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tion d'un Conseil général pour des causes spéciales à ce Conseil.

Le décret de dissolution doit étre motive.

Ilne peut jamais étre rendu par voie de mesure générale. Il convoque en méme temps les électeurs du département pour le quatrième dimanche qui suivra sa date. Le nouveau Conseil général se réunit de plein droit le deuxième lundi après l'élection et nomme sa Commission départementale. »

La Commission départementale est donc élue, et les ee en sont choisis dans le sein du Conseil général lui-même.

40.— Pour être habile à faire partie de la Commission départementale, il faut donc être membre du Conseil général; c'est-àdire que toutes les causes, qui empêchent d’être conseiller général empêchent également d’être membre de la Commission départementale. L étude de ces causes, quiconstituele commentaire des art. 6, 7, 8, 9, 10 et 11 de la loi organique départementale, ne rentre pas directement dans le cadre de notre travail. Nous renvoyons donc pour ce sujet aux ouvrages qui traitent des conseils généraux (1).

Toutefois, si en principe il suffit d’être membre du Conseil général pour être apte à faire partie de la Commission départementale, il existe certaines incompatibilités qui sont au nombre de trois. Elles résultent de l’art. 70 ainsi conçu : « Les fonctions de membre de la Commission départementale sont incompatibles avec celles de maire du chef-lieu du département et avec le mandat de député. »

L'art. 70 ne nommait que le député, parce qu'en 4871il y avait une Chambre unique. Maisla loi du 19 décembre 1876 est venue compléter l’art. 70. Aux termes de cette loi, les sénateurs ne peuvent, pas plus que les députés, faire partie de la Commission départementale.

(1) Ducrocq, Cours, t. 1, n° 132. Batbie, Traité de droit public et administratif, t, 111, n. 338 et 339. Constant, Code départemental, t. 1, n°5 159 et suiv. Marie, De l'Administration départementale, t. 1, chapitre IIT, pages 38 ct suiv.

En ce qui concerne les sénateurs et les députés, l'incompatbilité se justifie très facilement par cette considération que l'exercice du mandat de sénateur ou de député obligeant celui qui en est investi à résider la plus grande partie de l’année à Paris, et ce mandat étant déjà assez étendu par lui-même, le sénateur ou le député ne pourraient utilement exercer leurs fonctions de membre de la Commission départementale.

En ce qui concerne le maire du chef-lieu de département, la pensée du législateur a été tout autre. On craignait beaucoup en 1871 que la Commission départementale ne devint la rivale du préfet. On prit des précautions multiples pour éviter ce résultat. Nous aurons l’occasion de le constater plusieurs fois dans le cours de cette étude. Nous nous trouvons en présence de l’une de ces précautions. Dans les chefs-lieux de département, et surtout dans les grandes villes, le maire est souvent un personnage important. Il est l’élu du suffrage universel. La fortune, le talent, les relations peuvent lui donner une influence très grande. En lui permettant d'entrer dans la Commission départementale, on s’exposait peutêtre à faire de lui un rival et un adversaire redoutable pour le préfet.

Toutefois, comme les incompatibilités sont de droit étroit, il faudrait admettre qu'un conseiller municipal, remplissant provisoirement les fonctions de maire, pourrait être membre de la Commission (1).

Pour la même raison, on admet qu’un conseiller général élu député peut siéger à la Commission départementale jusqu’à la vérification de ses pouvoirs comme député (2).

41. — C'est l’art. 69 qui établit les principales règles concer nant l'élection de la Commission départementale. Cet article

(1) En ce sens, Avis Minist, Int. 9 oct. 1873, B. L. p. 396. (2) Avis Minist, Inst. 19 février 1876, B. L. p.939. Cire. Int, 22 oct, 1877. B. L. p. 1078.

ct ainsi conçu : « La Commission départementale est élue chaque année à la fin dela Session d'août.

ÆElle se compose de quatre membres au moins et de sepl au ous et elle comprend un membre choisi autant que possible, parmi les conseillers élus ou domiciliés dans chaque arrondissement.

