IX. — Rapport de la Commission départementale

34. — L'étude qui vient d'être faite dans la section précédente ne peut donner qu’une idée très incomplète du rôle de la Commission départementale dans l'administration du département; car, si en fait les attributions déléguées à la Commission. départementale peuvent quelquefois constituer une partie très importante de sa mission, il peut arriver aussi que cette part soit insignifiante ou nulle. Cela dépend de la volonté du Conseil général. Dans tous les cas, pour les attributions déléguées, la Commission départementale n'a pas d'autre pouvoir que celui qu'elle puise dans la décision du Conseil, dont elle n’est que le mandataire.

Dans la présente section, au contraire, la Commission départementale apparaitra comme un organe administratif nouveau, distinct du Conseil général; comme un second Conseil placé à côté du premier, avec des attributions propres, sur lesquelles le Conseil général ne saurait entreprendre sans excéder les limites de sa compétence; avec un pouvoir indépendant qu’elle tient directement de la loi.

Avant d'aborder le détail des attributions légales dela Commission, il convient de rechercher quelle est l'utilité de ce rôle nouveau qui lui est attribué par la loi. On pourrait croire en effet que l'existence d’une seconde assemblée départementale, indépendante dans une certaine mesure de la première, et chargée comme celle-ci d'administrer le département dans la sphère de la délibération, présente de graves inconvénients. Car, pourrait-on dire, les deux assemblées deviendront facilementrivales, et entre elles, le conflit existera à l’état permanent. Une telle crainte serait chimérique. Entre le Conseil général et la Commission départementale le conflit est impossible pour deux raisons. En premier lieu, la compétence respective du Conseil général et de la Commission départementale est nettement déterminée. La loi a donné une énumération précise et limitative des objets sur lesquels la Commission doit statuer. En second lieu, si la Commission est investie en ce qui concerne les attributions légales d'un pouvoir indépendant, il ne faut pas exagérer cette indépendance, carla Commission départementale est élue chaque année par le Conseil général, qui peut aussi en modifier à son gré la composition. La Commission départementale est en quelque sorte responsable devant le Conseil général.

Le conflit est donc impossible entrele Conseil général et la Commission départementale, À ce point de vue, aucun inconvénient n’est à redouter.

Bien au contraire, la loi de 14871, en dotant la Commission départementale d’attributions propres, a réalisé un double progrès dans la voie de la décen‘ralisation. D'abord, elle a complété, tant au point de vue du contrôle que de l'administration proprement dite, l’action du Conseil général. Ensuite, elle a retiré au préfet, pour les donner à la Commission, certaines attributions qui se réfèrent plutôt à l’ordre de la délibération, donnant ainsi un nouveau développement à ce principe que délibérer est le fait de plusieurs.

35. — On pourrait, d’après ce qui précède, diviser les attri-

butions de la Commission départementale en attributions de contrôle et altributions administratives proprement dites, de ges-. tion des intérêts départementaux. Mais ces deux caractères,quelquefois distincts, peuvent se trouver réunis dans la même attribution, Ainsi, la Commission départementale, lorsqu'elle vérifie l'état du mobilier, accomplitune pure opération de contrôle (art. 83, 1. 1871) ; lorsqu'elle approuve un contrat à passer au nom du département (art. 54, 3 al ), elle fait à la fois acte de contrôle et acte de gestion. |

La distinction ne peut donc servir de base à un.classement des attributions légales de la Commission.

Pour opérer ce classement, il est assez naturel de se référer à la législation antérieure à 1871, et au procédé employé par la loi actuelle pour doter la Commission départementale de ses attributions propres.

En se placant à ce point de vue, on distingue trois groupes d’attributions :

1°) Les attributions enlevées au préfet et données à la Commission ;

2°) Celles qui ont ététransportées du Conseil général à la Commission;

3) Enfin les attributions nouvelles créées pour la Commission.

Chacun de ces groupes formera l’objet d’un paragraphe.

SI. — Attributions transportées du Préfet à la Commission départementale.

