I. — Vérification de l’état des archives et du mobilier
68. — L'art. 83 dela loi du 40 août 1871 est ainsi concu: « La Commission départementale vérifie l'état des archives et celui
(4) Bull. off. int, 1880, p. 23 et 263.
du mobilier appartenant au département. » Ge texte laconique peut donner lieu à des hésitations. Pour se rendre un compte exact de sa: portée, il convient de rechercher les antécédents. Il est intervenu un assez grand nombre de textes sur cette matière. Ces textes, comme il arrive presque toujours en droit administratif, se combinent les uns avec les autres, et: il faut se référerau précédent pour comprendre le suivant. Nous parlerons d'abord du mobilier, ensuite des archives.
A. — Mobilier départemental.
69. — Avant d'étudier comment doit être vérifié le mobilier départemental, voyons quelle est sa composition.
Les départements n'ont pas toujours été propriétaires de mobilier depuis leur création. C’est seulement à partir de 1814 qu'ils ont puen acquérir. Le département, en effet, n’a été doué de la personnalité morale qu'en 1811, et cela d'une manière incidente. Per
Il faut même remarquer que la personnalité morale du département a commencé à s'affirmer dans nos lois, précisément à l’occasion du mobilier. On enseigne d'ordinaire que cette personnalité morale du département résulte implicitement de deux décrets de 1811: le premier du 9 avril, qui crée un domaine privé départemental en concédant aux départements la propriété de certains édifices nationaux, occupés par des services publics ; le second,du 16 décembre, qui crée un domaine public départemental en abandonnant aux départements certaines routes. Ces deux décrets avaient été motivés par la pénurie des finances de l'Etat ; et la pensée qui les inspirait était moins d’enrichir les départements en leur créant ‘un domaine, que de mettre à leur charge les dépenses d'entretien afférentes soit aux édifices soit aux routes.
Or, quelques jours avant le premier de ces deux actes, il était intervenu, le 25 mars 48114, un décret concernant le mobilier
prete
des préfectures, Ce décret, après avoir décidé que le mobilier des préfectures était à la charge de l'Etat, disait dans son art, 6 : € Les meubles destinés à composer le mobilier d'un hôtel de préfec- « ture sont désignés dans un état qui indique la forme, la nature et « la valeur actuelle de chaque article. Cet inventaire est fait en pré- « sence du préfet, du secrétaire général, du président de la dernière « session du Conseil jénéral si LE DÉPARTEMENT A SEUL FOURNI LE « PRIX DES MEUBLES, OU du maire si c'est la ville qui l'a donné, ou « del'un et de l'autre, si la ville et le département y ont con- « couru. » En vertu de ce texte, il était donc permis au département d'acquérir du mobilier. Et cette disposition avait été inspirée par les mêmes motifs d'économie que nous avons signalés dans les deux décrets postérieurs. Dans la pensée de l'auteur du décret, ce mobilier fourni par le département devait-il rester sa propriété ? Cela est probable, puisque l’on appelait le président du Conseil général à concourirà la confection de l'inventaire. Le président du Conseil général devait même prendre en charge ce mobilier dans le temps intermédiaire qui s’écoulait entre le départ d'un préfet et l'arrivée de sonsuccesseur (art. 8). On peut remarquer aussi que le département se trouve assimilé par ce texte à la ville, qui elle, sans aucun doute, était personne morale. Et d’ailleurs,en admettant même que le département ne fût pas resté propriétaire du mobilier, l'Etat n’en serait devenu propriétaire qu’en vertu d'un don fait par le département. Or pour donner il faut être. Le décret de 1811 sur les mobiliers des préfectures, en permettant aux départements d’avoir des meubles, leur concédait ainsi d’une manière implicite la personnalité morale.
Nous convenons d’ailleurs que l’idée du département personne morale se présente dans ce décret du 25 mars d’une manière bien incidente, bien hésitante aussi ; et le décret du 9 avril suivant, rendu, comme on le voit, quelques jours après, est beaucoup plus net sur ce point.
Mais laissons là cette digression pour revenir à notre sujet,
c'est-à-dire à la composition du mobilier départemental.
Le département a donc eu depuis 1818 la faculté d’avoir des meubles. En 1818, une ordonnance du 17 décembre, sur le mobilier despréfectures, vint transformer cette faculté en obligation : l'achat et l’entretien du mobilier des préfectures étaient rangés parmi les dépenses ordinaires des départements. La loi du 40 mai 1838 consacra cette disposition, mais elle laissa le mobi: lier des sous-préfectures à la charge des sous-préfets." Un déeret du 28 mars 1852 est venu faire pour le mobilier des sous-préfectures ce que l'ordonnance de 1818 avait fait pour le mobilier des préfectures.
Aujourd'hui, le mobilier départemental comprend, outre les meubles des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, ceux des cours d'assises, tribunaux civils et tribunaux de commerce (art. 60, no 3,1. 10 août 1871), et d’une manière générale tousles meubles qui garnissent les édifices départementaux, et qui sont achetés et entretenus sur les ressources départementales. Citons à titre d'exemple les meubles des écoles normales.
