Première question. Y a-t-il une répartition à faire
La négative a été soutenue dans un avis du ministre de l'intérieur du 5 août 1873.
D'après cet avis, le mécanisme du vote et du recouvrement de l'impôt des prestations rendrait inutile toute espèce de répartition par la Commission départementale, cette répartition étant faite ipso facto par l'élablissement même de l'impôt. Le rôle de la Commission départementale se bornerait à un simple contrôle. Nous ne saurions mieux faire d'ailleurs, pour exposer ce système, que de reproduire ici l'avis de 1873.
« L'article 81, K 4°", porte que la Commission départementale répartit les fonds provenant du rachat des prestations en nature sur les lignes que ces prestations concernent.
Cette disposition paraît avoir été empruntée à un rapport fait au nom de la Commission chargée d'éclairer l’Assemblée nationale sur l’état des routes, chemins et canaux ; il exprimait le vœu que le montant des sommes centralisées au département et provenant de ces rachats, ne fût plus laissé à la disposition des préfets.
Mais ce vœu reposait sur une erreur.
La Commission croyait que le préfet avait le droit de disposer comme bon lui semblait, et au profit d'une ligne quelconque des ressources provenant du rachat de la prestation, tandis qu’aux termes de la loi de 1836, le contingent demandé aux communes pour uneligne, doit exclusivement profiter à cette ligne, et il ne dépend ni du préfet ni du Conseil général d'en changer la
destination.
Ie Conseil général désigne les communes intéressées à la construction ou à l'entretien d’une ligne,et fixe leur contingent. Ce contingent est payé soit en nature, soiten argent. S'il est acquittés en nature, la Commission départementale n'a évidemment plus rien à y voir;s'il est payé en argent, les ressources reçoivent naturellement l'affectation qui leur a été donnée par le Conseil sénéral.
Le rôle de la Commission se borne donc à prendre acte de la destination légale des fonds provenant du rachat des prestations et à veiller à ce que ces ressources ne soient pas détournées de leur affectation régulière; mais il ne lui appartient pas de décider sur quel point de la ligne à construire les fonds dont il est question doivent être. dépensés, ni à quel travail ils doivent être consacrés.
Pour trouver une application à ce paragraphe de la loi, on peut dire qu'il donne à la Commission départementale le droit de déterminer quelle est la portion du produit des prestations rachetées qui doit être affectée, d'une part, aux chemins de grande communication, d'autre part, aux lignes d’intérèt commun, enfin aux chemins vicinaux ordinaires ; mais comme la loi ou le Conseil général ont fixé le nombre de journées de prestations qui doivent être employées sur chaque catégorie de chemins, il estévident que si une partie des journées est rachetée, le produit du rachat doit être réparti exactement dans la même proportion, en sorte que l'opération à faire ou plutôt à constater par la Commission
départementale se borne à une opération arithmétique. (Ain et Gironde.) » (1)
Nous ne pouvons accepter sans réserve les idées contenues dans cet avis. Mais, avantde discuter, il importede bien préciser les termes de la question.
Un point essentiel sur lequel nous sommes d'accord avec l'avis de 1873 est le suivant. Chaque ligne doit profiter exclusivement du contingent qui a été fixé par le Conseil général et voté par les conseils municipaux. Chaque chemin doit recevoir ce qui lui est dû, et il n’est permis ni au préfet, ni au Conseil général, ni à la. Commission départementale, ni à personne d’enlever à un chemin pour donner à un autre. -
Dès lors, quand on pose, en notre matière, la question de ré-
partition, cela ne signifie pas qu'on demande s’il est possible de distribuer certaines ressources à tels ou tels chemins, à l’exclusion des autres, comme il arrive lorsqu'il s’agit de subventions ou de fonds de police correctionnelle. L'énoncé du problème est tout autre, On sait que les communes peuvent s'acquitter de leurs charges soit au moyen de sommes d'argent provenant de centimes additionnels, soit au moyen de journées de prestations (art. 2,1. du 21 mai 1836). Les journées de prestations peuvent elles-mêmes être acquittées en nature par le contribuable, ou être rachetées par lui en argent. Il résulte de là que les ressources communales destinées au paiement des crédits ouverts aux divers chemins se décomposent en ressources en argent et ressources en nature. Or, lorsqu'on pose la question de répartition, on demande dans quelle proportion chacune des deux ressources sera attribuée soit à telle catégorie de chemins, soit à telle ligne, étant bien entendu d’ailleurs que chaque ligne recevra lé montant intégral de ce qui lui est dû, de facon que si le crédit d'un chemin est totalement couvert en nature, ce chemin n'aura plus rien à prétendre en argent, et vice rersi ; que sile crédit d’un chemin n’est qu'en partie couverten nature, le complément devra être nécessairement fourni en argent, ou réciproquement, si ce crédit n’est couvert que partiellement en argent, le déficit devra être comblé par des prestations en nature.
Il ya, comme on le voit, corrélation entre ces deux termes nature et argent. En admettant qu'il y ait lieu de faire une répartition, il est clair quoique l'art. 81 ne parle que de l'argent, que cette répartition comprendra 4pso facto les ressources en nature. Répartir l’un des termes, c’est répartir l’autre ; répartir le produit du rachat des prestations, c’est répartir les prestations elles-mêmes; ou, pour mieux dire, répartir ici, c'est équilibrer pour chaque ligne les travaux en nature el les sommes en argent.
Or, dans ces termes, la question de répartition se pose-t-elle
réellement ?
Nous avons vu comment l’auteur de l'avis de 1873 raisonne pour établir la négative. Dans cet avis, la répartition est considérée à trois points de vue : répartition entre les troïs catégories de chemins; répartition entre les lignes d’une même catégorie; répartition sur les différents points d’une même ligne.
Nous allons reprendre successivement ces divers aspects de la question, mais en suivant l’ordre de l'avis.