I. — Répartition des subventions inscrites au budget départemental.

36. — On sait que la Commission départementale est appelée à répartir différents crédits (suprà, no 31).Ilconvientde compléter ici les explications déjà fournies à ce sujet. Les développements qui vont suivre constitueront le commentaire de l’art. 18-10 de la loi du 10 août 1874. Cet article est ainsi concu : « La Com-

, mission départementale, après avoir entendu l'avis et les propositions du préfet : 1° répartit les subventions diverses portées au budget départemental, et dont le Conseil général ne s'est pas réservé la distribution, les fonds provenant des amendes de police correctionnelle, et les fonds provenant du rachat des prestations en nature, sur les lignes que ces prestations concernent, » etc.

Les fonds qu'il s’agit de répartir sont divisés en trois groupes : 1° subventions diverses dont le Conseil général ne s’est pas réservé la distribution ; 2 fonds provenant des amendes de police correctionnelle ; 3° fonds provenant du rachat des prestations en nature.

Le caractère et l'étendue des pouvoirs de la Commission départementale varient suivant qu’il s’agit de répartir tel ou tel groupe de fonds ; et pour apprécier exactement le rôle de la Commission départementale en cette matière, il convient de rechercher quelle était, pour chaque groupe, la législation antérieure et voir les modifications apportées par la loi de 1871.

37. — a). — Subventions diverses dont le Conseil général ne s’est pas reservé la distribution.

Ces subventions peuvent être votées pour des objets très divers : encouragement à l’agriculture, chemins vicinaux, maisons d'école. On sait que le Conseil général peut lui même opérer la répartition de ces crédits en les votant. Avant 1871, lorsqu'il ne les répartissait pas, ils se trouvaient à la disposition du préfet, qui pouvait les distribuer à son gré. Or, l’art. 77 de la loi de 1871 à eu pour but et pour effet de substituer purement et simplement la Commission départementale au préfet. Cette substitution satisfaisait les tendances décentralisatrices de l’Assemblée nationale qui agissait d’ailleurs assez logiquement. En effet, répartir des fonds entre des communes ou des établissements divers, c’est moins une mesure d'exécution proprement dite qu’un acte complémentaire de la délibération du Conseil

. général. Le préfet n’agissait que comme mandataire du Conseil général. Or, la loi de 1871 ayant créé la Commission départe-

mentale, qui n’est pas autre chose qu'une émanation permanente du Conseil général, il était tout naturel de l'investir de ce mandat tacite.

Il s’est élevé sur l’étendue des pouvoirs de la Commission en cette matière la difficullé suivante. Le mot subvention de l’art. 81 doit il être entendu non seulement des sommes à répartir entre des communes ou établissements, mais aussi des secours à distribuer aux individus? Les budgets départementaux peuventen effet comprendre des crédits destinés à secourir des individus. Par exemple, il arrive souvent que les conseils généraux votent des fonds pour secours aux anciens instiluleurs ; pour secours à domicile aux malades indigents ; pour traitement des malades indigents dans les établissements thermaux. Or, la Commission départementale peut-elle aussi distribuer ces secours aux individus ? ou bien, au contraire, ses pouvoirs se bornent-ils à répartir les subventions aux communes ou autres établissements ?

Une jurisprudence constante a décidé que la Commission départementale n'avait pas le droit de distribuer les secours individuels et que le préfet était seul compétent en cette matière (1). Cette jurisprudence nous paraît conforme au texte de la loi; car le mot subvention, qui se trouve dans l’art. 81, a toujours eu, en administration, un sens technique; il signifie sommes allouées à différents établissements publics ou d'utilité publique. L'expression secours est au contraire réservée aux allocations faites aux individus. La même jurisprudence parait, en outre, conforme à la logique. En effet, répartir entre diverses communes ou établissements des sommes votées en bloc par le Conseil général, c’est complèter, ainsi qu'il a été dit plus haut, la délibération du Conseil général, et il est rationnel que ce soit la Commission départementale qui complète cette délibération. Mais lorsqu'il s’agit de crédits pour secours individuels, le

