IV. Nous arrivonsaux effets de l'appel

La première question qui se pose ici est celle de savoir si l’appelest suspensif ou simplement dévolutif.

Pour prétendre qu'il n’est pas suspensif, on pourrait dire qu'en thèse générale les recours ne sont pas suspensifs, à moins d'untexte. Or l’art. 88, qui organise un recours pour excès de pouvoir dans ses troisième et quatrième paragraphes, a bien le soin d'indiquer que ce recours au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir est suspensif, contrairement à la règle générale. Pour l'appel au contraire, le même article, dans les paragraphes qui précèdent, nedit rien de semblable. Donc, non seulement il faut dire que l'appel n’est pas suspensif par application du principe général, mais encore, dans l'espèce, ce principe est confirmé par l'a contrario qui résulte de l'économie de l’art. 88.

Nous ne saurions admettre un tel raisonnement. D'abord l'argument à contrario est, en général, peu probant. Et dans l'espèce il ne l’est pas du tout. En effet, le principe que les recours au Conseil d'Etat ne sont pas suspensifs est vrai, et un texte était nécessaire pour établir que le recours spécial de l'art. 88 dérogerait à la règle générale. Mais un semblable texte n’était pas du tout nécessaire pour l'appel, par la raison bien simple que le principe est inapplicable à l'appel. Ce principe que les recours ne sont pas suspensifs règle seulement les recours contentieux au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir ou violation de la loi. Or, nous savons déjà que l’appel n’est pas contentieux. On peut, si l'or veut, l'appeler un recours, mais C’est un recours administratif. Ilest bien différent, au point de vue de sa nature, du recours au Conseil d'Etat. Nous avons déjà dit qu'il constitue entre les mains du préfet une sorte de veto. Et cela est vrai également lorsqu'il est exercé par les intéressés dans les matières énumérées par les art. 86 et 87. La Commission départementale délibère sous l'autorité du Conseil général,

Sa délibération n’est définitive que dans le cas où, après un délai d'un mois, aucune opposition n’a élé faite. Mais si celte opposition se produit, tout est remis en question. Le Conseil général, Conseil administratif supérieur, est appelé par la loi, non pas à juger un procès, mais à prendre une décision.

La loi lui donne, pour les matières énumérées dans les art. 86 et 87, une compétence en quelque sorte conditionnelle. La condition, c’est l'opposition formée par l'intéressé dans les termes de l'art. 88. Si cette condition se réalise, le Conseil général est saisi; et s’il n’était pas sursis à l'exécution de la délibération attaquée, la compétence du Conseil général se trouverait violée. Il faut donc écarter ici l'effet simplement dévolutif qui ne se concilie qu'avec l’idée de litige. D'ailleurs, déclarer l'appel simplement dévolutif, ce seraitrendre cet appel illusoire. En matière de construction de chemins, par exemple, il pourrait fort bien arriver que le chemin füt déjà construit au moment où le Conseil général examinerait la question de savoir si le projet de construction doit ou non être homologué (1).

L'appelune fois introduit par l'intéressé doit être soumis au Conseil général dans sa plus prochaine session, dit la loi. Sous ces expressions doit-on voir les sessions extraordinaires ? Nous ne le pensons pas. Dans les sessions extraordinaires, le Conseil général ne doit délibérer que sur les matières pour lesquelles il a été convoqué. Evidemment l'examen d’un appel pourrait figurer dans l’ordre du jour d’une session extraordinaire. Mais s’il n'y est pas mentionné, le Conseil général ne saurait aborder l'examen de l'affaire sans s’exposer à voir annuler sa délibération comme violant l’art. 34.

C'est le préfet qui doit instruire l'appel en vertu de lart, 3. Les parties ont certainement le droit de déposer des mémoires écrits pour soutenir l’appel ou pour le combattre. Mais nul n’a le droit de présenter en séance publique des observations orales.

(1) CE. Marie, Traité d’org, départ. t. 1, p. 283.

Il n'y a pas de plaidoiries. IL peut y avoir un débat, mais les conseillers généraux seuls et le préfet y prennent part, C’est là une conséquence du principe posé plus haut que l'appel n’est pas contentieux et que le Conseil général n’est pas une juridiction.