1°) En ce qui concerne la répartition entre les lignes dont il s'occupe d’abord, le ministre fait le dilemme suivant: oubien, ditil, le contingent afférent à chaque ligne est payé en nature, et alors la Commission départementale n'a plus rien à y voir, parce que l’art. 81 ne l’appelle à jouer un rôle que dans le cas de rachat. Ou bien le contingent est payé en argent, et alors il n'y à pas non plus de répartition à faire, parce que les ressources recoivent naturellement l'affectation ‘qui leur a été donnée.
Nous adresserons tout d'abord à l'argument un reproche général. Son auteur semble n’avoir pas saisi la corrélation existantentre les deux termes nature et argent. En effet, dans la première partie du dilemme, il écarte la Commission départementale, en se fondant sur ce que la lettre de la loi n’appelle la Commission à jouer un rôle que pour les sommes d'argent. Il n'a pas vu que répartir ces fonds, c'est en même temps répartir les prestations acquittées en nature. Il n’a pas posé la question telle qu’elle doit l'être, et dès lors il est facile de prévoir que sa réponse court grand risque de n'être pas exacte.
D'ailleurs la première partie du dilemme prévoitune hypothèse à peu près chimérique : celle où le contingent serait fourni en journées de prestation, qui toutes sans exception seraient acquittées en nature par les prestataires.
Quant à la seconde partie de l'argument, elle repose sur une grave confusion. Le ministre de 1873 dit : si le contingent est payé en argent, les ressources recoivent naturellement l’affectation qui leur a été donnée par le Conseil général. Mais de
quelles ressources s'agit-il ? De quelle affectation parle-t-on ?
Les ressources, nous le savons, sont de deux sortes : elles sont en nature ou en argent. Or, pour que l'argument soit bon, il faudrait que le Conseil général ait déterminé non seule ment le taux du contingent demandé pour chaque chemin, mais aussi qu'ilait fixé, pourchaque chemin, et la part d'argent et la part de prestations en nature qui devront lui être attribuées, Alors il serait vrai de dire que les ressources ont recu une affectation, et que par suite elles devront naturellement ètre employées d'une manière conforme à cette affectation. Mais le Conseil général l'a-t-il faite, cette affectation ? Non, et pour une raison fort simple, c’est qu'il lui était impossible de la faire, comme nous allonsle voir. Sans doute le Conseil général a fait, si l'on veut, une affectation en déterminant, avec évaluation en argent, le contingent à fournir pour chaque ligne. Il a ainsi affecté à chaque voie un certain crédit. Il a dit : le chemin À bénéficiera d’un crédit de 1000 fr.Mais cette affectation-là n'est pas suffisante. Il faut de plus dire : le chemin A, qui a un crédit de 1000 fr. recevra 400 en argent et 600 en nature. Or le ministre confond les deux opérations: la fixation du contigent et la détermination de la part d'argent et de travaux en nature à appliquer sur chaque ligne. Cette seconde, opération n’a pas pu être faite par le Conseil général. Que s'est-il passé en effet ? Le Conseil a fixé pour chaque chemin le contingent de chaque commune (art. 46 n°, 7 1, 10 août 1871) et a évalué en argent ce contingent. Les contingents de chaque chemin forment pour chaque commune intéressée un total. La commune fournit ce total en votant soit des centimes, soit des journées de prestations (art. 2 1, 21 mai 1836). Ce vote est fait en bloc. Il n'y a pasetilne peut pas y avoir de détail.
Une partie des journées de prestations peut être rachetée. Mais au moment du vote, soit du Conseil général, soit des conseils municipaux, on ignore le nombre des journées qui seront rachetées; le produit du rachat ne peut donc pas être
connu. Et dès lors l'affectation particulière soit de ce produit, soit des prestations payées en nature, ne peut pas être faite. Le rôle des prestations dressé par les soins de l'administration des contributions directes ne détermine paset ne peut pas déterminer à quelle ligne ou à quel point d’une ligne est alférente la cote réclamée. Cette affectation spéciale à une ligne ou à un point d'une ligne n'existe que dans un seul cas : celui de subvention industrielle (art. 14, 1.21 mai 1836). Le débiteur d’une subvention industrielle peut se libérer soiten nature, soit en argent. Mais, de même que, s’il se libère en nature, les travaux portent uniquement sur la partie dégradée par lui; de même, s’il se rachète, le produit du rachat doit être affecté exclusivement à cette même partie dégradée. Mais, en dehors de ce cas, l’affectation ne peut être faite quelongtemps aprèsle vote du Conseil général, lorsque lesprestataires auront fait leur déclaration. Après cette déclaration, on saura quelles sont les sommes provenant du rachat, quelles sont les journées payables en nature. Et alors, mais alors seulement, on pourra faire cette affectation particulièreà chaque ligne des ressources soit en nature, soit en argent. Il s’agit en définitive ici d'une opération très analogue à unpaiement. Or, si j'ai à payer 1000 fr. jene puis fixer à l'avance la proportion de billets de banque ou de monnaie suivant laquelle j'opérerai mon paiement, tant que j'ignorerai la quotité de billets et celle demonnaie que j'aurai à ma disposition le jour où jepaierai.
Or cette affectation des ressources soit en nature, soit en argent, à tel ou tel chemin n'est pas autre que la répartition dontnous nous occupons. Affecter à tel chemin ou à telle partie du chemin telle somme d'argent et tel nombre de journées de travail ou telles ou telles tâches, c’est précisément répartir Les sommes provenant du rachat des prestations en nature ; c'est, comme nous le disions, équilibrer les travaux en nature avec les sommes d'argent.
Comme conclusion, nous pouvons donc dire qu'après le vote du Conseil général et des Conseils municipaux il reste une
EE res
répartition à faire, et que, par suite l'avis de 1873n'est pas fondé. 2°) Répartition sur les différents points d'une même ligne.
L'avis semble n'entrer qu'incidemment dans cetordre d'idées, et se contente d’aîMirmer qu'il n'appartient pas à la Commission départementale « de décider sur quel point de la ligne à cons- « truire les fonds dont il est question devront être employés, « ni à quel travail ils doivent être consacrés ».