(1) V. nombreuses décisions, B, L. p. 1186 et suiv,

Conseil général, en inscrivant les crédits au budget, a épuisés mission. Le mandatement au nom de tel ou tel individu est un acte d'exécution pure qui échappe au Conseil général. La délibération du Conseil général étant complète, il n’y a plus lieu de faire intervenir la Commission départementale. Il n’y a plus qu'à ramener le vote à exécution, et cela est du ressort du préfet. Il serait aussi peu rationnel d'enlever au préfet la distribution des secours individuels votés par le Conseil général pour la confier à la Commission départementale, que d’enlever “au ministre la distribution des fonds votés par le Parlement tout entier, pour le confier, par exemple, à la Chambre des députés. Sans doute, le préfet aura un pouvoir d'appréciation. Il sera juge de la question de savoir si un secours doit être accordé à telle ou telle personne ; il sera même juge du quantum de la somme à donner. Mais ira-t-on jusqu’à refuser au préfet toute espèce de pouvoir d'appréciation, sous prétexte de séparer davantage la délibération de l’action administrative? Ce principe de la séparation de l'action de la délibération n’est en somme qu'une règle d'utilité, et il n'y a aucune raison de l'appliquer à outrance et de manière à la rendre nuisible. L'exagération en cette matière peut, en effet, conduire aux résultats les plus absurdes et les plus dangereux. En ce qui concerne la question actuelle, il est certain que la distribution des secours aux individus sera plus utilement faite, en pratique, par le préfet qu’elle ne le serait par la Commission départementale. Cette dernière n’est pas toujours en séance. On sait qu'elle peut ne se réunir qu’une fois par mois. Or, le plus souvent, il s’agit de cas urgents, sur lesquels le préfet peut toujours statuer, car il est toujours présent (1).

‘8S. —b). Répartition des fonds provenant des amendes de police correctionnelle. — Les fonds provenant des amendes de police correctionnelle sont centralisés dans les caisses des trésoriers-

(1) Dans le même sens : Ducrocq, Cours, t, 1, n° 169,

payeurs généraux. Sur le produit brut de ces amendes, on prélève la somme nécessaire pour le remboursement des frais de poursuite et des droits dus aux greffiers. Après ce prélèvement, le produit net des amendes est divisé en trois portions. Le premier tiers est affecté au service des enfants assistés. Le second tiers sert à payer les frais divers occasionnés par le service qui est fait aux communes du Journal officiel. Enfin le dernier tiers est réparti, suivant les besoins, aux communes pauvres du département. Or, avant 1871, le droit de répartir ce dernier tiers appartenait au préfet. Même avant le décret du 25 juin 1852, le préfet disposait des deux derniers tiers, car l'affectation d’un tiers aux dépenses occasionnées par le service du Moniteur (aujourd'hui le Journal officiel) résulte de ce décret.

La loi de 1871, toujours dans le même esprit décentralisateur, 4 substitué la Commission départementale au préfet.

Il faut remarquer qu'ici la Commission tient son pouvoir non pas d'un mandat tacite du Conseil général, mais de la loi ellemême. Le Conseil général ne pourrait donc, comme dans le cas précédent, se réserver la distribution des fonds. Il ne pourrait pas non plus affecter les sommes à répartir à un objet déterminé. S'il indiquait les travaux à subventionner, sa délibéraion n'aurait d'autre portée que celle d’un vœu ou d’un avis. En matière de fonds de police correctionnelle, la Commission départementale apprécie souverainement pour quels besoins elle alloue une subvention à une commune, de même qu’elle apprécie la quotité de la somme, pourvu que cette quotité n’ex-" cède pas le crédit mis à sa disposition. Au contraire, en ce qui concerne les fonds dont il a été parlé précédemment, la Commission départementale doit respecter l'affectation qui leur a été donnée par le Conseil général. Elle ne saurait, sans commettre un grave excès de pouvoir, les détourner de l’objet en

vue duquel ils ont été votés.

39. — c). — Répartition des fonds provenant du rachat des prestations en nature sur les lignes que ces prestations concernent.

L'art. 81, dans la fin du n° 4, dispose que la Commission départementale répartit « les fonds provenant du rachat des prestations en nature, sur les lignes que ces prestations concernent. » Cette disposition est obscure. Pour la commenter, nous traiterons deux questions :

1°) Y a-t-il réellement une répartition à faire des fonds provenant du rachat des prestations en nature ?

2°) S'il y a une répartition, à qui appartient-il de l’opérer ?