CHAPITRE PREMIER

Immunités des Consuls de carrière.

Le Consul est soumis à la direction et au contrôle de ses supérieurs immédiats et de son Ministre des Affaires étrangères, mais sa mission ne sera possible qu'à la condition pour lui de posséder la jouissance de certains privilèges et immunités. Ces immunités et ces privilèges n'ont, en réalité, d'autre but et d'autre raison d'être que de l’assister dans l’accomplissement de ses devoirs (1).

Le Consul, nous l'avons déjà vu, a un double rôle, il est fonctionnaire de son pays, et aussi, dans une certaine mesure, agent de l'Etat étranger (2);(8). A

(1) V. traité du 19 novembre 1794 entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, art 16.

« Et les dits Consuls jouiront des droits et franchises « qui leur appartiennent en raison de leurs fonctions. »

(2) Uncle Sam abroad, p.70.

« Néanmoins il est placé sous la protection spéciale « du droit international et 1l est considéré comme étant à « la fois un fonctionnaire de l'Etat qui le nomme et de « l'Etat qui le reçoit. »

(3) L’'acception générale du mot fonctionnaire s’en-

cette double nature correspond une double série d’immunités. Nous laisserons de côté celles qui sont accordées au Consul par son pays et qui concernent les rapports du Consul avec son gouvernement.

tend de ceux qui sont sous la subordination du pouvoir central, et doivent remplir certains devoirs sans que leur gouvernement puisse exiger d'eux l’accomplissement d’acles qui ne soient pas à proprement parler du ressort de leur fonction. Mais en disant que le consul est un fonctionnaire de l'Etat étranger, nous n’employons pas ce terme dans ce sens.

Il est évident, au cas d’un fonctionnaire consulaire étranger, que les autorités centrales ne sauraient lui donner des ordres comme à leurs propres fonctionnaires, mais il ne faut pas oublier que dans le sens plus large du mot les juges sont, aussi,des fonctionnaires; pourtant le gouvernement ne peut pas leur donner des ordres. Ils sont chargés de remplir certains devoirs pour le compte de leur Etat et la nature même de ces devoirs exige leur indépendance vis-àvis du pouvoir central, c’est-à-dire que celui-ci ne peut leur imposer sa volonté. De même,les Consuls exercent con. curremment avec les fonctionnaires de l'Etat étranger cer taines fonctions qu'ils remplissent plus facilement eux mêmes pour leurs propres nationaux : s'ils ne le faisaient pas, il conviendrait aux fonctionnaires proprement dits du pays de mission de le faire, Dès lors, nous pouvons dirt que le Consul est, dans une certaine mesure, un fonctionnaire de l'Etat étranger, quoique celui-ci ne puisse pas lui imposer sa volonté dans l'accomplissement de ses devoirs ; en effet, il ne serait pas pratique pour le Consul d'être à la fois sous les ordres directs de deux gouvernements. Un pareil état de choses pourrait amener des conflits où le Consul aurait à désobéir, soit à l’un, soit à l’autre

Les immunités que l'Etat étranger accorde au Consul doivent être conçues de façon à lui permettre de remplir efficacement ses fonctions. Chaque fois qu'il remplit une fonction qui lui est reconnue comme propre, les privilèges nécessaires à son accomplissement s'y trouvent attachés. Aussi est-il difficile de séparer exactement ses fonctions et ses immunités. Suivant en cela une opinion généralement acceptée, nous entendrons par immunilés des avantages extraordinaires accordés au Consul, sans aucun rapport avec l’accomplissement d’un acte particulier ou d’une fonction. Sous la rubrique de droils spéciaux, nous classerons les privilèges d’un caractère spécial réservés au Consul à l’occasion de l’accomplissement d'une fonction particulière.

C'est une tendance naturelle chez tous les gouvernements de restreindre autant que possible les immunités qu'ils accordent chez eux aux Consuls étrangers et, par contre, de chercher à obtenir le maximum de privilèges pour les leurs à l'étranger. Plus une nation

de ces deux Etats. Ceci reviendrait à le rendre juge de l'importance relative qu’il doit attacher à leurs injonctions respectives, et il pourrait en résulter des froissements enire eux.

