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45. — La suite de l’art, 71 est ainsi conçue : « Elle élit elleméme son secrétaire. Elle siège à la préfecture, et prend, sous l'approbation du Conseil général et avec le concours du préfet, toutes les mesures nécessaires pour assurer son Service. »
C'est au préfet qu'il appartient, après entente avec le Conseil général, de désigner le local affecté aux réunions de la Commission. La loi exige que ce local soit situé dans l'hôtel de la préfecture, dans le but de faciliter la communication des ‘dossiers et d'obtenir plus rapidement les renseignements qui seraient demandés par les membres de la Commission. Le reste du texte ne présente aucune difficulté. Toutefois, ilest un point sur lequel la loi est muette, et qui doit être expliqué.
MORTAO ED ES :
(2) Il n'y a pas en Belgique de juridictions administratives distinctes.
La Commission départementale peut, ainsi qu’il résulte du texte, s'entendre avec le préfet pour que le travail du secrétariat soit exécuté par des employés de la préfecture. Dans ce cas, il serait indispensable que le Conseil général mit à la disposition du préfet un crédit pour être distribué à aux employés ainsi chargés d’un surcroit de besogne. Mais la Commission peut avoir des employés spéciaux, distincts des employés de la préfecture et placés sous son autorité directe. Le rapport de M. Waddington ne laisse aucun doute à ce sujet. « Une fois « constituée, dit-il, la Commission aura à organiserson service, « c'est-à-dire à examiner quels seront les employés spéciaux « qui lui seront nécessaires. Dans la plupart des cas, un ou « deux employés suffiront... etc. (4). »
Le traitement de ces employés est à la charge du département.
En fait, les Commissions départementales se sont divisées. Les unes confient l'exécution du travail de bureau au préfet, les autres ont un employé spécial. En général, cet employé est en même temps utilisé par Le Conseil général pour la rédaction des procès-verbaux.
Il est intervenu plusieurs circulaires ou instructions ministérielles, qui ont pour but de définir la situation de ces employés (2).
Aux termes de ces différentes circulaires, les employés de la Commission départementale ont le caractère d'agents départementaux, mais ils n’appartiennent pas àälahiérarchie administrative. Par suite, ils n'ont pas qualité pour recevoir les dossiers qui doivent être adressés au préfet et transmis par lui à la Commission. Les circulaires ministérielles contestent aux employés des Commissions départementales le droit de s’attribuer
(1) J. off. 1871, p. 1716, col. 3.
(2) 18 oct. 1871, B. L. p. 129 ; 18 janv. 1874, B. L. p. 471 ; 29 nov. 1876, B. L. p.912; 50 nov. 1876, B. L. p. 973 ; 13 sept. 1877. B. L, p. 1056.
la qualité de secrétaire de la Commission départementale. En cela, les circulaires ont raison. Il ne faut pas qu'on puisse confondre le secrétaire élu dont parle l’art. 71 et dont les fonctions sont essentiellement gratuites, avec les employés appointés. Mais il n'y a aucun inconvénient à ce que les Commissions départementales donnent à leur employé le titre de secrétaire, en ajoutant à ce mot une désignation complémentaire qui empêche la confusion. C'est ainsi que l'expression de secrétaireadjoint nous parait constituer une dénomination absolument correcte et qui a l'avantage d'exprimer très exactement le rôle des employés dont il s’agit.
Cette question de mots est d’ailleurs fort peu importante, mais il en est une qui nous semble plus grave.
Dans un avis du 13 septembre 1877, le ministre de l’intérieur dit que la nomination des employés est faite par la Commission départementale, et approuvée par le Conseil ‘général. Jusque-là, nous n'avons rien à dire. Mais le ministre ajoute qu'elle doit être soumise à l'agrément du. préfet. Le ministre appuie son interprétation sur les mots «avec le concours du préfet » qui se trouvent dans l’art. 71.