Une ordonnance du 7 août 4841 etun décret du 7 août 4832 avaient réglementé la composition de l’ameublement des hôtels de préfecture et de sous-préfecture et avaient fixé un maximum de valeur que les mobiliers de ces hôtels ne devaient pas dépasser. Ces dispositions seraient incompatibles aujourd'hui avec l'économie de la loi de 1871. Bien que cette loi rende obligatoire l'entretien du mobilier des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, c'est au Conseil général qu’il appartient de se rendre compte des besoins du service, et de pourvoir aux nécessités qui lui auront été démontrées. (Cire. Int. 8 oct. 1871.)
20. — Quelles sont maintenant les mesures d'ordre et de surveillance prescrites relativement à ce mobilier ? |
L'art. 8 du décret de 1841, rapporté plus haut, avait décidé qu'un inventaire devait être dressé. C'était là une mesure insuffisante, car, une fois l'inventaire dressé, il peut se produire des modifications ; et d’ailleurs la confection d’un inventaire n'em-
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pêche pas que des détournements puissent être commis, L'ordonnance de 1818, que nous avons également citée, vint réaliser un progrès. Elle maintint la nécessité de l'inventaire estimaüf. Puis elle décida que cet inventaire serait récolé chaque année par une commission du Conseil général, Le préfet n’était pas responsable de la valeur des objets; il était simplement tenu de les représenter.
L'idée de faire vérifier le mobilier par une commission du Con-
seil général était fort naturelle, puisque le mobilier était la propriété du département. Cette idée s’est perpétuée depuis et elle a été recueillie par l’art. 83 de la loi du 10 août 1871. Les dispositions de l'ordonnance de 1818 sur le contrôle du mobilier recurent une consécration législative. L'art. 8 de la loi du 26 juillet 1829 porte que : « Des inventaires du mobilier fourni, soit par l'Etat, soit par les départements, à des fonctionnaires publics, seront faits avant le 1°” janvier 1830. Ces inventaires seront récoles à la fin de chacune des années suivantes et à chaque mutation de fonctionnaire responsable. Ils seront déposés aux archives du ministère des finances. »
Ce texte n’a pas été abrogé, et c’est lui qui doit être le point de départ de notre étude. Il pose d’une facon bien nette Les deux règles suivantes : en premier lieu, un inventaire du mobilier doit être dressé; en second lieu, cet inventaire doit être récolé à la fin de chaque année et à chaque mutation de fonctionnaire.
Comment en pratique doivent fonctionner ces deux règles ?
C’est ici que nous trouvons un certain nombre de documents dont les dispositions diverses doivent être combinées.
1°) Une ordonnance du 3 février 1830, qui statue d’une manière générale sur le mobilier de l'Etat et sur celui des départements ;
2) L’art. 8 de la loi du 40 mai 1838 ;
30) Une ordonnance du 7 août1841, quiestspéciale au mobilier des hôtels de préfecture. Cette ordonnance porte dans son art.1
que le décret du 25 mars 1811 et l'ordonnance du 17 décembre 1818 sont rapportés ;
4°) Un décret du 8 août 1852 spécial au mobilier des hôtels de sous-préfecture. Ce décret est la conséquence du décret ci-dessus relaté du 28 mars 1852, qui met le mobilier des sous-préfectures à la charge du département;
30) L'art. 188 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, qui vise le mobilier en général. Cet article remplace l'art. 162 de l'ordonnance du 31 mai 1838 (relative à la comptabilité) ;
6°) Enfin notre art. 83 de la loi du 10 août 1871.
Reprenons maintenant chacune des deux règles de la loi de 1829.
22. — Tout d'abord, avons-nous dit, un inventaire doit être dressé.
Les inventaires du mobilier existant en 1829 ont dû être dressés avant le 4% janvier 1830, par application de la loi de 1829. Mais actuellement il peut y avoir lieu à faire des inventaires nouveaux : soit qu'il s’agisse d’un mobilier affecté à un établissement départemental récemment créé, soit que l'importance des changements survenus dans la composition d’un mobilier déjà inventorié rende utile la confection d’un nouvel inventaire. Nous devrons donc nous demander par qui l'inventaire doit être dressé.
Jusqu'en 1862 trois catégories de personnes étaient appelées à participer aux opérations. C’étaient le fonctionnaire chargé du mobilier, un agent de l'administration des domaines, et des membres des corps délibérants du département.
Disons immédiatement que l’article 188 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique enleva à l'administration des domaines les attributions que des actes antérieurs lui avaient données en matière de mobilier départemental. Nous laissons donc de côté l'agent des domaines, pour ne nous occuper que des deux autres catégories de personnes.
Et tout d’abord le fonctionnaire chargé du mobilier. Le principe était posé par l’ordonnance du 3 février 1830 dans son article 1 ; il fut appliqué par l’ordonnauce du 3 mai 1844 sur le mobilier des préfectures, et par le décret du 8 août 1852 sur le mobilier des sous-préfectures. Le premier de ces actes dit que l'inventaire du mobilier des sous-préfectures sera dressé par les soins du sous-préfet. Donc, pour les meubles des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, aucune difficulté, puisqu'il y a des textes formels.