Les membres de la Commission sont indéfiniment réeligibles. »

Reprenons succesivement chacune des propositions de ce texte. Tout d’abord, le mandat donné à la Commission départementale est annuel. Tel est Le principe. Mais, dans deux cas, la Commission départementale peut être renouvelée avant l'expiration de l’année. L'un de ces cas nous est connu. C'est celui des art. 34et 36 qui prévoient et règlent la dissolution du Conseil général. L'autre se produit quand il y a conflit entre la Commission départementale et le préfet. Aux termes de l'art. 85, le Conseil général peut, avant l'expiration de l’année, nommer une Commission départementale nouvelle.

Notons, d’ailleurs, quela durée des pouvoirs de la Commission n’est pas d’une année exacte, c’est-à-dire d’un an jour pour jour. La loi dit que la Commission départementale est élue chaque année à la fin de la session d'août. Or, entre les deux élections, il peut y avoir un peu plus ou un peu moins d'un an. Il résulte donc du texte légal que la Commission en exercice conserve ses pouvoirs même lorsque le Conseil général est réuni, tant qu'une Commission nouvelle n’a pas été nommée. De telle sorte qu'il n'ya pas solution de continuité. Cette règle a des conséquences pratiques importantes. Supposons qu’un conseiller général, membre de la Commission, est soumis à la réélection commefaisant partie de ceux qui, d’après le roulement établi, vont achever leur sixième année (art. 91. 1. 10 août 1873). Le conseiller n’est pas réélu. D'après la règle que nous venons d'établir, il a le droit de continuer à siéger à la Commission départementale jusqu'à ce que la nouvelle Commission ait été nommée. Un tel résultat peut sémbler contraire à la logique. On peut faire l’objection suivante. La qualité

de membre de la Commission départementale, peut-on dire, est liée à celle de conseiller général. La première condition pour être membre de la Commission départementale, c'est d'être membre du Conseil. Done, celui qui cesse de faire partie du Conseil, cesse ipso facto de faire partie de la Commission.

Avant de répondre, il importe de faire observer que la question soulevée par ce raisonnement ne présente d'intérêt que pour l'intervalle compris entre l'ouverture de la session et la nomination de la nouvelle Commission départementale. En effet, Jusqu'à l'ouverture de la session, c’est-à-dire jusqu'au moment où son successeur est installé, l'ancien conseiller général reste en fonctions. Le nouvel élu ne commence à exercer son mandat que le jour de l'ouverture de la session en vue de laquelle l'élection est faite (1). La question ne devient donc vraiment douteuse qu'à partir du jour où ce nouvel élu est entré en fonctions, jusqu'au jour où le Conseil général élit une autre Commission.

Avant de combattre directement l'objection, signalons les inconvénients pratiques auxquels elle amènerait, si elle était admise. Il peut se faire qu’au lieu d’un membre de la Commission départementale soumis à la réélection, il y en ait trois ou quatre ou cinq, de telle sorte que ceux qui restent ne soient pas en nombre pour délibérer valablement (infrà, n° 19). Il peut même arriver que tous les membres de la Commission se trouvent dans ce cas. Or, si l’objection était admise, il pourrait arriver que le département fut privé de Commission départementale pendant quelques jours, ce quipeutavoir de très graves inconvénients tant pour les intérêts départementaux que pour lesintérêts généraux. Siune question urgentese présente, elle ne pourra être résolue. Nous verrons que la Commission départementale a des attributions propres dont l'exercice est interdit au Conseil général et qu’elle seule peut accomplir. Il faudra

(1) Cf. Constant, Code départemental, t. 1, n° 153.

donc attendre. Et dans certaines questions l'atermoiement peut être fort préjudiciable.

L'interprétation que nous avons donnée du texte légal est donc beaucoup plus pratique. Elle est en outre conforme à la logique. En effet, la Commission départementale tient ses pouvoirs non du suffrage universel, mais du Conseil général lui-même. S'il est vrai que la qualité de membre de la Commission départementale est liée à celle de membre du Conseil général, il n’est pas moins vrai aussi que les deux fonctions sont distinctes. Tandis que l’une a sa source dans l'élection directe du suffrage universel, l’autre naît d'un mandat conféré par le Conseil général. Et ce dernier, lorsqu'il élit sa Gommission, dit aux élus : Je vous nomme membre de la Commission départementale pour en remplir les fonctions, jusqu'à ce que, dans ma prochaine session d'août, je vous les retire en nommant un autre conseiller général à votre place.