L'examen de cette partie de l'avis trouvera sa place quand nous étudierons notre seconde question. Bornons-nous, pour l'instant, à constater que, de l'aveu même du ministre, il y aici une répartition à effectuer, puisqu'il refuse à la Commission départementale le droit de la faire.
93°) Répartition entre les trois catégories de chemins.
Ici le ministre prétend que l'opération qui reste à faire après le vote du Conseil général est simplement une opération arithmétique. Il raisonne ainsi : le Conseil général détermine, dans les limites fixées par la loi de 1838 (art. 8), le nombre de journées applicables à chaque catégorie de chemins. Donc, si une partie des journées est rachetée, le produit se répartit mathématiquement dans la même proportion. Ainsi, aux termes” de la loi de 1836 {art. 8, K 4), deux journées, au maximum, sont applicables aux deux premières catégories de chemins, la troisième journée étant réservée pour les chemins vicinaux ordinaires. Supposons cette proportion adoptée par le Conseil: le produit du rachat se répartira ainsi qu'il suit: deux tiers pour les deux premières catégories de chemins, untiers pour la troisième.
Ainsi, en supposant que le produit total des rachats s'élève à 9,000 fr., les deux premières catégories auront 6,000 fr., et les chemins vicinaux ordinaires auront 3,000 fr. Avant de discuter la valeur d’une telle assertion, nous ferons remarquer que cette partie de l'avis ministériel est en désaccord avec la partie relative à la répartition entre les lignes. Il y à contradiction entrel’idée d'une répartition mathématique et l’idée d’une affecta-
tion spéciale des ressources en nature ou en argent à chaque ligne, idée qui sert de base à la seconde partie du dilemme. Pour qu'on puisse répartir les sommes provenant du rachat, proportionnellement au nombre des journées, il ne faut pas que les ressources en nature, ou en argent aient déjà recu une affectation particulière à chaque ligne, commele veut le dilemme Car, si cette affectation existe, la part de rachat revenant à une catégorie ne sera plus que le total général des différentes parts de rachat qui reviennent à chaque ligne de cette catégorie. Et les totaux respectifs de chacune des trois catégories peuvent ne pas être proportionnels au nombre des journées.
Il faut donc choisir entre les deux idées. Pour être logique et conséquent avec soi-même, il faut : ou bien suivre l’idée d’affectation qui sert de base au dilemme, et répéter, pourlarépartition entre les catégories, ce qu'on a déjà dit pour la répartition entre les lignes, savoir qu'il n'y a pas de répartition à faire, parce que « les ressources recoivent naturellement l'affectation qui leur a « été donnée par le Conseil général » ; — ou bien appliquer à la répartition entre les lignes l'idée d'opération mathématique et dire : de mème que le produit du rachat des prestations se répartit entre les catégories, proportionnellement au nombre de journées affecté à chacune d'elles; de même, dans chaque catégorie, le produit du rachat se répartit proportionnellement aux crédits respectifs de chacun des chemins. Ainsi la catégorie des chemins de grande communication a recu une journée ; celle des chemins d'intérêt commun, une; celle des chemins vicinaux ordinaires, une. Le produit total du rachat est de 9,000 fr. Chaque catégorie aura 3,000. Puis, le réseau de grande communication se compose de trois lignes : A B C. A aura un crédit de 2,000 ; B de 1,000 ; C de 1,000.
A qui a un crédit de 2,000 recevra sur le produit du rachat: 1,500
B — 1,000 — — 150 C — 1,000 — — 750 Total. * 3,000
Nous voilà donc maintenant en présence de deux systèmes nettement déterminés. Le premier ayant déjà été réfuté, examinons le second, c’est-à-dire celui de la répartition mathématique.
I faut tout d'abord noter que notre question primitive se trouve modifiée. Cette question était : y a-t-il lieu, après le vote du. Conseil général, à une répartition des sommes provenant du rachat des prestations en nature ? D’après ce qui précède, nous répondons oui. Le débat se trouve donc circonscrit maintenant dans les termes suivants: la réparlition qui sera faite consistera-t-elle simplement en une opération arithmétique, ou bien au contraire sera-t-il permis, laissant de côté l'idée de proportionnalité mathématique, de s'inspirer des besoins divers du service vicinal, et de donner à tel chemin plus de nature et moins de rachat, à tel autre plus de rachat et moins de nature, de facon à équilibrer, suivant les besoins, les travaux en nature et les sommes d’argent, étant toujours bien entendu que chacune des lignes recevra le montant intégral de ce qui lui est dû, et qu'aucune d'elles ne pourra s’enrichir aux dépens des autres ?
Il est bien certain que la seconde manière de comprendre et d'opérer la répartition sera la plus avantageuse, tant au point de vue des besoins du service qu’au point de vue de la commodité des prestataires qui ont déclaré vouloir se libérer en nature.
En ce qui touche les besoins du service, il est facile de comprendre que sur un chemin il soit nécessaire d’avoir une somme d'argent plus considérable, tandis que, sur un autre, des travaux en nature suffiront. Prenons un exemple : soient deux chemins À et B. Le chemin À a un crédit de 1,000 fr. Le chemin B a un crédit de 1,500. Mais sur le chemin A il y a des travaux de réparation à exécuter à des ouvrages d'art, à des aquedues, par exemple, ou à des ponts, tandis que sur B il n’y a qu'à mettre des matériaux et à nettoyer des fossés. Il est clair que
l'argent sera plus nécessaire sur A que sur B, car pour les travaux de A il faut des hommes du métier qu'on ne trouvera peut-être pas parmi les prestataires qui doivent se libérer en nature : il y aura lieu de faire venir des ouvriers spéciaux, qu'on devra payer. Il peut donc se faire qu'il y ait utilité à couvrir en argent, suivant une très forte proportion, ou même en totalité, le crédit de 4,000 fr. du chemin A. Sur le chemin B, au contraire, les travaux pouvant être facilement exécutés par les prestataires, il sera de meilleure administration de donner peu en argent et beaucoup en nature, ou même de couvrir totalement , en nature le crédit de 1,500 fr.