Mais, en ce qui concerne le mobilier des autres édifices, tels que les tribunaux, écolesnormales, que faut-il décider ?
Faut-il appliquer le principe de l'ordonnance de 1830 ?
La raison de douter est que la confection d’un inventaire est un acte de gestion des intérêts départementaux. Or, un acte de cette nature doit être accompli par le préfet qui est le seul représentant, du moins dans la sphère de l’action, des intérêts du département.
Nous croyons cependant que le principe de l'ordonnance doit être appliqué et que, par conséquent, l'inventaire doit être dressé avec le concours du fonctionnaire chargé du mobilier. En effet, sile raisonnement qui précède était vrai, il faudrait décider qu'il appartient au préfet de dresser non seulement l'inventaire du mobilier des tribunaux, écoles normales, etc., mais aussi celui des sous-préfectures. Ur, nous venons de voir qu'ici le sous-préfet est compétent, etcela par application même du principe de l'ordonnance de 1830. Il n’y a donc aucune raison de restreindre l'application de ce principe. La participation du fonctionnaire qui prend le mobilier en charge nous parait, du reste, indispensable, parce que ce fonctionnaire, lorsqu'il à pris en charge le mobilier, devient responsable sinon de la valeur, du moins du nombre des objets. Nous admettrons toutefois que le préfet, en qualité de représentant des intérêts économiques du département, aurait le droit d'intervenir.
Nous avons dit, en second lieu, que des membres des corps
délibérants étaient appelés à participer à la confection de Pinventaire. Quels sont ces membres et de quels corps délibérants s'agit-il ?
La réponse à cette question a varié.
Nous avons dit plus haut que dès 1818 une commission du Conseil général avait été appelée à contrôler le mobilier du département. Cette idée passa dans la loi de 1838, dont l'art. 8 est ainsi conçu : « Le Conseil général vérifie l'état des archives et celui du mobilier appartenant au département. » La confection d'un inventaire du mobilier est, au premier chef,une mesure de vérification. Il est donc fort naturel que le Conseil général ait été appelé, sous l'empire de la loi de 1838, à participer à la confection de l'inventaire. Maison comprend facilement que le Conseil général tout entier ne pouvait prendre part aux opérations. Aussi déléguait-il pour cet objet une commission prise dans son sein (art. 3 et 5 de l'ordonnance du 8 août 1841).
Pour le mobilier des sous-préfectures, on appelait deux membres du conseil d'arrondissement (art. 5 du décret du 8 août 1852).
Quelle est la situation actuelle ?
Tout d'abord, l'intervention des conseillers d'arrondissement a été supprimée par l’art. 188 du décret de 1862, le même qui enlevait toute compétence aux agents de l'administration des domaines.
En second lieu, l’art. 83 de la loi du 40 août 1871 substitue la Commission départementale au Conseil général.
Aujourd'hui donc les inventaires doivent être établis par le préfet, le sous-préfet ou le fonctionnaire chargé du mobilier, avec le concours de la Commission départementale. Ils doivent contenir non seulement la désignation des objets, mais aussi l'indication du prix d'achat de chacun d’eux.
Ajoutons que la Commission départementale puise dans l'art. 83 le droit de vérifier s’il existe un inventaire, et d’en
exiger la confection lorsqu'elle reconnait que cet inventaire n'existe pas.
Une dernière question. Où l'inventaire doit-il être déposé ?
L'ordonnance de 1830 voulait quelesinventaires fussent dressés en trois expéditions. La première était confiée au secrétaire général de la préfecture, considéré comme chargé des archives ; la seconde était laissée au fonctionnaire chargé du mobilier ; enfin la troisième était déposée à la direction de l’administration des domaines. Nous savons -que l’administration des domaines a perdu toute attribution par suite du décret du 31 mai 1862 (art. 188). Aussi est-ce avec raison qu'une circulaire du 27 août 1873 a prescrit aux fonctionnaires de cette administration de remettre à la Commission départementale les inventaires dont ils étaient détenteurs. Il nous paraît, en effet, indispensable que la Commission départementale ait les inventaires des divers mobiliers du département, pour qu’elle puisse utilement remplir sa mission.
En ce qui concerne le dépôt aux archives, l'ordonnance de 1830 a été confirmée par l'ordonnance de 1841, le décret de 1852 et celui de 1862 (art. 188), aux termes desquels la minute des inventaires est déposée au secrétariat général de la préfecture, c’est-à-dire aux archives qui sont soumises à la surveillance directe et immédiate du secrétaire général.
Enfin, il nous parait que l’ordonnance doit être maintenue en ce qui concerne le fonctionnaire chargé du mobilier.
En résumé donc, la minute de l'inventaire doit être déposée aux archives du département; une copie doit être mise à la disposition’ de la Commission départementale; et une autre copie doit rester entre les mains du fonctionnaire qui prend le mobilier en charge.