D'ailleurs, l'exactitude de l'interprétation que nous défendons et qui a été reconnue par diverses circulaires ministérielles (1), est démontrée par différents passages de la discussion de la loi du 30 juillet 1874, relative à l’ajournement de la session des conseils généraux. Cette loi avait repoussé l'ouverture de la session d'août du Conseil général jusqu'au 19 octobre.Or,on se demanda, ausein de l'Assemblée nationale, siles conseillers généraux et les membres des Commissions départementales conserveraient leurs fonctions jusqu'à ce que les nouveaux conseillersetlesnouvelles Commissions départementales fussent installés. À ce sujet, le rapport sur la loi de1874 s'exprimait ainsi: « Jusque-là (c'est-à-dire jusqu'à l'installa- « tion), les bureaux des assemblées départementales restent « naturellement en fonctions. La chose ést si évidente qu'il

« ne nous à pas paru nécessaire de la spécifier dans le projet « de loi ».

(1) 30 août 1874, B. L. p. 658 ; 22 oct. 1877 ; B. L. p. 1078,

Un député, M. Bigot, membre de la commission, s'exprimait dans le même sens: « A l'unanimité, nous avons reconnu, dans:

PS

la commission, que les conseils généraux étant devenus, « depuis 4871, des corps permanents (1), il n'y avait pas lieu « de renouveler, de proroger la mission accordée aux Commis- « sions départementales et aux bureaux des conseils géné- « TAUX ».

Ajoutons enfin que cette interprétation est conforme à la jurisprudence antérieure à 1871, d'après laquelle les conseillers généraux et d'arrondissement appelés en cette qualité à présider des commissions ou à faire partie des comités d’arrondissement pour l'instruction publique continuaient, quoique non réélus, à remplir leurs fonctions jusqu’à la nomination de leurs successeurs (2).

Le nombre des membres de la Commission départementale est déterminé par le Conseil général, mais dans les limites fixées par la loi. Ce nombre peut varier entre quatre et sept, y compris le président.

Le but de la loi a été de permettre au Conseil général d'assurer dansla Commission unreprésentantà chaque arrondissement. Toutefois, ce n’est là qu'un vœu. Le Conseil général doit s’y conformer autant que possible. Mais il n’y a pas pour lui une obligation stricte. Le nombre maximum de sept est suffisant pour assurer cette représentation des arrondissements. Aussi le Conseil général ne pourrait-il nommer un nombre supérieur ni adjoindre à la Commission, pour un objet déterminé, d'autres conseillers généraux, même avec voix simplement consultative. Cette intervention de membres étrangers alté-

(1) Corps permanents ne signifie pas que les conseils généraux siègent continuellement, Ces expressions signifient que dansun département le Conseil général ne cesse jamais d'exister, bien qu’il ne soit réuni que d’une manière intermittente.

() Cf. B. J. p. 659, notel, où sont citées les décisions suivantes : Indrect-Loire, 24 déc. 1833 ; Jura, 21 déc, 1832 ; Lozère, 5 déc. 1833; Haute- Marne, 10 déc. 1833,

rerait le caractère et la responsabilité de la Commission départementale. Il y aurait une réunion illégale tombant sous le coup de l’art. 34 de la loi organique, et les délibérations qui seraient prises devraient être annulées (1).

La Commission est nommée à la fin de la session d'août, dit le texte. Pourquoi à la fin? Nous verrons que la Commission départementale doit rendre compte de ses travaux au Conseil général. Des explications peuvent être nécessaires. Il est donc utile de laisser la Commission en fonctions au moins dans les premiers jours de la session, afin qu’elle puisse répondre soit aux questions, soit aux critiques dont ses délibérations peuvent être l’objet. D'ailleurs, à la fin de la session ne signifie pas qu'elle doive être nommée le dernierjour.Ilya une question d'appréciation et d'opportunité dont le Conseil généralestjuge.

Ajoutons que l'élection est faite au serutin secret, conformément à l'art .30,$3. « Néanmoins, les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. »

Qu'arrive-t-il si au premier tour de scrutin le nombre des conseillers ayant obtenu la majorité absolue des suffrages est supérieur à celui des membres à nommer, et si les derniers conseillers ont le même nombre de voix ? Doit-on recommencer le scrutin ?