D'autre part, nous avons parlé de la commodité du prestataire. C’est là un élément qui ne doit pas être négligé. Moins un impôt est lourd pour le contribuable, mieux il est payé. Ici on peut dire que l’exécution du travail sera d'autant plus satisfaisante qu’elle aura pesé moins sur le prestataire. Ily a donc intérêt, par exemple, à ce que les prestataires n'’aillent pas travailler trop loin de leur domicile et à ce qu'ils puissent facilement rentrer chez eux, une fois leur journée terminée.
Avec la répartition mathématique, il n’est tenu compte d'aucun de ces éléments; et une telle répartition peut conduire aux résultats les plus contraires aux véritables intérêts de la vicinalité.
Toutefois, si cette répartition mathématique était imposée par la loi, il faudrait s’incliner, et les considérations utilitaires qui viennent d'être indiquées ne sauraient prévaloir contre la légalité. Nous devons donc nous demander si la loi exige cette répartition ainsi entendue. La réponse doit être négative. Il semble que l’auteur de l’avis de 1873 fait découler cette idée de répartition proportionnelle de l'art. 8, $ 4, de la loi du 21 mai 1836, qui réserve à la vicinalité ordinaire une journée de prestations sur les trois, et un tiers des centimes spéciaux. Mais la portée exacte de cette disposition semble avoir échappé à l’auteur de l'avis, Le produit des journées de prestations, comme le
produit des centimes, est évalué en argent par le conseil municipal, lorsqu'il vote soit les journées, soit les centimes. Ainsi, le conseil municipal dit : la commune sera imposée pour telle année
1° De trois journées de prestations dont le produit CR VAE RD eurent nt ee) 48.000217:
2° De deux centimes spéciaux ordinaires évalués à 12.000 fr.
Appliquons à ce vote le $ 4 de l’art. 8 de la loi de 1836 et nous arrivons au résultat suivant : sont réservés aux, chemins vicinaux ordinaires :
1° Un tiers des centimes, soit. . 4.000 ue CO Joe
20 Une journée de prestations, soit. 5.000 fr.) que + )
Sur l’ensemble des ressources, la loi de 1836 réserve donc 9.000 fr. à la vicinalité ordinaire : voilà tout ce qu’elle fait. Quant à ce quiest de fournir, soit en nature, soit en rachat, les 5.000 fr. de prestations, la loi ne dit rien. La nécessité d'une répartition mathématique ne résulte donc pas de la loi de 1836. Elle ne résulte pas non plus de la loi de 1871 ni d'aucune autre loi, Estelle donc imposée par les principes? Non, car les principes disent simplement que chaque ligne doit bénéficier exclusivement du crédit qui lui est ouvert, et ils ne disent rien de plus.
Ilfaut donc, sans hésiter, repousser cette idée d'une répartition mathématique.
Les conclusions de tout ce qui précède peuvent se résumer dans les trois points suivants :
1° Après le vote des prestations par les conseils municipaux et la fixation des contingents par le Conseil général, il y a lieu de répartir les fonds provenant du rachat des prestations en nature ;
2° Quoique l’art. 81 de la loi de 1871 ne parle expressément
(1) Le détail sera ensuite fait par le conseil municipal, qui fixera le taux du crédit ouvert à chaque chemin vicinal ordinaire. Pour les chemins de grande communication et d'intérêt commun, ce taux est fixé par le Conseil général,
que des sommes d'argent provenant du rachat, la répartition comprend à la fois ces sommes et les prestations non rachetées. Il y a corrélation entre les deux termes, à cause du principe que chaque chemin doit recevoir le montant intégral de ce qui lui est dû, et qu'on ne peut donner à l’un aux dépens des autres.
3 Enfin cette répartition n’est pas une opération arithmétique consistant à attribuer lés ressources à chaque groupe de chemins proportionnellement au nombre des journées, ou à chaque chemin proportionnellement à son crédit. Mais c’est une opération raisonnée, dans laquelle on doit s'inspirer des besoins et des nécessités de la pratique, pour apprécier quand on doit donner plus en nature, quand on doit donner plus en argent.
AA. — Seconde question. — À qui appartient-il d'opérer la répartition ?
S'il n'y avait aucun texte sur ce point, la réponse serait assez facile, On pourrait faire rentrer la répartition dans la catégorie des mesures d’exécution qui appartiennent au préfet. Mais nous nous trouvons en présence de l'art. 81 qui dit : « La Commission départementale répartit les fonds provenant du « rachat des prestations en nature sur les lignes que ces presta- « tions concernent. »
Ce qui rend difficile l'intelligence de ce texte, ce sont les mots : «sur les lignes que ces prestations concernent. » Ges mots n'existaient pas dans le projet primitif, qui disait simplement :
« La Commission départementale, après avoir entendu l’avis « et les propositions du préfet: 1° répartit. . .etc. . . et « les fonds provenant du rachat des prestations en nature. »
Ce texte primitif était assez clair. Il s’inspirait, comme le dit l'avis de 1873, d’un rapport fait au nom de la commission chargée d'éclairer l’Assemblée nationale sur l’état des routes, chemins et canaux. Le passage de ce rapport était ainsi concu :
« Sixième question. — La répartition des fonds provenant du « rachat des prestations affectées aux chemins de grande com-
«munication et d'intérêt commun doit-elle rester dans les « mains du préfet ? |
« Votre commission estime que les sommes provenant des « rachats de prestations affectées aux chemins de grande com- « munication et d'intérêt commun doivent étre réparties, comme « toutes les autres sommes allouées ou votées, par le Conseil « général.
« Le montant des sommes centralisées au département, et « provenant de ces rachats, devra donc être communiqué Cha- « que année au Conseil général, qui en fera la répartition con- « formément à la loi du 24 mai 1836. »
Ce vœu ne reposait pas sur une erreur, comme le prétend l'avis de 1873. Nous savons en effet que, dans la répartition à faire, il y a des questions d'appréciation pour lesquelles le préfet était seul compétent. Et la commission des routes exprimait le vœu que ce pouvoir d'appréciation fût retiré au préfet pour être donné au Conseil général.