Le Conseil général examine l'affaire au fond. La question qui se pose à lui estdesavoir sila Commission départementale a mal apprécié les faits, ou si elle a pris unedélibération inopportune. Il peut donc réformer cette délibération et lui substituer une délibération contraire.

Il faut toutefois remarquer que, dans les matières concernant les chemins vicinaux, le Conseil ne peut, par sa délibération, faire ce que la Commission départementale n'aurait pu faire, c’est-àdire qu'ilne peut approuver, parexemple, un tracé autre que celui demandé par le conseil municipal. Son droit se borne à approuver ou à désapprouver : il peut faire ce que la Commission départementale pouvait faire, mais rien de plus. Par exemple, le conseil municipal demande un classement. La Commission départementale a rejeté ce classement. Le Conseil général, saisi par un appel, peut déclarer que la Commission a mal interprété | les faits et, en conséquence, autoriser le classement. Mais supposons que le conseil municipal demande le elassement suivant le tracé rouge. La Commission départementale approuve. Un intéressé fait appel, et prétend qu'il y a eu fausse appréciation, et demande le classement suivant le tracé bleu. Le Conseil général estime qu’en effet la décision de la Commission départementale est fondée sur une fausse appréciation des faits. Il peut refuser le classement, mais il ne saurait approuver le tracé bleu (suprà, n°s 60 et suiv.).

SIL. — Recours au Conseil d'Etat délibérant au contentieux pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi.

100. — Tous les actes de l'administration active, délibérante

et juridictionnelle peuvent être attaqués au contentieux devant le Conseil d'Etat pour incompétence, excès de pouvoir ou viola-

tion de la loi.

Le recours ainsi ouvert forme une branche spéciale du contentieux administratif, dans laquelle le Conseil d'Etat ne juge pas le fond des affaires. Les seules questions que le Constil d'Etat est appelé à examiner dansce cas, sont les questions d’incompétence, d’excès de pouvoir et de violation de la loi. Le Conseil d'Etat joue ainsi, à l'égard des différentes autorités administratives, le même rôle que la Gour de cassation à l'égard des tribunaux de l'ordre judiciaire.

Le principe de ce recours est posé dans l’art. 3 de la loi des 7-4 octobre 1790 et dans l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'Etat.

Le premier de ces textes est ainsi conçu: « Les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux ; elles seront portées au Roi chef de l'administration générale. »

Le second porte que : «LeConseil d'Etat statue souverainement sur les recours en malière administrative et sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses aulorités administratives. »

Comme on le voit par ces textes, il ne s'agit plus ici d’un recours purement administratif, comme l'appel, ou comme le recours en nullité fondée sur les art. 33 et 47. Il s’agit d'unrecours contentieux : il y a procès. L’annulation, s’il y a lieu, n’est plus prononcée par le Président de la République, mais par le Conseil d'Etat agissant en qualité de tribunal administratif de cassation, et statuant depuis 1872 avec un pouvoir propre.

Ce recours est applicable aux délibérations de la Commission départementale, Mais comme il n’est pas spécial à la Commis-

sion départementale, nous nous bornerons à analyser les prin

cipales règles qui le concernent, renvoyant pour les détails aux ouvrages qui en traitent plus spécialement (1).

Le recours peut être exercé par tout intéressé dans un délai de trois mois à partir de la notification de l'acte en la forme administrative.

Par intéressé, il faut entendre toute personne qui a un intérêt direct. Nous nous référons sur ce point à ce qui a été dit pour l'appel. |

Le Conseil d'Etat est saisi de plano et omisso medio. Il y a dispense de constitution d'avocat (2). Par conséquent, le recours est Jugé par la section du contentieux, à moins que le renvoi à l'assemblée générale ne soit demandé par un conseiller de la section ou par le commissaire du gouvernement (article 19, 1. 1872). Les intéressés ont d'ailleurs toujours le droit de constituer avocat, et par suite de faire statuer par l'assemblée générale du contentieux.

Si l'intéressé ne constitue pas avocat, il introduit lui-même sa demande par voie de requête.

Le recours n’est pas suspensif, conformément à la règle générale. Toutefois, dans la pratique, lorsqu'un recours est formé, il arrive souvent que l'administration sursoit d'elle-même à l'exécution de l'acte attaqué. C'est là une pratique excellente.

