PRET RD D ON PS RE

Cependant, on ne peut pas l'obliger à supporter les dépenses occasionnées par les imprudents, qui voudraient voyager aux risques de leur gouvernement. Dans les pays où les étrangers malades ou indigents reçoivent des secours des autorités locales, sous condition de réciprocité de la part de leur pays d'origine, il appartient au Consul de veiller à l'obser-

valion de cette règle, 4° Rapatriement.

Dans bien des cas, le Consul a le devoir de rapatrier ses nationaux. [Il en sera, par exemple, ainsi lorsque cette mesure évitera de grandes souffrances à des personnes honorables qui n'ont pas d’autres moyens de s’en retourner (1) (2) (3). Bien entendu, le

« spécial figurera dans leur rapport général trimes- « triel. »

(1) Heyking, Guide pratique à l'usage des Agents Consulaires russes :

« Les Consuls généraux à Londres, Paris, Berlin et « Vienne, peuvent envoyer les sujets russes nécessiteux à « la frontière russe, aux frais du Gouvernement russe. « Le même droit appartiendra à tous les agents consu- « laires russes en résidence dans des ports vis-à-vis des « marins russes ou finlandais abandonnés ou naufragés. »

(2) V. App. À, n° 31; App: C, n* 2, 10.

(3) Dans la section 261 des Règlements Consulaires des Etats-Unis, 1896, les fonctionnaires consulaires sont avisés : € qu'il n'existe aucune disposition autorisant l’allo- « calion de secours à des Américains autres que des gens

Consul ne doit pas transformer son consulat en agence, pour la catégorie des voyageurs à laquelle nous faisons allusion, mais on ne peut pas supposer quil se rencontre un gouvernement civilisé assez inhumain pour refuser d'assister des citoyens méritants qui pâtissent sur la terre étrangère sans qu'on puisse

rien leur reprocher.

« de mer tombés dans le dénûment... et que les dépenses € qui auront été engagées de ce chef par les Consuls et qui « figureront sur leurs comptes ne seront pas reconnues « régulières ». Toutefois, la Cour, dans le cas de Luscom contre Osgood, I, Sprague, 82, a considéré qu'il était du devoir du Consul de rapatrier un mineur, et il semble qu'il n'existe aucune bonne raison pour lui refuser de rapatrier ceux de ses concitoyens qui sont réduits à la plus extrême misère. Il est vrai que, dans l'espèce susvisée, c'était peutêtre plutôt en qualité de protecteur des gens de mer qu’agissait le Consul.

Le Gouvernement redoute que ses Consuls ne soient trop enclins à assister leurs compatriotes malheureux, et préfère leur laisser la responsabilité de leur rapatriement. D'autre part, l'expérience a permis de constater que, dans la plupart des cas, les Américains résidant dans la circonscriplion consulaire n’hésitaient pas à venir en aide à leurs compatriotes dans le besoin. Il en est notamment ainsi à Londres où une société américaine prend à sa charge tous les frais de rapatriement de ses concitoyens qui sont venus s’échouer dans cette capitale.

Cette initiative des citoyens américains a permis au Gouvernement de se débarrasser d’une obligation qui, sans cela, serait retombée sur lui.

Dans d’autres pays plus vieux où les citoyens sont habi-

Un véritable fléau pour les Consuls est le flot de leurs compatriotes indigents qui les assaillent de leurs réclamations en vue d’être rapatriés. Dans la majorité des cas, les Consuls n'ont pas de fonds à leur disposition à cet effet, et se trouvent dans l’alterna-

tive embarrassante, ou de laisser leurs compatriotes

tués à laisser à leur Gouvernement le soin de s’occuper de ces questions, le devoir de rapatriement a été consacré dans des actes spéciaux.

(V. Kœnig, loc. cit., p- 311).

(V. Hall. Internalional law, p. 317):

« Ils rapatrient les marins naufragés ou sans engage- « ment ainsi que les autres personnes dans le dénuement».