En fait, il est très désirable que le choix de la Commission porte sur un candidat sympathique au préfet. Cette circonstance peut faciliter les rapports qui s’établiront nécessairement entre la préfecture et l'employé de la Commission départementale, et peut aider à la bonne et prompte expédition des affaires, dans une mesure plus considérable qu’on ne saurait croire, lorsqu'on n’est pas familiarisé avec le fonctionnement des bureaux.
Mais, en droit, nous dénions absolument au préfet lepouvoir d'intervenir à un titre quelconque dans la nomination des employés de la Commission départementale. Cette dernière n'a point à soumettre son choix à l'agrément ou à la ratification‘ du préfet. Sans doute, c’est au préfet qu'il appartient en principe de nommer lesagentsdépartementaux, maisnous sommes ici en
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dehors du principe général. Si ce principe était suivi, la nomi-
nation des employés de la Commission départementale devrait être faite par le préfet seul. Il n'est pas besoin d'insister sur les inconvénients qu'aurait un pareil système. La Commission législative de 1871 les a compris, et dans sa pensée comme dans celle de l'Assemblée tout entière, il aété bien entendu que la Commission départementale pourrait avoir des employés indépendants de la préfecture. Les mots : « avec le concours du préfet, » qui se trouvent dans l’art. 74, étaient nécessaires, puisqu'on laissait aux Commissions départementales le choix ou de s'entendre avec le préfet pour faire exécuter le travail par des employés de la préfecture, ou de nommer des employés spéciaux. Si la Commission opte pour le premier parti, il est évident que le concours du préfet est indispensable. Entre eux, il y à une « question pratique à débattre à l'amiable », ainsi que le disait M. Waddington (loco citato). Mais si la Commission départementale opte pour le second parti, ou si le préfet refuse, pour un motif quelconque, de prêter le concours de ses employés, par exemple parce qu'ils sont
déjà surchargés de besogne, la Commission pourvoit au ser-
vice de son bureau sans avoir besoin du concours du préfet. Et ce n’est que par un abus de texte qu'on ferait intervenir le préfet dans la nomination des employés de la Commission. D'ailleurs, le ministre ne propose son interprétation que d'une manière timide eten réservant sa décision ultérieure, parceque, dit-il, le Conseil d'Etat n'a pas encore été appelé à statuer sur ce point.
En fait, dans beaucoup de départements, l'employé de la Commission départementale est en même temps l'employé du Conseil général prétant son concours pour la rédaction des procès-verbaux. La nomination est donc faite après une entente entre le Conseilet la Commission.
L'avis que nous venons de discuter en ce qui concerne la nomination des employés de la Commission départementale,
établit que le bureau de la Commission ne pourrait être ouvert d'une manière permanente au public et que la Commission ne pourrait ainsi se faire représenter par son secrétaire-adjoint. Cette décision est parfaitement conforme à l'esprit de la loi de 1871. Par suite, il appartiendrait au préfet de prendre les mesures nécessaires pour que cette règle soit observée. Si la Commission, avertie par le préfet, persistait à donner à son employé l'ordre de se tenir àla disposition du public, il y aurait un cas de conflit, et le Conseil général devrait être convoqué, conformément à l'art. 85 (infrà, n° 92).
46. — La Commission départementale fait son règlement intérieur, mais elle doit se conformer aux dispositions légales que nous allons examiner. |
247. — Art. 73: « La Commission départementale se réunit au moins une fois par mois, aux époques et pour le nombre de jours qu'elle détermine elle-même, sans préjudice du droit qui appartient à son président et au préfet de la convoquer extraordinairement. »
La Commission est libre de fixer la date de ses séances comme elle l'entend. Il n’est pas nécessaire qu'elle ait un jour deréunion ordinaire fixeetinvariable, comme, parexemple, tous les 15 du mois. Elle peut fort bien, à chaqueséance, fixerle jour et l'heure de la séance prochaine. Il suffit qu'elle se réunisse une fois tous les mois.