Le projet de loi organique départementale donnait satisfaction au vœu en transférant les pouvoirs d'appréciation du préfet, non au Conseil général, mais à la Commission départementale. Tout cela était fort clair.
Comment donc et pourquoi est-on venu ajouter au texte primitif les mots : « sur les lignes que ces prestations concernent » ?
C'est qu'un député, M. Arfeuillère, avait demandé la suppression de la moitié de l'art. 81, n° 4, et proposait la rédaction suivante : « La Commission, etc. . répartitles subventions diverses dont le Conseil général ne s'est pas réservé la distribution (1). » Les mots « sur les lignes que ces prestations concernent » étaient une concession faite à M. Arfeuillère. Malheureusement c'était une concession faite au dernier moment, sur la portée de laquelle on n’avait pas eu le temps de réfléchir, et déterminée
(1) J. off. n° du vendredi 11 août, p. 2603, col. 1, 2 et3.
par une réclamation qui elle-même était assez peu étudiée. Les motifs invoqués par M. Arfeuillère étaient !les suivants :
Le Conseil général, disait M. Arfeuillère, doit rester maître de tous lés éléments de son budget, et la Commission départementale ne peut avoir de sommes à distribuer que dans les
cas où le Conseil général lui aurait donné un mandat. Cette raison s'appliquait à la fois aux fonds de police correctionnelle
et aux fonds provenant des rachats.
Après cette raison générale, M. Arfeuillère donnait des raisons particulières pour le rachat des prestations. Et là, il commettait deux erreurs. En premier lieu, il reprochait à la rédaction primitive de l’art. 81 de laisser les fonds provenant du rachat des prestations en nature à la discrétion absolue de la Commission, ce qui, suivant lui, était contraire à la législalion vicinale, « car ces fonds appartiennent, par leur origine « même, aux communes dont elles représentent les presta- « tions ».
M. Arfeuillère se trompait La rédaction primitive de l'art. 81 n'aurait pu avoir pour effet de donner à la Commission départementale le droit de disposer, absolument à son gré, des fonds provenant du rachat, La Commission eût toujours été limitée par le principe que le {aux du contingent demandé pour une ligne, doit profiter exclusivement à cette ligne. Tout son pouvoir se fût borné à apprécier la proportion d'argent et de travaux en nature qui devait être établie pour couvrir ce taux.
En second lieu, M. Arfeuillère croyait, comme l'avis de 1873, qu'après le vote des conseils municipaux et du Conseil général les prestations étaient affectées à telle ou telle ligne, de sorte que le rachat devait profiter exclusivement au chemin que ces prestations concernaient. Mais nous savons déjà que les conseils municipaux votent les journées de prestations en évaluant en argent le produit de ces journées, sans pouvoir faire des affectations particulières, puisque l'option des prestalaires n'est pas encore connue.
Quoi qu’il en soit,les raisons de M. Arfeuillère, communiquées certainement à la commission législative avant le débat public qui nous les révèle, firent une certaine impression sur cette commission. Il semble que celle-ci fut touchée surtout de cette considération qu'il était contraire à la législation vicinale de laisser les fonds provenant du rachat, à la disposition absolue de la Commission départementale. Au lieu de répondre à cette objection en disant que la Commission départementale serait limitée par le principe que nous savons, la commission parlementaire résolut de limiter par une disposition formelle les pouvoirs de la Commission départementale, et de mettre la loi de 1871 en harmonie avec celle de 1836. C’est alors que, trompée par l'objection, peu fondée, tirée de la loi de 1836, elle s'inspira en outre dela seconde erreur de M. Arfeuillère et dit : La Commission départementale répartira les fonds provenant du rachat des prestations en nature sur les lignes que ces prestations concernent (1).
Que signifiait donc désormais l’art. 81 ainsi modifié ?
M. Arfeuillère l'indique. « Les mots: sur les lignes que ces « prestations concernent, dit-il, semblent donner à l’article « unsens restreint qui fera que la Commission départementale « aura seulement la faculté de répartir ces fonds sur les divers « points de la ligne. » M. Arfeuillère déclara d’ailleurs que cette modification ne le satisfaisait pas ; et il demanda que même la répartition sur les divers points d’une ligne füt faite par le Conseil général lui-même. Personne ne répondit à M Arfeuillère, dont l'amendement fut repoussé. Puis le texte de l'art, 81fut voté avec les mots « sur les lignes que ces prestations concernent ». Les solutions du problème vont maintenant se dégager facilement.
(4) C’est ainsi que les erreurs s'engendrent les unes les autres, et nous serions peu surpris que les confusions de l'avis de 1873 n’aient elles-mêmes eu pour cause celles de M. Arfeuillère,
Tout d’abord, il est certain que la Commission départementale peut répartir sur les différents points d’une même ligne le produit des rachats, et par suite les travaux en nature, à cause de la corrélation existant entre les deux termes. Gette proposition est, il est vrai, contredite par l’avis de 1873 ; mais à cet avis nous opposons le texte de la loi.
En second lieu, la répartition soit entre les diverses Fes soitentre les trois catégories (1), par qui doit-elle être faite?
Il ne faut plus ici consulter le texte de la loi, mais son esprit.
Un point certain, c’est qu'il faut écarter le préfet. Là-dessus tout le monde a été d'accord: la commission des routes, la commission de la loi de 1871 et l’Assemblée nationale tout entière, y compris M. Arfeuillère.
Le préfet écarté, restent le Conseil général et la Commission départementale.