De Clercq et de Vallat (Guide pratique, 1898, I, p. 233) insistent sur ce fait que le rapatriement ne peut être accordé que dans le cas d’absolue nécessité. Bien que ne partageant pas entièrement leur opinion d’après laquelle cette mesure constitue « une faveur », nous reconnaissons qu'il est du devoir d’un Etat de prendre ses précautions pour éviter tous abus à cet égard. Il semble que le seul moyen pour un Etat de se débarrasser du fardeau du rapatriement, serait de limiter l'émigration sauf dans les cas où elle a pour but l’expatriation.

La difficulté est que, bien que le rapatriement ne soit pas une faveur, l’individu le considère comme tel. En réalité, le droit de rapatriement est analogue au droit de grâce. Un individu est grâcié lorsque les circonstances sont telles que l'exécution de la peine serait trop sévère ou inutile à l’œuvre de la justice. C’est alors un devoir pour le pouvoir compétent d'accorder le pardon. Or, tandis que l’autorilé investie de ce pouvoir est libre d'employer les moyens qu'il lui convient pour se renseigner sur l'utilité de cette

dans la détresse se tirer d'affaire eux-mêmes, ou de les aider sur leur traitement souvent bien minime. L'expédient habituel auquel ils ont recours consiste à leur remetire assez d'argent pour prolonger leur misérable existence jusqu'à leur arrivée au poste consulaire le plus voisin. Aussi voit-on dans les ports des miséreux et des moribonds se presser à l'entrée des embarcadères. Dans ces localités, le Consul est

dans une situation encore plus mauvaise que celle de

mesure et ne lait, en cela, qu'accomplir un de ses devoirs ordinaires, l'individu, lui, voit les choses à un point de vue différent et envisage la grâce dont il bénéficiera comme une faveur.

Dans les pays où existe une commission des grâces qui emploie une procédure fixée par la loi, et dont les avis sont presque invariablement suivis par le Pouvoir Exécutif, l'examen de la décision à intervenir sur la grâce prend la forme d’un procès d’une nature particulière. En d'autres termes, on se trouve en présence d’un appel d'un système judiciaire ordinaire à un système qui fait intervenir des considérations conformes aux idées de justice et d'injustice acceplées par la communauté, mais qui n’ont pas encore élé incorporées dans la législation ordinaire, soit à raison de léur évolution récente, soit à raison de la difficulté de les appliquer. Ainsi en est-il du droit de rapatriement et du droit d'obtenir l'assistance du Gouvernement. Le Gouvernement où ses fonctionnaires ont toute latitude pour accorder ou refuser leur aide, Cela n'empêche que ce ne soit le droit de l'individu, sous certaines conditions, de re cevoir cette aide.

ses collègues de l'intérieur. Il est incapable de diriger ce flot humain vers un autre consulat, et à supposer la chose possible, comment prélèvera-t-il sur ses ressources personnelles des sommes suffisantes pour le faire ? Il cherche à procurer à ses compatriotes, assez robustes pour travailler, des emplois sur les navires en partance leur permettant de payer, de cette façon, leur traversée ; pour les autres, il fait appel à la bienveillance des nationaux de sa circonscription.

Dans quelques villes, cette situation lamentable a provoqué la création de sociétés de bienfaisance sans caractère officiel qui s'intéressent à leurs compatriotes et leur assurent les moyens de retourner dans leur pays. Heureux le Consul qui trouve une telle assistance ! Ces sociétés examinent avec attention le cas de chaque solliciteur ; l’histoire de sa vie et de ses déboires est scrutée par des hommes qui consacrent à cette œuvre la plus grande partie de leur temps. La constitution de ces sociétés entre dans les devoirs du Consul et mérite d'être encouragée le plus possible. Des institutions de cette nature sont, certainement, appelées, grâce au développement du commerce international, à prendre une grande importance.

SECTION IV. — Protection {!.