Le. ministre de l'Intérieur, dans un avis du 27 avril 4874 (2), tient pour la négative. L'élection, dit-il, est acquise au plus âgé: « Telle est, ajoute-t-il, la jurisprudence du Conseil d'Etat «en matière d'élections municipales. Et les conseils généraux «agiraient sagement en s'y conformant. » Nous pensons que, puisqu'il n'ya aucun texte légal, le Conseil général est libre sur ce point d'agir comme il l’entend. C'est là une question de règlement intérieur quele Conseil a le droit de faire lui-même (3).

(1) En ce sens, décret 28 février 1872, B. L. p. 161. (2) B. L. p. 498, (3) Art. 26, 1, 10 août 1871.

La Commission départementale est indéfiniment rééligible. Cette règle, combinée avec celle de l'élection, permet de concilier deux idées différentes, qui, au sein de l’Assemblée nationale, se traduisirent par des amendements. D'une part, un assez grand nombré de décentralisateurs de 1871 considéraient la Commission départementale comme un moyen puissant de faire l'éducation politique du pays. Aussi voulaientils que tous les conseillers généraux fussent appelés successivement à faire partie de la Commission. Dans ce but, on avait proposé d'établir un roulement analogue à celui qui sert de base à la composition des chambres dans les cours ou tribunaux. D'autre part, beaucoup de députés étaient préoccupés de l’idée d'assurer dansl’administration départementale l'esprit de suite et le maintien des traditions. C’est pourquoi on avait proposé, soit de renouveler la Commission par moitié chaque année, soit par tiers tous les deux ans. Le système de l’élection avec éligibilité indéfinie permet de concilier ces deux idées, et de plus il a l'avantage de laisser au Conseil général l'initiative des mesures à prendre dans ce but. On ne peut donc qu'approuver ces dispositions de l’art. 69.

#2. — Avant de quitter les règles concernant la nomination des membres de la Commission départementale, nous dirons quelques mots des démissionnaires. Un membre de la Commission départementale peut démissionner formellement.Sa démission doit être adressée au président, qui en donne connaissance à la Commission d’abord, et au Conseil généralensuite, dans sapremière session, afin qu'ilsoit pourvu au remplacement du membre démissionnaire. Si les démissionnaires étaient assez nombreux pour que la Commission ne-pût délibérer valablement, il y aurait lieu de convoquer extraordinairement le Conseil général, conformément à l’art. 24.

La démission peut aussi être tacite. Et c’est ici qu’il convient de placer le texte de l’art. 74 qui s'exprime ainsi : « Tout membre de la Commission départementale, qui s'absente des séances

pendant deux mois consécutifs, sans excuse légitime admise par la Commission, est réputé démissionnaire. Il est pourvu à son remplacement à la plus prochaine session du Conseil général. »

Ilest de principe qu'une démission ne se présume pas. Et nous croyons que l'art. 74 a voulu établir une sanction à l'obligation qui s'impose aux membres de la Commission d'assister aux séances, plutôt qu'une exception au principe que les démissions ne se présument pas. La Commission départementale a d’ailleurs un pouvoir d'appréciation, ainsi que cela résulte des termes de l’art. 74. Elle est juge des motifs de l’absence des membres qui n’ont pas assisté aux séances. De telle sorte qu'un membre qui pendant deux mois consécutifs s'est abstenu de prendre part aux réunions mêmé sans avoir fait parvenir de lettres d’excuses, ne cesse pas pso facto de faire partie de la Gommission départementale. Il faut que la Commission prenne une délibération formelle.

43. — Les fonctions de membre de la Commission départementale sont absolument gratuites. Cette règle est consacrée par l'art 75: « Les membres de la Commission départementale ne reçoivent pas de traitement. »

Ce texte n'a été voté qu'après de très longues discussions dans lesquelles nous n'entrerons pas (1). Toutefois, nous indiquerons quelques-uns des systèmes qui furent proposés. Ces systèmes très nombreux peuvent se réduire à trois principaux.

Le traitement, ou indemnité obligatoire (2) ; l'indemnité facultative pour déplacements et frais de séjour; enfin, la gratuité complète.

C'est ce dernier parti qui à fini par triompher. Les fonctions de membre de la Commission départementale sont donc absolument gratuites comme celles du Conseil général lui-même.

(1) J. off. 1871, p. 2215 et suiv.; 2578 et suiv. ; 2600 et suiv. (2) C’est le système admis en Belgique où les membres de la députation permanente reçoivent 3300 fr.