Le président etle préfet ont chacun le droit de la convoquer extraordinairement. Aucune forme particulière ni aucun délai ne sont obligatoires. La convocation a lieu verbalement, ou par lettre, ou par télégramme.
48. — Le préfet a le droit d'assister aux réunions et il a voix consultative. Art. 76: « Lepréfet ou son représentant assistent aux séances de la Commission ;ils sont entendus quand ils leemandent...»
Le projet primitif portait que le préfet n'entrerait à la Commission que s’il y était appelé. Le texte actuel résulte d’une entente entre le gouvernement et la commission législative.
Il était d'ailleurs fort naturel qu'on donnât au préfet le droit d'entrer à la Commission, puisqu'il avait déjà celui d'entrer au Conseil général. Mais il faut remarquer que l'assistance du préfet n'est pas obligatoire. Les délibérations prises en l'absence du préfet ou de son représentant seraient donc parfaitement valables. , É
La suite de l’art. 76 consacre pour la Commission départementale le droit de demander directement, et sans l'intermédiaire du préfet, des renseignements aux chefs de service: « Les chefs de service des administrations publiques dans les départements sont tenus de fournir, verbalement ou par écrit, tous les renseignements qui leur seraient réclamés par la Commission départementale sur les affaires placées dans ses attributions. »
On s'est demandé, à l'occasion de ce texte, si l'agent voyer en chef était un chef de service, si, par conséquent, la Commission départementale pouvait s'adresser directement à lui pour avoir des renseignements, et si l'agent voyer était obligé de les fournir. Le Conseil général et la Commission départementale de la Drôme avaient revendiqué le droit de communiquer directement avec l'agent voyer en chef. Mais, sur le rapport présenté au ministre à l'occasion de cette affaire (1), il est intervenu, à la date du 23 juin 1874, un décret annulant la délibération du Conseil général de la Drôme.
D'après le rapport auquel s'est conformé le décret d'annulation, l'expression « chef de service », que la loi d’ailleurs ne définit pas, désigne les fonctionnaires ayant une autorité personnelle déléguée par le Ministre et qui peuvent être investis de la qualité d'ordonnateurs secondaires. Or, les agents voyers en chef ne réunissent pas ces conditions. Ils ne sont donc pas chefs de service. Ce sont de simples employés départementaux qu'on peut assimiler aux chefs de division des préfectures.
(1) Cf. B. L. p. 860.
Par suite, la Commission départementale ne peut directement demander des renseignements à l'agent voyer.
Nous n’entrerons pas dans une discussion approfondie au sujet de ce décret du 23 juin 1874. Nous ferons simplement remarquer que la définition de chef de service sur laquelle est fondée la décision, est une définition tirée, non de la réalité des choses, mais de certaines circonstances tout extérieures. En se plaçant au point de vue spéculatif, il est possible que cette définition soit vraie. Mais si l'on se place au point de vue du fait, on ne tardera pas à découvrir que l'agent voyer en chef dirige le service vicinal. Il est placé à la tête de ce service. Les agents voyers d'arrondissement, les agents voyers de canton lui obéissent. En réalité, il est chef de service. La théorie ne peut détruire cette proposition qui est l'énoncé d'un pur fait. La question doit donc être posée, suivant nous, dans des termes différents de ceux avec lesquels elle s’est présentée en 1874 devant le Président de la République. Nous ne pensons point que l’art. 76 ait voulu établir une théorie sur les chefs de service. Cet article a eu simplement pour but dé consacrer une règle pratique. On a pensé que, dans bien des cas, la Commission départementale aurait besoin de renseignements, et on a voulu lui donner les moyens de Les obtenir promptement. Supposons que l'art. 76 n'existe pas. La Commission départementale a besoin d'un renseignement, par exemple pour statuer sur une demande de subvention formée par une commune en faveur de son école. Seul, l'inspecteur d'Académie est en état de fournir le renseignement. La Commission s'adresse au préfet, Le préfet s'adresse à l'inspecteur. Celui-ci confère avec le préfet pour savoir si on communiquera les renseignements demandés. Avant de prendre une détermination à ce sujet, on consultera le ministre. Leministre, c'est-à-dire les bureaux, prendront un certain temps pour délibérer, et le renseignement parviendra à la Commission quand il ne sera plus temps. Avec l'art. 76, au contraire, toutes ces lenteurs disparaissent, et la
Commission départementale pourra souvent avoir dans la même journée le renseignement dont elle a besoin.