Toutes les délibérations de la Commission départementale peuvent être attaquées par cette voie de recours, même celles par lesquelles la Commission donne un simple avis. Car, en donnant un avis, la Commission départementale peut commettre un excès de pouvoir, ce qui arrive, par exemple, quand elle donne un avis sur des matières politiques.

En ce qui concerneles délibérations prises en vertu d'une délé-

(1) Ducrocq, Cours, t. 1, nos 252 et suiv. Aucoc, Du recours pour excès de pouvoir, communication à l’Académie des sciences morales et politiques. Charreyron, Du recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat. Thèse de doctorat, Paris, 1885.

(2) Décret 2 nov. 1864, $ 1, art. 1.

gation du Conseil général, quelques points peuvent faire difficulté. Il peut y avoir de lapart de la Commission départementale excès de pouvoir à différents points de vue.

Il peut y avoir excès de pouvoir en ce sens que je Commission départementale a violé une règle légale, à laquelle le Conseil général aurait dû se soumettre, s’il avait lui-même conservé la connaissance de l'affaire. Par exemple, le Conseil général a délégué à la Commission départementale le soin de statuer sur l'échange d’une propriété départementale, par exemple d’une caserne de gendarmerie. La Commission départementale, ne se contente pasde décider quel’échange aura lieu, mais encore elle se met en rapport avec le propriétaire de l’immeuble à échanger contre celui qui appartient au département; elle dresse un contrat et le fait signer par ce propriétaire. L'acte est nul parce que l’article 54, aux termes duquel le préfet passe les contrats au nom du département, est violé. Dans ce cas, le recours contentieux au Conseil d'Etat cest ouvert incontestablement. Car l’article 54 eût lié le Conseil général comme il lie la Commission départementale. D’après cet article, le préfet doit, il est vrai, prendre l'avis conforme de la Commission ; mais c’est à lui seul qu'il appartient de se mettre en rapport avec le tiers et de lui faire signer un acte.

On pourrait envisager l'excès de pouvoir à un autre point de vue.

Prenons encore unexemple dans la matière des contrats. On sait déjà (n° 78) que la Commission départementale est investie par l’art. 54 d'une mission de contrôle. Elle vérifie si le contrat que va passer le préfet est bien conforme aux conditions arrêtées par le Conseil général.

Supposons que le Conseil général élargisse, pour une affaire spéciale, le rôle de la Commission. Il s’agit de louer un immeuble pour une caserne de gendarmerie. Le Conseil général détermine les conditions générales du bail, puis il délègue à la Commission départementale le soin de fixer certains points secon-

daires, par exemple de déterminer les réparations à exécuter par le propriétaire avant l'entrée en jouissance. Or, la Commission départementale, au lieu de se renfermer dans ces limites, prend une délibération qui modifie dans une certaine mesure les conditions déjà établies par le Conseil; ou bien elle statue sur des points qui n’ont pas été compris dans la délégation. La Commission départementale excède donc ses pouvoirs. Le recours au Conseil d'Etat est-il ouvert ?

Non, car cet excès de pouvoir ne viole pas, à proprement parler, une loi. C'est plutôt un excès de mandat. Et la question de savoir si la Commission a excédé ou non son mandat est une question de fait. Le Conseil d'Etat est incompétent pour en connaitre.

Il y aurait cependant un recours contre la délibération de la Commission départementale. Ce recours serait l'appel au Conseil général formé par le préfet, conformément à l'art. 85, par voie de désaccord.

Mais cet appel au Conseil général ne serait pas ouvert aux parties intéressées, L'appel, en effet, n’est possible pour elles, aux termes de l’art. 88, que pour les matières énumérées dans les art. 86 et 87. Et nous sommes ici en dehors de ces matières, puisqu'il s’agit de délégation.

Il faut toutefois remarquer que si la décision de la Commission départementale avait pour résultat de faire naître un procès entre un particulier et l'administration, par exemple au sujet de l'interprétation d’un contrat, le Conseil général pourrait être appelé, sur la demande de l'intéressé, à intervenir. Il se peut, en effet, que la portée de telle ou telle clause du contrat soit plus ou moins grande, suivant que le mandat donné par le Conseil général à la Commission départementale, comprenait, tel ou tel point. La partie pourrait donc demander au tribunal saisi de surseoir à statuer jusqu’à ce que lemandat ait été interprété par le Conseil général lui-même, en vertu de la règle : Cujus est condere, ejusdem est interpretarr.