De plus, l'art. 168 du décret du 31 mai 1862 prescrit de déposer une copie aux archives du ministère des finances, une seconde
copie aux archives du ministère dont ressortit le service auquel
est affecté le mobilier ; enfin, une dernière copie à la Cour des comptes. Ges dispositions n’ont pas été abrogées.
72. — Nous arrivons maintenant à l'examen de la seconde règle : un récolement doit être fait à la fin de chaque année et à chaque mutation de fonctionnaire.
Cette mesure a une double utilité: elle prévient les abus ou même les détournements qui pourraient se produire ; elle permet de se rendre compte des changements intervenus dans la composition du mobilier ou de ceux qu’il serait utile d'y apporter. Aussi tous les textes que nous avons cités plus haut, ont-ils maintenu la nécessité d’un récolement annuel. Cette nécessité existe-t-elle encore aujourd’hui? La raison de douter se trouve dans la généralité des termes de l’art. 83 de la loi de 1871. La Commission départementale, peut-on dire, a été investie par l’art. 83 d’une manière générale et absolue du droit de vérifier le mobilier départemental. Elle est donc juge des mesures qu'elle doit prendre à cet égard. Elle est juge aussi du moment auquel elle peut prendre cesmesuresdiverses. Les prescriptions dela loi de 1829 ne sont donc plus applicables, et la Commission départementale n'est pas astreinte à procéder à un récolement chaque année ou à chaque mutation de fonctionnaire.
Nous ne pensons pas que ce raisonnement soit exact.
Nous admettons que l’art. 83 confère à la Commission départementale le droit de prendre, en dehors du récolement annuel, telle ou telle mesure de surveillance et de contrôle qui lui semble utile; maisnousne croyons pas qu'on puisse faire résulter des termes si vagues de l’art. 83 l’abrogation des prescriptions nettes et précises de la loi du 26 juillet 1829. En effet, l’art. 83 n’est pas autre chose que la reproduction de l’art. 8 de la loi de 1838, sous cette réserve que les mots : la Commission départementale, ont été substitués à ceux: Le Conseil général. Or que se passait-il sous l'empire de la loi de 1838 et avant la loi de 1871? Un récolement était accompli annuellement, par application de la loi de 1829. Depuis le décret
de 1862, ce récolement était opéré, sans distinguer le mobilier des préfectures et celui des sous-préfectures, par le préfet ou son délégué, et par deux membres du Conseil général. La loi de 1871 à eu simplement pour résultat de substituer la Commission départementale aux deux membres du Conseil général. La Commission départementale doit donc faire aujourd'hui ce que faisaient autrefois ces deux membres du Conseil général, c'està-dire récoler tous les ans l'inventaire du mobilier, avec le concours du préfet ou de son délégué.
En ce qui concerne le récolement à chaque mutation de fonctionnaire, il semble qu’on pourrait se montrer moins rigoureux. Pratiquement, il serait bien difficile à la Commission départementale de s'acquitter de cette mission. L'opération peut être assez longue. Dans la plupart des cas, il faudrait se déplacer. Et comme les fonctionnaires chargés du mobilier sont nombreux et exposés à des changements fréquents, la Coômmission départementale serait continuellement occupée à récoler des inventaires. D'ailleurs, le récolement à chaque mutation de fonctionnaires est plutôt une mesure d'ordre établie dans l'intérêt des fonctionnaires, qu'une véritable opération de contrôle, comme le récolement annuel.
En résumé, le contrôle du mobilier par la Commission départementale consiste à faire établir des inventaires et à Les récoler. Dans son rapport au Conseil général (art. 79), elle peut signaler tout ce qui lui parait défectueux et elle peut faire toutes les propositions qui lui paraissent utiles.
Pourquoi avoir substitué la Commission départementale au Conseil général? Les travaux préparatoires nous l'apprennent. En seconde lecture, un membre de l’Assemblée nationale demanda la suppression de l’art. 83 et le maintien de l’ancienne pratique. Il lui fut répondu que la responsabilité de la Commission devant le Conseil général serait plus effective que celle des deux membres, et que la surveillance deviendrait aussi plus sérieuse (J. -0f. 1871, p. 2222, col. 2).
B. — Vérification des Archives.
23. — Nous serons bref sur ce point. Les textes relatifs aux archives, lois, décrets, ordonnances, sont assez nombreux. Mais le commentaire de ces documentsne rentrepas dans notre étude.
L'origine des archives départementales remonte à une proclamation du roi du 20 avril 1790. Les dispositions contenues dans ce document ont été complétées par la loi du 5 nov. 1789 et celle du 5 brumaire an V. Cette dernière loi ordonne la réunion au chef-lieu de département de tous les titres et papiers acquis à la République.
Le service des archives est confié à un archiviste nommé par le préfet et choisi parmi les élèves de l'Ecole des chartes, qui ontun droit spécial établi par le décret du 4 février 1850. Ce n’est qu'à défaut d'élèves de l'Ecole des chartes que le préfet peut choisir une autre personne.