En fait, le Conseil général ne peut effectuer la répartition, car au moment où cette répartition est possible, c’est-à-dire au mois de décembre ou janvier, après l'option des prestataires, il n'est pas réuni. La Commission départementale, au contraire, peut faire le travail. b
En droit maintenant, il faut également repousser le Conseil général et donner compétence à la Commission départementale, En effet, l'intention de l’Assemblée de 1871 était de donner,en cette matière, toute compétence possible àla Commission départementale, sans toutefois porter atteinte à la loi de 4836. Dans ce but, elle avait voté en deux lectures un texte qui exprimait bien sa pensée. Or, quelle compétence pouvait-elle donner sans porter atteinte à la loi de 1836? Elle pouvait donner compétence non seulement pour la répartition sur les divers points d’une ligne,
(1) Cela ne fait qu'une scule et même répartition, car, l'idée de répartition mathématique proportionnelle étant écartée, la part de rachat d’une catégorie ne scra plus que le total de la part de rachat attribuée à chacun des chemins compris dans cette catégorie.
mais aussi pour la répartition entre les diverses lignes. Elle a cru qu'elle ne pouvait donner cette seconde compétence, et alors elle a modifié son texte. Mais cette croyance était erronée, Donc il faut revenir au texte primitif, qui traduit plus fidèlement les intentions de l’Assemblée, et dire: la Commission départementale a la mission de répartir les sommes provenant du rachat des prestations en nature et, par suite, ces prestations elles-mêmes, non seulement sur les divers points d’une même ligne, mais encore entre les diverses lignes.
Par conséquent, l'état de répartition dressé dans la plupart des départements au mois de février par les soins du service vicinal, c'est-à-dire du préfet, doit être dressé par la Commission départementale; ou plutôt, comme la Commission départementale n’agit ici que sur l’avis ou les propositions du préfet, le travail préparé par les soins du service vicinal, c’est-à-dire du préfet, doit être soumis à l'approbation de la Commission départementale, qui d’ailleurs peut le modifier.
IT, — Travaux départementaux.
42. — La Commission départementale est compétente en cette matière sur deux points:
1°) Aux termes de l’art. 81, n° 2, elle « détermine l'ordre de priorité des travaux à la charge du département, lorsque cet ordre n'a pas été fivé par le Conseil général. »
Un département peut avoir à exécuter plusieurs travaux; mais il peut se faire que ces travaux ne puissent être entrepris simultanément. Il y a donc lieu de déterminer l’ordre dans lequel ils seront exécutés. Il peut y avoir intérêt à faire passer tel travail avant tel autre. Il appartient au Conseil général de se prononcer sur ce point. Mais s’il a gardé le silence, à qui appartiendra-t-il dele suppléer? Avant 1871, c'était le préfet qui était appelé à compléter, en cette matière comme en matière de subventions, la délibération du Conseil général. Là encore, on retrouve cette
dée déjà signalée d’un mandat tacite. Il était donc naturel que la loi de 48714 substituât la Commission départementale au préfet. Les motifs sont les mêmes que pour les subventions. 2°) En second lieu, la Commission départementale, aux termes de l'art. 81, n° 4, « fixe l'époque de l'adjudication des travaux à'utilité départementale ». 3 C’est toujours la même pensée de décentralisation qui à inspiré le législateur lorsqu'il a enlevé cette attribution au préfet
pour la donner à la Commission départementale. T11. — Emprunts départementaux.
43. — Le n°3 de l’art. 81 s’exprime ainsi : La « Commission départementale. 3° fixe l'époque et le mode d'adjudication ou de réalisation des emprunts départementaux, lorsqu'ils n'ont pas été fixés par le Conseil général. » ;
Les emprunts départementaux sont votés par le Conseil général, et, quand il y a lieu, autorisés par une loi (art. 40 et 41 1. 1871). Une fois votés, les emprunts peuvent être réalisés de diverses manières. On peut s'adresser soit à la Caisse des dépôts et consignations, soit à un établissement de crédit, comme le Crédit foncier; on peut également procéder par voie d'adjudication ou même s'adresser à des particuliers. Ily a donc lieu d’apprécier, suivant les circonstances, à quel moment et par quel mode il sera plus avantageux de réaliser l'emprunt. Cette appréciation appartient naturellement au Conseil général. Mais si le Conseil ne se prononce pas, la Commission départementale est investie des pouvoirs nécessaires pour régler ces points. Là encore on retrouve l'idée d’un mandat tacite qui autrefois était rempli par le préfet. La substitution de la Commission départementale au préfet s'explique par les considérations déjà exposées. :
Avant de quitter l’art. 81, il convient de présenter deux ob-
servations qui s'appliquent également à loutes les matières énumérées dans cet article.
La première, c’est que la Commission départementale ne peut Jamais statuer sur ces matières sans avoir pris l'avis du préfet, En effet, l’art. 81 commence ainsi : « La Commission départementale, après avoir entendu l'avis et les propositions du préfet : 1° répartit, etc. » De ce texte, il résulte qu'une délibération sur l'un ‘des objets qui viennent d’être examinés, prise sans l’avis du préfet, est entachée de nullité.
L'avis du préfet ne lie pas la Commission, mais il doit être donné ou tout au moins demandé. Cette exigence de la loi est sage. En matière de subventions, par exémple, le préfet peut assurément, mieux que la Commission départementale, apprécier, dans bien des cas, la véritable situation des communes et l’uti- lité de la subvention qu’elles sollicitent.
La seconde observation est que dans les matières de l’art. 81 l'initiative est partagée entre le préfet et la Commission départementale. Que le préfet ait l'initiative, cela ne peut faire aucun doute en présence du mot « proposition » de l'art 81. En ce qui concerne la Commission départementale, une explication est nécessaire. Si le mot « proposition » de l’art. 81 implique pour le préfet le droit d'initiative, le mot « avis » du même article implique le même droit pour la Commission départementale, ou plutôt pour chacun de ses membres. En effet, dire que la Com mission départementale prononce sur l'avis du préfet, c'est dire que la Commission peut provoquer cet avis, et par suite prendre l'initiative d'une mesure.
IL arrive souvent que, dans la pratique, les municipalités s'adressent directement au président de la Commission départementale, pour solliciter une subvention en faveur d’un travail communal. La Commission se trouve parfaitemeut saisie, de la demande par la communication que lui fait son président, et peut statuer après avoir entendu le préfet.
Mais il faut se garder de confondre le droit de présenter une
affaire à la Commission, c’est-à-dire le droit d'initiative, avec le droit d’instruire cette affaire. L'instruction appartient au préfet (nes 7, 18,29 et 82) ; et si la Commission trouve que le dossier qu'on lui communique n’est pas en état, c'est au préfet qu'elle doit le renvoyer pour instruction.