401. — Lorsque le recours contentieux au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, est formé contreune délibération relative aux matières énumérées par les art. 86 et 87, il se produit avec des conditions toutes spéciales.

On a vu que ces matières font l’objet de l'appel organisé par les deux premiers paragraphes de l’art. 88. Or, cet article, après avoir réglé l'appel, s'exprime ainsi : « Elles (les décisions prises sur les matières énumérées aux art. 86 et 87) pourront aussi tre déférées au Conseil d'Etat statuant au contentieux, pour cause d'excès de pouvorr ou de violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique.

« Le recours au Conseil d'Etat doit avoir lieu dans le délai de deux mois à partir de la communication de la décision attaquée. Il peut étre formé sans frais, et il est suspensif dans tous les cas. »

Avant de commenter ces textes, disons qu'ils ont donné lieu à un système, d’ailleurs abandonné aujourd’hui, d’après lequel le recours pour excès de pouvoir au Conseil d’Etat serait applicable aux seules matières des art. 86 et 87. Toutes les autres délibérations échapperaient à cette voie derecours en vertu d’un argument @ contrario. La loi de 1871 dit que les délibérations prises sur les matières des art. 86 et 87 peuvent être déférées pour excès de pouvoir au Conseil d'Etat: donc les autres matières ne peuvent pas être déférées.

Nous ne nous attarderons pas à discuter un pareil argument, Nous dirons simplement que, sans les deux derniers paragraphes de l’art. 88, les délibérations relatives aux matières énumérées par les art. 86 et 87 auraient pu, quand même, être déférées au Conseil d'Etat statuant au contentieux, conformément à l’art. 9 de la loi du 24 maiï1872 ; seulement, le recours aurait été soumis aux règles générales des recours, tandis qu'il est soumis à des règles particulières. Le but de l’art. 88 a donc été non pas d'établir le recours qui existait déjà, encore moins d'abolir ce recours pour les autres délibérations : il a eu pour but de soumettre le

recours, lorsqu'il aurait pour objet une des délibérations énumé-

rées, à des conditions spéciales qui constituent autant d’exceptions aux règles ordinaires du recours pour excès de pouvoir.

#02. — Examinons donc ces règles spéciales. Elles sont au nombre de quatre.

Tout d’abord le délai du recours est de deux mois, au lieu de trois.

Cette réduction du délai ordinaire s'explique par l'urgence des délibérations prises sur les matières énumérées aux ar ticles 86 et 87.

La réduction s'explique encore par cette idée que les trois règles qui vont suivre étant empreintes d'un très grand libéralisme et facilitant l'exercice du recours, l'intéressé doit se montrer plus diligent.

En second lieu, le point de départ du délai est ici la communication de la délibération, tandis qu’en thèse générale, le point de départ c’est la notification. Notifier administrativement un acte, c’est faire remettre une copie par un agent administratif Communiquer, c’est seulement porter à la connaissance de l'intéressé. Tout ce que nous avons dit à ce sujet en parlant de l’appel, est applicable au recours pour excès de pouvoir. Nous nous y référons purement et simplement.

Nous avons également vu, en parlant de l’appel (n° 97), que l’appel-et le recours pour excès de pouvoir peuvent se cumuler. De telle sorte qu'après avoir exercé l'appel, la partie peut exercer le recours au Conseil d’Etat, et réciproquement. Mais les délais sont différents : un mois pour l'appel, deux mois pour le recours au Conseil d'État. Ces deux délais qui ont le même point de départ,sont indépendants l'un de l’autre. L’un n'empêche pas - l’autre de courir. Ainsi j'attaque un classement par la voie de l'appel : le délai du Conseil d'État n’est pas suspendu, et réciproquement. L’intéressé qui veut exercer les deux recours doit donc prendre ses précautions. S'il est prudent, il n'attendra pas que l'appel, par exemple, soit terminé pour former son recours pour excès de pouvoir. Il résulte de ce cumul que le Conseil d'État

et le Conseil général peuvent se trouver saisis en même temps.