Le seul contrôle que les Etats exercent dans cette maüière consiste à retirer au Consul son exequatur ou à adresser des plaintes par la voie diplomatique, soit à l’agent accrédité auprès d'eux, soit directement à son gouvernement.

sera puissante, plus elle demandera de privilèges et d'immunités pour ses agents, et plus les Etats étrangers se croiront obligés de tenir compte de leurs représentations. Les différences existant entre deux Etats donnés, au point de vue des immunités, s’expliquent par la différence de puissance qui les sépare. Empressons-nous, néanmoins, d'ajouter que la ficüon de l'égalité des Etats et l'intérêt pratique qu'offre l'adoption d’une règle uniforme ont beaucoup contribué à rendre les immunités qui appartiennent aux Consuls des petits Etats équivalentes à celles des Etats plus forts. De ces privilèges et de ces immunités, quelques-uns sont basés sur des coutumes et des usages remontant à plusieurs siècles ; d’autres résultent de traités et de conventions consulaires : d’autres enfin, trouvent leur fondement dans la réciprocité de traitement (1). Un gouvernement qui estime la demande faite par un autre Etat, en vue d'obtenir la réciprocité de certains privilèges, susceptible de lui causer des embarras ultérieurs, doit se dispenser de solliciter pour ses propres Consuls l'octroi de ces privilèges (2).

(1) V. App. B, n° 29.

(2) Dos Santos, Traité du Consulat, p. 398.

Le Ministre de Broglie écrit :

« Même dans les affaires commerciales intéressant des « Français, l'exécution de la sentence a souvent besoin du « concours de l'autorité territoriale ; si elle refuse, comme

Si les besoins de tous les Etats étaient les mêmes, si le nombre et la condition des citoyens d’un pays voyageant et résidant dans d’autres pays étaient les mêmes, les fonctions consulaires seraient probablement identiques, et leur classification, pas plus que la détermination des privilèges et des immunités des Consuls, ne présenteraient de difficultés. Mais tel n'est pas le cas. Les Etats devraient être également animés d’un même esprit de courtoisie internationale, et prêts à consentir certains sacrifices, afin d'assurer aux Consuls des autres Etats les privilèges et les immunités dont ils ont besoin, à la condition, toujours, que leurs intérêts vitaux n’en souffrent pas. Parfois, cependant, à l'occasion de certains privilè-

il y a lieu de le croire, le jugement consulaire n’aurait « d'autre effet que d’éveiller les défiances ou la suscepti- « bilité du gouvernement étranger, et de déconsidérer à « la fois et le Consul et le pouvoir même dont il aurait vou- « lu tenter un usage irréfléchi ; si, au contraire, comme « on l’a vu quelquefois dans des pays où le cours de la « justice et de l'administration est moins régulier qu’en « France, il arrivait que l’autorité locale prétât main forte « à l'exécution des sentences consulaires, on aurait alors « à craindre que, prenant l'exigence de notre Consul pour « la mesure des complaisances qu’aurait notre propre « gouvernement, elle ne vint à réclamer à son tour, pour « les jugements rendus par ses agents sur notre territoire, « l’assistance de notre justice ; et la réponse négative que « nous serions obligés de faire, pourrait amener des dis- « cussions fâcheuses ».

ges et immunités, un Etat trouvera des inconvénients à accorder la réciprocité de traitement ; dans ce cas, il doit concécer des immunités qu'il n'exige pas pour ses Consuls. C'est en d’autres termes, non la réciprocité mais la compensation qui doit être la base du système. C’est seulement quand un Etat a la convictiontion qu'on ne le traite pas dans un esprit de concession mutuelle et de courtoisie internationale, qu'il doit exiger l’équivalence absolue dans le traitement (1). À la vérité il est à craindre qu’une demande de cette nature ne provoque des représailles qui, envenimant des rapports peut-être déjà tendus, pourront avoir les plus graves conséquences.

Les privilèges et immunités consulaires devraient satisfaire les désirata de l'Etat du Consul, tout en tenant compte de ce que l'Etat étranger peut accorder, mais, en réalité, il n'en est pas tout à fait ainsi, à raison de l'influence de certaines théories politiques et des efforts des Etats puissants en vue d'obtenir pour leurs Consuls le maximum d'avantages, sauf à n'accorder en retour que le strict minimum. Chaque fois que la clause de la nation la plus favorisée existe entre les deux Etats, leurs Consuls respectifs peu-

vent profiter des avantages qu'offrent les immunités

(1) Piétri, François, Etude critique sur la fiction d’exlerritorialité (Thèse, Paris. 1895.) « Aussi s’attire-t-elle, « de la part des grands Etats, de la France notamment, des « mesures de rélorsions parfaitement justifiées, »