Quant à la surveillance, elle est faite par un service d’inspection générale, par le secrétaire général, et enfin par la Commission départementale. C’est la loi du 28 pluviôse de l'an VII qui donnait au secrétaire général la surveillance directe des archives, et cette attribution lui a été maintenue. La Commission départementale a été substituée au Conseil général pour les motifs indiqués ci-dessus. Maisil faut reconnaitre que cette disposition légale a une médiocre portée pratique. Pour vérifier efficacement les archives départementales, il faut avoir des connaissances spéciales qui, le plus souvent, feront défaut aux membres de la Commission départementale.
Si le Conseil général, et ensuite la Commission départementale, ont recu compétence en cette matière, c’est que les archives sont à la charge du département, qui est d’ailleurs propriétaire d'une certaine partie des papiers (1).
(1) Dans le Dictionnaired'administration de M. Block (édit. 1878) , Y° Ar-
NDS
IT. — Actions à exercer au nom du département (art. 54, $ 1,2, 3, et 46, n° 15),
24. — C'est au préfet qu'il appartient d'exercer les actions du département. Mais déjà la loi de 1838 avait consacré ce principe que le préfet ne peut ester en justice sans y être autorisé par le Conseil général.
La loi de 1871 a conservé ce principe, mais elle a fait inter-
enir la Commission départementale. Les art. 54, $ 1, 9, 3, et 46, n°45, règlent cette intervention. Ils sont ainsi concus : art. 54. « Le préfet intente les actions en vertu de la décision du Conseil « général, et 1 peut. sur l'avis conforme de la Commission dépar- « tementale, défendre à toute action intentée contre le département.
« Il fait tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance.
« En cas de litige entre l'Etat et le département, l’action est « intentée ou soutenue, au nom du département, par un membre de « la Commission départementale désigné par elle. »
Art. 46, n°15 : « Le Conseil général statue définitivement sur « les objets ci-après désignés, savoir :.... 150 Actions à intenter ou « à soutenir au nom du département, sauf les cas d'urgence, dans « lesquels la Commission départementale pourra statuer. » De ces différents textes, on peut tirer les trois propositions qui suivent:
1° Lorsque le département est demandeur, le préfet doit être autorisé par le Conseil général ; mais lorsqu'il est défendeur, c'est la Commission départementale qui intervient et qui donne au préfet l’autorisation nécessaire. |
2 En cas d'urgence, la Commission départementale inter-
chives, onlit ce qui suit: « Il résulte des lois précitées que ces archives sont la propriété de l'Etat, mais que les départements en ont la jouissance, à la charge des frais de conservation. » C’est là une proposition trop absolue. Les papiers provenant dés différents services généraux appartiennent à l'Etat, mais ceux qui proviennent des services purement départementaux, ceux qui sont relatifs à la vie civile du département, comme les minutes des contrats, sont évidemment la propriété du département,
vient non seulement pour autoriser le préfet à défendre, mais aussi pour l’autoriser à intenter l’action.
Déjà la loi de 1838 avait établi pour le cas d'urgence une dérogation au principe que l'exercice d'une action est subordonné à la volonté du Conseil général. L'art. 10 de cette loi permettait au préfet « d’intenter toute action ou y défendre « sans délibération du Conseil général ni autorisation préa- « lable », dans les cas d'urgence.
L'art, 46, n° 15, fait revivre la nécessité de cette autorisation préalable, même pour les cas d'urgence, mais c’est la Commission départementale, et non le Conseil général, qui est appelée à statuer. La Commission départementale peut, en effet être réunie très facilement. Le Conseil général, au contraire, lorsqu'on n’est pas à la veille d’une session normale, ne peut être convoqué que dans les formes de l’art. 24, c'est-à-dire par décret ou sur la demande écrite des deux tiers des membres. On comprend que l’accomplissement de ces formalités entrainerait des lenteurs souvent préjudiciables. L'art. 10 de Ja loi avait déjà eu pour but d'éviter ces lenteurs qui ne sont plus à craindre aujourd'hui avec la Commission départementale. C'est donc avec raison qu'on est revenu à la règle de l'autorisation préalable.
3° En principe, le département est représenté par le préfet ; mais, dans le cas où le procès a lieu entre le département et l’É-
tat, le département est représenté par un membre de la Commission départementale. Le préfet, qui est un agent direct du gouvernement, est naturellement appelé à soutenir les intérêts de l'Etat. Il fallait donc, dans ce cas spécial, confier à une autre personne la mission de représenter le département. La commission législative proposait le président de la Commission départementale. Cette proposition n’a pas été admise et
l'Assemblée nationale s’est arrêtée au texte rapporté ci-dessus.
IT, — Octroïs municipaux (1. 5 avril 1884, art. 137).
45. — Les octrois sont des impôts indirects municipaux établis sur des objets de consommation locale. Le titre II de la loi du 28 avril 1816 sur les contributions indirectes établit les principes de la matière (1).
Les délibérations relatives aux octrois ont été soumises au principe des autorisations. La Commission départementale est appelée par la loi organique municipale du 5 avril 4884 à jouer un certain rôle à ce point de vue. Pour bien déterminer ce rôle, il convient de rappeler brièvement les règles antérieures à la législation actuelle.