IV.— Compétence de la Commission départementale en matière de
chemins vicinaux.
44. — La loi organique du 40 août 1871 sur les conseils généraux etla loi du 20 août 1881, relative au Code rural, ont donné à la Commission départementale d'importantes attributions en matière de chemins vicinaux et ruraux.
À. — Subventions industrielles.
45. — Nous signalerons tout d’abord une attribution qui concerne tous les chemins vicinaux et ruraux.
La Commission départementale est appelée à approuver les abonnements pour subventions industrielles.
Le second alinéa de l’art. 86 de la loi du 10 août 4871 est ainsi. concu : « Elle (la Commission départementale) approuve les abonnements relatifs aux subventions spéciales pour la dégradation des … chemins vicinaux, conformément au dernier paragraphe de l'article 14 de la même loi » (du 21 mai 1836).
Pour comprendre ce texte, il suffit de lire l’art. 14 dela loi du 21 mai 1836. Cet article s'exprime ainsi : « Toutes les fois qu'un chemin vicinal, entretenu à l'état de viabilité par une commune, sera habituellement ou temporairement dégradé par des exploitations de mines, de carrières, de foréts ou de toute entreprise industrielle appartenant à des particuliers, à des établissements publics, à la couronne ou à l'Etat, il pourra y avoir lieu à imposer aux entrepreneurs où propriétaires, suivant que l'exploitation ou les transports auront eu lieu pour les uns ou les autres, des subventions spéciales dont la quotité sera proportionnée ‘à la dégradahion extraordinaire qui devra être attribuée aux exploitations.
« Ces subventions pourront, au choix des subventionnaires, étre
acquiltées en argent où en prestations en nature, et seront exclusivement affectées à ceux des chemins qui y auront donné lieu.
« Elles seront réglées annuellement, sur la demande des communes, par les Conseils de préfecture, après des expertises contradictoires, el recouvrées comme en matière de contributions directes.
« Les experts seront nommés suivant le mode déterminé par l’art. 17 ci-après.
« Ces subventions pourront aussi être déterminées par abonnement ; elles seront réglées, dans ce cas, par le préfet en Conseil de préfecture. »
L'art. 86 ne fait que transporter à la Commission départementale une attribution qui était, d’après l’art. 14 de la loi de 1836, exercée par le préfet en Conseil de préfecture.
Comme on le voit, ni la loi de 14871 ni celle de 1836 ne distinguent entre les diverses catégories de chemins. La Commission départementale est donc compétente pour approuver les abonnements aussi bien en ce qui concerne les chemins de grande communication et d'intérêt commun qu’en ce qui concerne les chemins vicinaux ordinaires.
Il faut même aller plus loin, et dire que la Commission départementale est compétente pour approuver les abonnements relatifs aux chemins ruraux. En effet, la loi du 20 août 1881, relative au Code rural, reproduit presque littéralement dans son art. 11 le texte de l’art. 14 de la loi de 1836, et dispose, dans le dernier alinéa de cet art. 41, que « ces subrentions pourront aussi étre déterminées par abonnements ; les traités devront étre approuvés par la Commission départementale. »
Il faut remarquer que la Commission départementale n'a pas à décider quand une subvention industrielle est due ou n’est pas due. Une telle question doit être portée, en cas de contestation, entre la commune et l'industriel, devant le Conseil de préfecture (art. 14, 1. 1836). La Commission départementale n'intervient que pour approuver le tarif de abonnement.
Cestextes n’exigentpasde développements plus considérables.
Nous arrivons à des attributions qu'il faut, à la différence del’at- | tribution précédente, restreindre aux seuls chemins vicinaux ordinaires et aux chemins ruraux.
B. — Actes relatifs aux chemins vicinaux ordinaires et aux chemins ruraux.
46. — L'art, 86, 1°r alinéa, de la loi du 10 août 1871 est ainsi concu : « La Commission départementale prononce, sur l'avis des conseils municipaux, la déclaration de vicinalité, le classement, l'ouverture et le redressement des chemins vicinaux ordinaires, la fixation de la largeur et de la limite desdits chemins. Elle exerce à cet égard les pouvoirs conférés au préfet par les articles 15 et 16 de la loi du 21 mai 1836. »
Reproduisons les art. 15 et 16 de la loi de 1836.
Art. 45. « Les arrétés du préfet portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal attribuent définitivementa w chemin le sol compris dans les limites qu'ils déterminent. |
Le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnite, qui sera réglée à l'amiable ou par le juge de paix du canton, sur le rapport d'experts nommées conformément à l'article 17. »
Art. 16. « Les travaux d'ouverture et de redressement des chemins vicinaux seront autorisés par arrêté du préfet.
Lorsque, pour l'exécution du présent article, il y aura lieu de recourir à l'expropriation, le jury spécial chargé de régler les indemnités ne sera compose que de quatre jurés. Le tribunal d'arrondissement, en prononçant l'expropriation, désignera, pour présider et diriger le jury, l’un de ses membres ou le juge de paix du canton. Ce magistrat aura voix délibérative en cas de partage.
Letribunal choisira, sur la liste générale prescrite par l'article 29 de la loi du 7 juillet 1833, quatre personnes pour former le jury spécial el trois jurés supplémentaires. L'administration et la partie intéressée auront respectivement le droit d'exercer une récusation péremptoire. |
Le juge recevra les acquiescements des parties.
Son procès-verbal emportera translation définitive de propriété.
