en faveur, et la maxime « Délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul », est regardée comme un axiome. Aussi, sans contester les bons résultats obtenus par le système belge, nous n'avons pas cru qu'il fût applicable à la France... » Et plus loin :... « Il y a avantage évident à confier le pouvoir exécutif pour les affaires départementales à un agent qui y est déjà investi de fonctions considérables (le préfet), et auquel les populations sont habituées, à la condition, toutefois, de lui rendre impossible l'abus de ce pouvoir. C’est pour bien marquer le nouveau rôle qu'elle attribue au préfet, que la commission a nettement défini les attributions du Conseil général et de la commission départementale, d'une part,.et du préfet, d'autre part: aux premiers, la délibération et la décision, la nomination des fonctionnaires salariés sur les fonds départementaux, le contrôle exercé dans l'intervalle des sessions, c'est-à-dire l'administration dans le sens le plus élevé et le plus général du mot; au second, l'exécution proprement dite et non plus l'administration tout entière. » Ces idées furent, après de longues discussions, acceptées par l’Assemblée nationale qui vota les textes suivants :

Art. 2. — « Le Conseil général élit dans son sein une Commission départementale.

Art. 3. — « Le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département.

« Il est, en outre, chargé de l'instruction préalable des affaires qui intéressent le département, ainsi que de l'exécutiondes décisions du Conseil général et de la Commission départementale, conformeément aux dispositions de la présente loi. »

3. — On admettait donc le principe que l'exécution appartient au préfet, non à la Commission. Mais, dans l'application de ce principe, on devait rencontrer des difficultés. Où s'arrête la délibération ? Où commence l'exécution ? Quand cesse-t-on de délibérer pour agir? Avant les lois de 1837 et de 1838, il était facile de répondre. Agir, c'était résoudre, c'était décider.

Mais on a vu comment ce mot avait changé de sens. Agir ce n’est plus aujourd'hui résoudre, c'est réaliser pratiquement l'acte résolu. Le rôle du préfet est donc analogue au rôle du. procureur général syndic de 1790. Sa mission consiste à procurer l’action, suivant l'expression de Rœderer dans l'exposé des motifs de la loi de pluviôse. Or, la procuration d'action est un acte complexe. Et quand il s’agit d'appliquer à la procuration d'action la maxime « agir est le fait d’un seul », on peut, dans bien des cas, hésiter. Rœderer distingue dans la procuration d'action onze fonctions différentes.

On peut réduire cette analyse un peu subtile (1), et ne comprendre dans la procuration d’action que quatre éléments : la direction, l'instruction, la surveillance, le contrôle.

La direction, c'est-à-direle commandement aux agents etaux employés, doit évidemment appartenir à un seul. Cette fonction appartient donc exclusivement au préfet. La commission de décentralisation l’admettait. Mais le préfet devait-il choisir luimême les employés qu'il devait commander? Le projet résolvait négativement ce problème. Comme on a pu le voir dans la citation ci-dessus, le Conseil général et la Commission départementale devaient nommer les agents salariés sur les fonds départementaux. L'Assemblée nationale repoussa ce système. Celui qui commande doit être responsable, et il ne peut être responsable s'il ne choisit pas lui-même ses agents. Il faut aussi qu'il soit obéi lorsqu'il donne un ordre ; il est donc nécessaire de lui donner le droit de vaincre les résistances. C’est avec raison que l'Assemblée a maintenu au préfet le droit de nomination et de révocation.

En ce qui concerne l'instruction, il n’y a; suivant nous, aucun inconvénient à ce qu'une commission puisse en être chargée. Mais elle ne doit pas l’être à l'exclusion du préfet. Celui-ci a des moyens d'information dont un corps délibérant ne peut dispo-

() Cf. Ducrocq, Cours, t, 1, n° 107.

ser , à moins qu'on ne lui confère le droit de donner des ordres aux agentssubordonnés au préfet, ce quiserait contraire à ce que nous venons d'établir. La loi de 1871 nous parait avoir consacré un système très rationnel. Elle donne au préfet l'instruction préalable, mais elle n'exclut pas complètement la Commission (Cf. infra, n° 29).

Le contrôle et la surveillance des agents appartiennent naturellement au préfet, qui les dirige et qui les commande.

Mais la loi donnant à la Commission le contrôle et la surveillance de la gestion du préfet, il en résulte que la Commission surveille et contrôle indirectement les sous-agents. Seulement, de même qu'elle ne peut leur adresser des injonctions, de même elle ne saurait leur faire des observations ou des reproches. C'est au préfet qu'elle doit s'adresser ; lui seul est responsable devant elle.

8. — Avant de terminer cette étude d'ensemble et d'aborder le détail des attributions de la Commission départementale, il convient de signaler un article du projet aux termes duquel la Commission départementale était chargée d'exercer la tutelle administrative des communes et des établissements hospitaliers. Cet article souleva de vivesdiscussions. Le gouvernement le combattit en soutenant que, ce qu’on appelle la tutelle administrative, n'est qu’un droit de contrôle et de surveillance, qui appartient naturellement au pouvoir exécutif ou à ses délégués. La commission de décentralisation, sans renoncer à son idée, retira l'article, se réservant de donner à la Commission départementale la tutelle des communes, lorsqu'on reviserait

la loi municipale.