Avant 1871, les délibérations des conseils municipaux relatives aux octrois se divisaient en deux catégories.
La première catégorie comprenait les objets suivants : 1° établissement ou renouvellement de taxes sur des objets non compris au tarif général dressé conformément à l’article 9 de la Joi du 24 juillet 1867, ou comprises dans ce tarif mais l’excédant ; 2° assujettissément à la taxe d'objets non encore imposés dans le tarif local ; 3° modifications aux périmètres ou aux règlements relatifs à la perception.
Ces délibérations étaient soumises à une autorisation par décret rendu en forme de règlement d'administration publique (art. 9, 1. 24 juillet 1867).
La seconde catégorie comprenait les délibérations relatives aux objets ci-après: 1° suppression ou diminution des taxes : 2% prorogation pour cinq ans au plus; 3° augmentation des taxes jusqu’à concurrence d’un décime.
Pour déterminer la portée de ces délibérations, il fallait distinguer suivant qu'il y avait ou non accord entre le maire et le conseil municipal. En cas d'accord, la délibération était réglementaire dans les termes de l’article 48 de la loi du 48 juillet
(1) Cf. Ducrocq, Cours, t.2, n°5 1462 et suivants.
1837, c’est-à-dire qu’elle était exécutoire si, dans les trente jours de la date du récépissé, le préfet ne l'avait pas annulée pour violation d’une loi ou d’un règlement. Encas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, il fallait un arrêté préfectoral.
La loi de 4871 vint modifier ces règles. Les délibérations de la première catégorie continuèrent à être soumises à l’autorisation par décret; mais le décret ne put être rendu qu'après l'avis du Conseil général (1). :
Quant aux délibérations ayant pour but la prorogation des taxes additionnelles ou l'augmentation des taxes principales au delà d’un décime, elles étaient soumises, non plus à l'autorité du préfet, mais à celle du Conseil général qui statuait définitivement (2).
Le Conseil général était donc substitué ici au préfet. Mais l’intervention du Conseil général occasionnait souvent des lenteurs préjudiciables aux communes. On avait essayé de remédier à cet inconvénient en permettant au Conseil général de déléguer
(1) Art. 48, n° 4,1.10 août 1871 : « Le Conseil général délibère..…... 4° sur « les demandes des conseils municipaux : 1° pour l'établissement ou le re- « nouvellement d’une taxe d'octroi sur des matières non comprises dans le « tarif général indiqué à l’article 46 ; 2° pour l'établissement ou le renou- « vellement d’une taxe excédant le maximum fixé par ledit tarif ; 3° pour « l’assujettissement à la taxe d’objets non encore imposés dans le tarif « local ; 4 pour les modifications aux règlements ou aux périmètres exis- « tants »
@) Art. 46, no 25 : &« Le Conseil général statue définitivement sur les. « objets ci-après désignés, savoir... ; 250 : délibérations des conseils muni- « cipaux ayant pour but la prorogation des taxes additionnelles d'octroi « actuellement existantes, ou l’augmentation des taxes principales au delà « d'un décime, le tout dans les limites du maximum des droits et de la no- « menclature des objets fixés par le tarif général, établi conformément à « la loi du 24 juillet 1867. » Quoique ce texte ne parle que de la prorogation des taxes additionnelles, on admettait qne le Conseil général pouvait autoriser définitivement la prorogation des taxes principales pour une durée égale ou inférieure à cinq ans. (Décret du 29 août 1873, B. L. p. 385 et suivantes). Comme l’article 46 ne parle que de la prorogation ou de l’augmentation, il pouvait y avoir doute en ce qui concerne la suppression ou la diminution des taxes. Mais cette question est aujourd’hui tranchée par la loi du 5 avril 1884.
oo
à la Commission départementale la mission de donner ‘l'avis ou l'approbation exigés par les art. 46 et 48, pour toutes les affaires d'octroi qui se présenteraient dans l'intervalle des sessions. La validité de ces délégations, un instant admise par la jurisprudence, fut rejetée par la circulaire ministérielle du 13 avril 1881 (CF. suprà, n° 33). Cette jurisprudence faisait renaître les inconvénients de la loi de 1871. La loi organique municipale du 5 avril 1884 les a fait disparaître complètement, dans les textes qui suivent.
Art 68. « Ne sont exécutoires qu'aprés avoir été approuvées par l'autorité supérieure, les délibérations portant sur les objets suivants :.:. 12° les octrois, dans les cas prévus aux art. 137 et 138 de la présente loi. »
Art. 137. « L'établissement des taxes d'octroi votées par les conseils municipaux, ainsi que les règlements relatifs à leur perception, sont autorisés par des décrets du Président de la République rendus en Conseil d'Etat, après avis du Conseil général ou de la Commission départementale dans l'intervalle des sessions.