Le recours en cassation, soit contre le jugement qui prononcera l'expropriation, soit contre la déclaration du jury qui règlera l'indemnité, n'aura lieu que dans les cas prévus et selon les formes déterminées par la loi du 7 juillet 1833. »
La Commission départementale est appelée, par l’art, 86, à faire, à l'égard des chemins vicinaux ordinaires, un certain nombre d'actes qui antérieurement étaient accomplis par le préfet. Ces actes sont les mêmes que le Conseil généralréalise à l'égard des chemins de grande communication et d'intérêt commun. La loi de 1871 n'a fait en cette matière que compléter la décentralisation commencée en 1866. En effet, d’après {la loi de 1836, le préfet était exclusivement compétent pour les chemins vicinaux ordinaires, èt partageait avec le Conseil général les attributions concernant les deux premières catégories de chemins (art. 7, 15,16, 1.21 mai 1836). Laloi de 1866 a transféréau Conseil général}les attributions quiappartenaient au préfet, en ce qui concerne les chemins de grande'communication et d'intérêt commun, La loi du 40 août 1871 a maintenu cette première décentralisation (art. 44 et 46, 7° et 8); puis elle a enlevé au préfet la compétence qui lui restait vis-à-vis des chemins vicinaux ordinaires, pour la donner à la Commission départementale (1).
La loi du 20 août 1881, relativement au Code rural, est venue par ses art. 4et 13 étendre aux chemins ruraux les attributions que la loi de 4871 avait conférées à la Commission départementale pour les chemins vicinaux ordinaires. Tout ce que nous allons dire de ces chemins s'applique donc aussi aux chemins ruraux (2). — L. 20 août 1881, art. 4. « Le conseil municipal, sur la proposition du maire, déterminera ceux des chemins ru-
(4) Voir dans la Revue critique de législation et de jurisprudence, année 1879, page 209, un article de M. Jean Sauzey sur les pouvoirs des Conseils généraux et des Commissions départementales en matière de classement, d'ouverture et d’élargissement des chemins vicinaux.
@) Y. loi du 20 août 1881, Bull. des lois, XIIe série, 2° semestre de 1881, partie principale, p. 232.
raux qui devront étre l'objet d'arrétés de reconnaissance, dans les formes et avec les conséquences énoncées par la présente loi.
Ces arrétés seront pris par la Commission départementale, sur la proposition du préfet, après enquête publique dans les formes prescrites par l'ordonnance des 23 août-9 septembre 1835 ,et sur l'avis du conseil municipal. À
Ils désigneront, d'après l'état des lieux, au moment de l'opération, la direction des chemins ruraux, leur longueur sur le territoire de la commune et leur largeur sur les différents points.
Ils devront étre affichés dans la commune, et notifiés par voie administrative à chaque riverain, en ce qui concerne sa propriété.
Un plan sera annexé à l’état de reconnaissance.
Les dispositions de l’urt. 88 de la loi du 10 août 1871, relatives aux droits d'appel devant le Conseil général et de recours devant le Conseil d'Etat, sont applicables aux arrétés de reconnaissance. »
Art. 13. « L'ouverture, le redressement, la fixation de la largeur et de la limite des chemins ruraux sont prononcés par la Commission départementale, conformément aux dispositions des cinq derniers paragraphes de l'article k.
A défaut du consentement des propriétaires, l'occupation des terrains nécessaires pour l'exécution des travaux d'ouverture, de redressement ou d'élargissement ne peut avoir lieu qu'après une ex proprialion poursuivie conformément aux dispositions des paragraphes 2 et suivants de l'article 16 de la loi du 21 mai 1836.
Quand il y a lieu à l'occupation soit des maisons, soit des cours ou jardins y attenant, soit de terrains clos de murs ou de haies vives, la déclaration d'utilité publique devra être prononcée par un décret, le Conseil d'Etat entendu, et l'expropriation sera poursuivie comme il est dit dans le paragraphe précédent.
La commune ne pourra prendre possession des terrains expropriés avant le paiement de l'indemnité. »
Art. 16. — « Les arrêtés portant reconnaissance, ouverture ou
redressement, peuvent être rapportés dans les formes prescrites par Part. L, ci-dessus... »
Aux termes de l'art. 49 et suivants de la même loi de 1881, des syndicats peuvent être formés soit pour l'entretien, soit
pour la construction des chemins vicinaux. Dans ce cas, les
opérations administratives sont toujours accomplies par la Commission départementale; mais celle-ci doit, pour délibérer, avoir non pas seulement l'avis du conseil municipal, mais encore l’assentiment de la moitié plus un des interessés représentant au moins les trois quarts de la superficie des propriétés desservies, ou des trois quarts des intéressés représentant plus de la moitié de la superficie. Lorsqu'il s’agit d'élargissement, le consentement unanime des intéressés est nécessaire.
Avant d'entrer dansles développements qui vontsuivre,remarquons que la Commission départementale n’a point à statuer ni sur les travaux à exécuter, ni sur les devis. Elle ne saurait passer un marché avec un entrepreneur, ordonner un terrassement, un ouvrage d'art, etc. Ce sontlà des mesures d'exécution quiluiéchappent. Son rôle consiste à prendre certaines mesures d’administration qui sont destinées à rendre possibleslestravaux d'exécution.
Quelles sont dunc ces mesures administratives ? Et quels sont les pouvoirs de la Commision départementale à l'égard de chacune d'elles ?
Nous étudierons séparément ces deux questions, auxquelles on ne saurait répondre d’un mot. En effet, toute cette matière est complexe. Les principes de droit administratif qui doivent y être appliqués sont multiples et divers. L'art. 86 met à la fois en jeu les règles sur l’expropriation pour cause. d'utilité publique ; la liberté des communes à l'égard des dépenses non obligatoires ; les règles de l'autorisation administrative, appelée quelquefois tutelle administrative (1).
47. — Première question. Actes que la Commission départementale est appelée à accomplir.
La terminologie de l’art. 86,comme celle destextes antérieurs,
(1) Dacrocq, Cours, t. 1, n° 99,
manque de précision. On peut toutefois donner une énumération. Les actes que la Commission accomplit : sont le classement, la fixation de largeur, la fixation de l'assiette, le redressement, l'élargissement, l’alignement. À tous ces actes compris dans les termes de l’art. 86 il faut ajouter le déclassement. sur lequel l’article est muet.
Nous allons étudier chacun de ces actes, en distinguant deux hypothèses : 10) celle où il s'agit d'un chemin à ouvrir ; 2°) celle où il s'agit d’un chemin déjà existant à titre de chemin public.