Il en résulte que tout vote du Conseil général qui tendrait à donner, sous une forme quelconque, directe ou détournée, une somme d'argent à des membres de la Commission, serait nulle.

Il faut observer toutefois que le Conseil général a parfaitement le droit de voter un crédit pour les menues dépenses de la Gommission, c'est-à-dire pour l'achat de papier, registres, fournitures diverses de bureau, de bois de chauffage ; pour abonnements à des publications, telles que le Bulletin officiel du ministère de l'intérieur, ete. Il serait absolument injuste de mettre ces frais à la charge des membres de la Commission départementale.

Faudrait-il considérer comme indemnité le permis de circulation gratuite sur les voies ferrées ?

Une Commission départementale avait sollicité l'intervention du Gouvernement auprès des Compagnies de chemins de fer, afin d'obtenir pour chacun des membres un permis de circulation sur les lignes dans les limites du département. Le ministre, par décision du 16 décembre 1871 (1), refusa d'intervenir. Il eut raison en ce sens que, d’après les discussions produites au sujet de l’art. 75, la qualité de membre d'une Commission départementale ne saurait créer aucun droit à la circulation gratuite. Mais si le ministre a bien fait de refuser son intervention officielle, rien dans la loi n'empêche rait une Compagnie, après une en tente amiable, et sur l'intervention officieuse du ministre, de mettre à la disposition des membres de la Commission départementale des permis de circulation. L'art. T3 ne serait pas violé. La concession faite par la Compagnie aurait un caractère tout gracieux. L'intérêt financier du département ne serait pas atteint.

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$ IL. — Organisation intérieure et fonctionnement.

44. — La première question qui se présente iciest celle de la présidence. Cette question est résolue part l'art. 71: « La Commission départementale est présidée par le plus âgé de ses membres. » |

Ce texte est le résultat d’une transaction. Trois autres systèmes s'étaient produits. Le premier, qui était consacré par le projet primitif, faisait désigner le président par le Conseil général (1). La Commission modifia elle-même son projet et présenta en seconde lecture un système plus logique qui donnait à la Commission départementale le droit d’élire son président. Ge système fut vivement combattu par ceux qui craignaient que la Commission départementale ne devint la rivale du préfet. Un amendement présenté par M. de Clercq, et qui fut accepté par le Gouvernement, était ainsi conçu :.« La Commission dé- « partementale est présidée par le préfet ou par celui qui le « remplace dans ses fonctions. Le président a voix délibéra- « tive mais non prépondérante; en cas d'empêchement, la dé- « putation nomme un de ses membres pour la présider. »

Cet amendement donna lieu à une très longue discussion (2), à la suite de laquelle ilfutrepoussé.

Il faut avouer que l’idée de faire présider la Commission départementale par le préfet n'était pas heureuse. En effet, on maintenait l'exécution au préfet, on ne donnait à la Commission départementale que des attributions délibératives : il n’était pas logique de la faire présider par le préfet. Deux éventualités pouvaient se produire : ou bien le préfet absorberait complètement la Commission, et alors la Commission deviendrait inutile, ou bien le conflit existerait à l’état permanent entre

(COR EE enr (2) J. off. 1871, p. 2130 et suiv.

le préfet et les autres membres de la Commission. De plus, la Commission départementale devant être chargée de contrôler l'administration préfectorale, il était singulier de faire présider les contrôleurs par la personne destinée à être contrôlée (4).

Ce système, qui est celui de la loi belge, a sa raison d'être en Belgique, où la députation participe à l'exécution, etouelle remplit une grande partie des fonctions confiées chez nous au Conseil de préfecture (2).

Enfin, la commission législative et le Gouvernement finirent par se mettre d'accord, à titre de transaction, sur le système actuel. Ce systime confère indirectement au Conseil général le droit de nommer le président; car, avant de voter, les conseillers généraux ne manqueront pas de s'enquérir de l’âge des candidats. Il faut reconnaitre qu'il a l'inconvénient de limiter les choix du Conseil en l’empêchant d'élire comme membre de la Commission un conseiller qui pourrait rendre des sérvices comme tel, mais à qui d’ailleurs on ne voudrait pas confier les fonctions de la présidence, par exemple à cause de son grand