Or faut-il appliquer cette règle si pratique aux renseignements sur le service vicinal ?
Tels sont les véritables termes dans lesquels on doit poser la question. Cela étant, quel inconvénient pourrait-il y avoir à ce que l'agent voyer en chef soit directement appelé à renseigner la Commission? Notons que la Commission n’a aucun ordre à donner à l'agent voyer. Celui-ci n’a point à lui faire de propositions. Il s’agit d’une simple demande de renseignements. C'est-à-dire que la Commission pose à l'agent voyér une question qui revient à celle-ci : tel fait existe-t-il? Et l'agent voyer de répondre oui ou non. En quoi cela peut-il porter atteinte à l'autorité du préfet? Nous avouons que nous ne le voyons pas. Nous pensons donc que l’art. 76 est applicable à l'agent voyer en chef. D'autant plus que les attributions vicinales de la Commission étant assez étendues, c'est surtout à l'égard de ce service que la Commission a besoin de renseignements rapides.
Avant de quitter ce sujet, nous ne pouvons nous empêcher de signaler une bizarrerie de la théorie du décret. L’ingénieur en chef est chef de service à l'égard des routes nationales et du reste du service des ponts et chaussées. II l’est encore à l’égard des routes départementales, pour lesquelles il est sousordonnateur secondaire délégué. Mais il ne l'est pas à l'égard des chemins, lorsqu'il est à la tête du service vicinal. D'où cette conséquence : la Commission peut directement lui demander des renseignements au sujet des routes départementales sur lesquelles elle n’a presque jamais à délibérer, mais elle ne peut pas demander directement ces renseignements lorsqu'il s'agit de chemins vicinaux, sur lesquels elle est appelée, à chaque réunion, à prendre des décisions nombreuses. Ce résultat est la condamnation du système que l'avis de 1874 prétend tirer de la définition spéculative des chefs de service.
La question débatue pour les agents voyers a été égale-
ment soulevée pourles archivistes et les architectes départementaux. Une décision du ministre de l'intérieur du 27 août 1875 (1) leur refuse la qualité de chefs de service. Nous adoptons, en ce qui les concerne, la même solution que pour les agent voyers.
49. — Il nous reste, pour terminer l'exposé des règles sur l'organisation intérieure et le fonctionnement de la Commission, à rendre compte de l'art. 72.
Art. 72: « La Commission départementale ne peut délibérer si la majorité de ses membres n'est présente.
Les décisions sont prises à la majorité absolue des voix.
En cas de partage, la voix du président est prépondérante.
ILest tenu procès-verbal des délibérations. Les procès verbaux font mention du nom des membres présents. »
Ces règles sont fort simples et peuvent se passer de commentaire. Le nombre des membres nécessaires pour la validité des délibérations est de la moitié plus un, non pas des membres actuels, mais de la moitié plus un du nombre fixé par le Conseil général. Si, par exemple, ce nombre est de six, il faut quatre conseillers présents pour délibérer valablement. Si donc, par suite de décès ou de démissions, le nombre des membres en exercice était insuffisant pour former la moitié plus un du nombre fixé par le Conseil, ce dernier devrait être réuni en session extraordinaire, conformément à l’art. 24, pour compléter la Commission départementale.
Les procès-verbaux sont rédigés par le secrétaire, sous la surveillance du président. Ils portent la signature du président et du secrétaire. Ils sont dressés sur un registre spécial. Les délibérations sont ensuite transcrites, certifiées par le président ou par le secrétaire et transmises au préfet, à quiil appartient de les notifier aux intéressés, la notification étant un acte d'exécution qui rentre dans la compétence du préfet. Le procès-verbal doit mentionner les membres présents.