« Ilen sera de même de toute délibération portant augmentation ou prorogation de taxe pour une période de plus de cinq ans, etc. »
Art. 438. « Sont exécutoires, sur l'approbation du préfet, conformément aux dispositions de l'article 69 de la présente loi, mais toutefois après avis du Conseil général, ou dela Commission départementale dans l'intervalle des sessions, les délibérations prises par les conseils municipaux concernant la suppression ou la diminution des taxes d'octroi. ». |
Art. 139. « Sont exécutoires par elles-mêmes les délibérations prises par les conseils municipaux prononçant la prorogation ou l'augmentation des taxes d'octroi pour une période de cinq ans au plus, sous la réservetoutefois qu'aucune des taxes ainsi maintenues ou modifiées n'excédera le maximum déterminé par le tarif général, et ne portera que sur des objets compris dans ce tarif. »
“Il résulte de ces textes que les délibérations prises par les
conseils municipaux relativement aux octrois sont maintenant divisées en trois catégories :
10) Celles qui sont exécutoires par elles-mêmes er qui sont relatives à la prorogation et à l'augmentation, dans les cas prévus par l’art. 139. Avant la loi de 1884,elles n'étaient exécutoires qu'après approbation du Conseil général qui statuait définitivement (art. 46). À ce point de vue, la liberté des communes à donc été augmentée.
2°) Celles qui ne sont exécutoires qu’en vertu d’un arrêté préfectoral, après avis du Conseil général ou de la Commission départementale. Elles sont relatives à la suppression et à la diminution (art. 138).
3°) Celles qui ne sont exécutoires qu'en vertu d’un décret rendu en forme de règlement d'administration publique, après avis du Conseil général ou de la Commission départementale. Elles portent sur les objets suivants : établissement de taxes nouvelles; augmentation d'anciennes taxes excédant le tarif; prorogation au delà de cinq ans,ou même de moins de cinq ans, si le tarif général est excédé; assujettissement d'objets nouveaux non compris dans le tarif local; modifications au périmètre et aux règlements relatifs à la perception (art. 137).
IL faut remarquer que la Commission départementale ne donne son avis que dans l'intervalle des sessions. Si donc le Conseil général est réuni au moment où une affaire se présente, c'est à lui que le préfet doit la soumettre.
S IT. — Attributions nouvelles créées pour la Commission. I. — Comptabilité départementale (art 178).
36. — La Commission départementale est investie par l’article 78 de la mission de contrôler la comptabilité du préfet, Le texte est ainsi concu : « Le préfet est tenu d'adresser à la Commission départementale, au commencement de chaque mois, l'état dé-
taillé des ordonnances de délégation qu'il a reçues et des mandats
de paiement qu’il a délivrés pendant le mois précédent, concernant le budget départemental.
« La méme obligation existe pour les ingénieurs en chef sous-
ordonnateurs déléqués. »
Le passage du rapport relatif à cette disposition constitue le
meilleur commentaire qu’on puisse en donner. Nous nous bor-
nerons donc à le transcrire purement et simplement :
[Ce
« Le principe de l’article 78 estemprunté à une disposition de la loi belge qu'il a fallu mettre en harmonie avec-les règles de notre administration financière. On sait, en effet, que les ministres ont seuls Le droit d'ordonner une dépense, soit sur les fonds de l'Etat, soit sur ceux des départements; mais comme, généralement, ils ne peuvent ordonnancer directement en faveur de la partie prenante, ils ordonnancent en bloc les sommes qu'ils mettent à la disposition d'un certain nombre de hauts fonctionnaires, tels que les préfets, les intendants militaires et les commissaires généraux de la marine. Ceux-ci deviennent ainsi des ordonnateurs secondaires ou délégués, et délivrent des mandats de paiement individuels aux créanciers de l'Etat. Par une exception particulière, les ingénieurs en chef des départements sont considérés comme sous-ordonnateurs délégués, c'est-à-dire qu’au lieu de s'adresser au préfet pour les mandats de paiement, ils recoivent de lui une sous-ordonnance de délégation pour les sommes dont ils ont besoin, et les répartissent eux-mêmes par mandats individuels.
« Il résulte de là que, pour contrôler efficacement l'emploi des ressources du département, pour s’assurer si les dépenses liquides ont été soldées au fur et à mesure que les fonds ont été mis à la disposition du préfet, pour empécher les retards non motivés et fermer la porte aux tours de faveur, il est nécessaire que la Commission départementale recoive tous les mois un état détaillé des ordonnances de délégation que le préfet a recues et des mandats de paiement qu'il a déli-
«-vrés. La même obligation est étendue aux ingénieurs en chef. « Ces mesures sont une garantie de plus ajoutée à celles qui existent déjà, de la parfaite régularité de la comptabilité
départementale, qui doit être à l'abri de tout soupcon (1). »
II, — Examen préalable du budget départemental (art. 57 et 79, $ 2).
21. — Les explications données à l’occasion de l’art. 79 nous dispensent de tout développement au sujet de l'examen préalable du budget départemental. En effet, l’art. 79, $ 2, parle du rapport que la Commission départementale fournit au Conseil général sur le projet de budget. Or, la confection de ce rapport implique l'examen du budget.