Il semble qu'on pourrait craindre une contrariété de décision. Cette crainte ne serait pas fondée. En effet, nous avons conclu après discussion (suprà, n° 97) que le Conseil général ne doit pas statuer par un motif tiré de l'excès de pouvoir. Les questions qui sont posées au Conseil général et au Conseil d'Etat, quoique relatives à la même délibération, sont bien différentes. La question qui se pose au Conseil général est : la délibération est-elle inopportune ou fondée sur une fausse appréciation des faits ? la question posée au Conseil d'Etat est : la délibération est-elle entachée d’excès de pouvoir? Logiquement, les décisions ne peuvent donc être contraires, puisqu'elles répondent à des questions différentes.

En fait, il peut, il est vrai, arriver que la délibération maintenue par le Conseil général soit annulée par le Conseil d'Etat, et réciproquement. Examinons les diverses hypothèses qui peuvent se produire.

Tout d’abord le Conseil général statue le premier. Il maintient la délibération comme opportune et fondée sur une exacte appréciation des faits. Puis le Conseil d'Etat maintient la délibération comme non entachée d’excès de pouvoir. Il n’y a pascontrariété.

Ou bien le Conseil d'Etat annule cette délibération pour excès de pouvoir. Il n’y a pas non plus contrariété. L'acte reste annulé.

Le Conseil général annule ou réforme la délibération comme inopportune. Alors, en général, l'intéressé se désistera de son recours au Conseil d'Etat. S'il ne le fait pas, le Conseil d'Etat aura beau déclarer la délibération non entachée d’excès de pouvoir, la décision du Conseil général, annulant ou réformant, n'en sera pas moins valable. Et la délibération attaquée n’en sera pas moins annulée ou réformée.

Supposons maintenant que Le Conseil d'Etat statue le premier.

Il déclare la délibération non entachée d'excès de pouvoir et

par suite valable à ce point de vue : le Conseil général conserve le droit de l'annuler ou de la réformer comme inopportune ou fondée sur une appréciation inexacte exacte des faits.

Le Conseil d'Etat déclare la délibération entachée d’excès de pouvoir et l’annule. Alors le Conseil général n’a plus rien à y voir. S'il la déclarait valable, elle n’en serait pas moins nulle. Etsa décision à lui, pourrait être annulée soit par le Président de la République en vertu des art. 33 et 47, soit par le Conseil d'Etat statuant au contentieux en vertu de l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872.

La troisième dérogation concerne les frais du recours. Le recours est formé sans frais, dit l'art. 88.

Ordinairement, cette expression signifie qu’il y a dispense de constitution d'avocat. On sait que les avocats au Conseil d'Etat remplissent à la fois le rôle de l’avocat et de l’avoué, et que leur ministère est obligatoire, sauf dispense formelle. Dans tous les cas où il n'y a pas constitution d'avocat, l'affaire est jugée par la section du contentieux seule (décret 22 juillet 1806).

Or, nous avons déjà dit que tous les recours pour excès de pouvoir étaient dispensés de constitution d'avocat (suprä, n° 100). Cette disposition de l’art. 88 n'aurait donc aucune utilité si elle ne visait que la constitution d'avocat. Elle serait une superfétation.

Mais elle vise autre chose. Ici les mots « sans frais » ne signifient pas seulement que l'intéressé est dispensé de la constitution d'avocat. Ils signifient qu'il n’a aucun droit de timbre ni d’enregistrement à payer. C'est là une différence importante avec les règles générales du recours, d'après lesquelles ces droits de timbre et d'enregistrement sont toujours dus.

Enfin la quatrième et dernière particularité annoncée est que le recours est ici suspensif, tandis qu’en thèse générale il est simplement dévolutif.

Comme on le voit, ces trois dernières règles facilitent considérablement les recours pour excès de pouvoir pour les ma-

tières énumérées par les art. 86 et 87. Il n’y à pas à le regretter. Ces matières sont fort importantes, notamment celles qui concernent les chemins, et l’Assemblée nationale, en ouvrant si largement le recours pour excès de pouvoir, a prévenu des abus qu’on pouvait craindre d’une institution nouvelle, dont la valeur n'avait pu être constatée par l'expérience.