Cela est nécessaire à cause de l’article 76. qui répute démissionnaires ceux qui s'absentent pendant deux mois consécutifs.
Le procès-verbal peut contenir l'analyse des discussions, mais il peut aussi se borner à relater les décisions.
Est-il nécessaire de mentionner que ces décisions sontprises à la majorité ? La loi ne le dit pas. Il suffit donc que la rédaction soitclaire etn'implique aucun doute à l'égard de cette majorité.
20. — Les procès-verbaux peuvent-ils être communiqués au public ou à la presse?
Pour répondre à cette question, il convient de mentionner ici une règle qui n’est pas formellement écrite dans la loi de 1871, mais qui résulte implicitement de toutes les dispositions que nous avons déjà vues. Cette règle, c'est que les séances ne sont pas publiques. Règle fort sage. La publicité des séances du Conseil général se conçoit, quoiqu'elle ait de graves inconvénients. Pour la Commission départementale, elle ne s'expliquerait pas, car la Commission est responsable non devant :le suffrage universel, mais devant le Conseil général qui la nomme.
La conséquence de cette règle, c'est que les procès-verbaux ne peuvent être communiqués ni au public ni à la presse. Les intéressés, qui ont besoin de connaître les termes d'une délibération, doivent s'adresser au préfet, qui leur délivre au besoin une copie de la délibération.
L'usage existe dans quelques départements de communiquer à la presse non pas les procès-verbaux, mais l’ordre du jour des séances de la Commission, sur lequel on indique d’un mot, en regard de chaque affaire, la suite qui leur a été donnée.
Cette pratique a l'avantage de prévenir soit les maires, soit les autres intéressés, qui peuvent dès lors s'adresser au préfet pour connaître les termes de la délibération. Et elle peut constituer un moyen d'accélérer la marche des-affaires. Il nous
semble toutefois préférable que les Commissions départementales ne publient pas leurs décisions même d’une manière sommaire. En effet, légalement c'est au préfet qu'il appartient de porter les délibérations à la connaissance du public. Sans doute, les différents membres de la Commission peuvent informer telles ou telles personnes d’une décisian. Ils ne sont astreints à aucun secret. Mais ces communications sont tout officieuses et d’ailleurs individuelles. La pratique dont il s'agit constitue, au contraire, une publication empruntant aux circonstances mêmes dans lesquelles elle se produit, une sorte de caractère officiel, et ne saurait dès lors se concilier avec la règle qui donne au préfet compétence pour faire les communications et avec celle de la non-publicité desséances. Au point de vue pratique, si elle peut, dans une certaine mesure, accélérer la marche des affaires, elle ne laisse pas que de présenter des inconvénients. Elle peut, dans bien des cas, gêner l’action du préfet. Prenons un exemple. Le préfet est en négociations avec un propriétaire pour louer un immeuble destiné à un casernement de gendarmerie. Le propriétaire offre son immeuble à certaines conditions. La Commission départementale consultée approuve ces conditions. Avant de faire connaître au propriétaire l'avis de la Commission, le préfet peut demander et quelquefois obtenir des conditions plus favorables. Si, au contraire, le propriétaire est informé immédiatement par les journaux, fort de l'avis de la Commission, il refusera toute espèce de concession.
Disons également que plusieurs Commissions départementales font annoncer quelques jours à l’avance dans les journaux la date de leur réunion prochaine. Cette pratique ne peut avoir aucun inconvénient. Au contraire, elle prévient les maires, qui peuvent ainsi envoyer leurs dossiers en temps utile.
Les membres du Conseil général peuvent-ils prendre connaissance des procès-verbaux de la Commission ?
La Commission étant responsable devant le Conseil général, qui peut ou la réélire ou lui retirer saconfiance, il nous semble que la communication des procès-verbaux ne saurait être refusée à ceux des conseillers qui la demandent.