Nous dirons donc simplement ici que l’art. 79,$ 2, se complète par l’art. 54 qui prescrit au préfet de faire parvenir son projet de budget à la Commission, au moins dix joursavant l'ouverture de la session. Art. 57 : « Le projet de budget du département est préparé et présenté par le préfet, qui est tenu de le communiquer à la Commission départementale, avec les pièces à l'appui, dix jours au moins avant l'ouverture de la session d'août... »
IT. — Contrats à passer au nom du département (art. 54, 3 4).
248.— L'art. 54,$ 4, est ainsi concu: « Le préfet, sur l'avis conforme de la Commission départementale, passe les contrats au nom du département. » Cette attributionn’estguère qu’une attribution de contrôle. En effet, le Conseil général détermine les conditions générales des contrats que le préfet doit passer. La Commission départementale n'a donc pas à jouer en cette matière un rôle bien actif. Le plus souvent, elle n'aura qu’une chose à faire: constater si l'acte dressé par le préfet est conforme aux délibérations du Conseil général.
Toutefois, il peut arriver que le préfet présente à la Commission
(1) Journal off. 1871, p. 1717, col. 2.
départementale un projet de contrat sur une matière qui n’a pas été soumise au Conseil général. IL y a, nous le supposons, urgence. Les intérêts du département exigent que l’on n’attende pas la réunion du Conseil général. Dans ce cas, la Commission départementale n'aurait plus une simple mission de contrôle. Elle serait appelée à faire ce que le Conseil général ferait s’il était présent. Il nous semble qu'un traité passé dans ces conditions serait parfaitement valable et que l’art. 54 donne à la Commission départementalé les pouvoirs suffisants pour habiliter le préfet, lors même que l’affaire n’aurait pas déjà été soumise au Conseil général. Le traité ne pourrait donc être ni désavoué par le département, ni attaqué par la partie. Mais l'avis conforme de la Commission départementale est absolument nécessaire. Sans cet avis, la signature du préfet ne saurait engager le département. Ce serait une question de savoir si la partie se trouve engagée : maïs c’est là une question de droit civil. Nous ne saurions l’aborder dans cette étude.
Aucune forme particulière n’est prescrite pour l'avis conforme. IL peut être donné soit par une délibération spéciale qui doit être annexée à l’acte, soit par un simple vuet approuvésur l'acte même, ce qui est beaucoup plus simple. Dans ce dernier cas, la signature du président suffit, pourvu d’ailleurs que le registre des délibérations mentionne l’approbation donnée.
L'avis conforme de la Commission s’applique à tous les contrats à passer au nom du département (1) Mais la Commission ne saurait intervenir dans les contrats concernant le service vicinal, parce que, malgré les subventions que le département peut accorder, les chemins vicinaux sont des voies communales, et les traités quiles concernent sont passés au nom des communes (2).
(1) Cf. Avis minist. des travaux publics, 19 déc. 1873, en ce qui concerne l'acquisition à l'amiable ou par voie d’expropriation de terrains pour la construction de routes départementales. B. L. p. 458.
(2) En ce sens, Cire. ministre des finances, 16 août 1872, B. L, p. 217.
IV. — Tirage au sort du canton que représentera, à défaut d'option, un conseiller général élu dans plusieurs cantons (art. 17).
29. — La loi organique du 40 août a décidé dans son art. 6 qu’il n’était pas nécessaire d’être domicilié dans un canton pour y être éligible au Conseil général. Il suffit d'être inscrit au rôle d’une contribution directe au 4° janvier de l’année dans laquelle se fait l'élection. « Toutefois, ajoute l’art. 6,. le nombre des « conseillers généraux non domiciliés ne pourra dépasser le « quart du nombre total de membres dont le conseil doit étre « composé. » Or, sile nombre des non-domiciliés dépasse ce quart du nombre total, qu'arrive-t-il? C'est l'art. 17 qui nous l’apprend. On annule des élections de manière à ramener au quartle nombre des conseillers non domiciliés, et on détermme, par un tirage au sort, ceux dont l'élection doit être afinulée. Mais s’il s'élève une question préjudicielle sur le domicile, le Conseil général sursoit, et lorsque l'autorité judiciaire a statué, la Commission départementale opère le tirage au sort pendant l'intervalle des sessions.
Cette attribution a été conférée à la Commission par la loi du 31 juillet 4875, qui est venue modifier les art. 145, 16 et 17 de la loi de 48714, relatifs à la vérification des pouvoirs des conseillers généraux. Depuis cette loi, l’art. 17 est ainsi concu : « Le conseiller général élu dans plusieurs cantons est tenu de déclarer son option au président du Conseil général dans les trois jours qui suivront l'ouverture de la session, et, en cas de contestation, à partir de la notification de ladécision du Conseil d'Etat. À défaut d’option dans ce délai, le Conseil général déterminera en séance publique et par la voie du sort, à quel canton le conseiller appartiendra. Lorsque lenombre des conseillers non-domiciliés dansle département dépasse le quart du Conseil, le Conseil général procède de la méme façon pour désigner celui ou ceux dont l'élection doit être annulée. Si une question préjudicielle s'élève sur le domicile, le Conseil
genéral sursoit et le tirage au sort est fait par la Commission départementale dans l'intervalle des sessions. »