Nous arrivons maintenant aux devoirs de protection. On peut dire que cette fonction du Consul est la plus importante de toutes. Chaque fois qu'un Consul protège un national contre l'injustice des fonctionnaires de l'Etat étranger, il représente virtuellement et temporairement son pays, et, selon que ce pays est fort ou faible, sa protestation sera plus ou moins efficace.

Les auteurs qui refusent au Consul tout caractère représentatif prétendent que, dans ce cas, le Consul se borne à fournir des explications aux autorités locales. Celles-ci tiendront le plus souvent compte de ses remontrances et éviteront de commettre une injustice. Comme argument en faveur de leur thèse qui donne à l'intervention du Consul le caractère d'un simple avis, ces auteurs font remarquer que le refus des autorités locales d'examiner les réclamations du Consul, ne

laisse à ce dernier que la ressource de s'adresser à

(1) V: App. À, n°40, 67 ; B, n°235 0, n° 12:

ses représentants diplomatiques. Telle n'est pas notre opinion.

Un examen attentif de la façon dont les choses se passent nous démontre que le renvoi de l'affaire aux représentants diplomatiques n’a nullement pour conséquence de modifier la nature de la protestation. Il ne fait que l’aggraver. Il est logique de laisser, autant que possible, le maniement de ces affaires déhcates aux mains des représentants diplomatiques plus aptes à cette besogne. Mais dans bien des hypothèses, le Consul doit agir rapidement sans attendre l'intervention de ces représentants ; il se trouve exactement dans la situation d’une garde-malade qui, en cas d'accident, est obligée d’administrer au blessé les premiers soins. Peut-on dire qu'il existe une différence essentielle de nature entre son acte et celui du médecin qui la remplace ?

On a soutenu encore que le Consul doit s'occuper seulement des individus isolés tandis que les représentants diplomatiques veillent aux intérêts de l'ensemble des nationaux, mais la vérité est que le Consul se montrera d'autant plus énergique dans ses protestations que l'acte des fonctionnaires locaux sera de nature à créer un précédent plus dangereux pour les intérêts nationaux. En résumé, il semble que l'on doive considérer les fonctions des agents consulaires el celles des agents diplomatiques sur le point qui nous

occupe comme étant de même nature mais d'une in-

tensité différente. Les individus ou les sociétés commerciales ont droit à la protection du Consul à la condition d’être rattachés par des liens déterminés à l'Etat qu'il représente. Le Consul doit dans certains cas accomplir dans leur intérêt et avec la diligence requise un certain nombre d'actes, faute de quoi il s'expose à des pénalités prévues par les lois et règle-

ments de son pays.

Silualions donnant droil à la protection

Le Consul est tenu de protéger les nationaux de son Etat. Les lois sur la nationalité sont tellement compliquées qu'un individu peut avoir perdu sa nationalité d'origine sans en avoir acquis une nouvelle ; s’il ne lui est pas possible d’invoquer, à défaut de nationalité, le domicile, il ne trouvera bon accueil dans aucun consulat. Il semble que, dans cette hypothèse (perte d’une nationalité sans acquisition d'une nouvelle, et impossibilité d’invoquer le domicile), on devrait admettre à son profit la compétence de l'Etat dont il a perdu la nationalité, et autoriser le Consul de cet Etat à s'occuper de ses intérêts. Les législations les plus avancées en la matière ont une tendance à décider qu'un citoyen ne peut perdre sa nationalité d'origine que par l’acquisition d'une nouvelle ; d'autre part, ils

n'admellent pas dans la plupart des cas qu'ils puis-

sent en acquérir une nouvelle s’il n’a perdu l’ancienne (1).

Mais même alors nous sommes en présence de deux juridictions indépendantes, et la question est de déterminer si un individu a perdu ou acquis la nationalité étrangère conformément à la législation étrangère.

Lorsque le cas n’est pas réglé par des dispositions législatives et qu'un individu possède deux ou plusieurs nationalités distinctes, la fixation de l'autorité chargée de ses intérêts à l'étranger présente une grande importance. Plusieurs solutions peuvent se concevoir. On peut donner compétence à l'Etat dont le système se rapproche le plus de celui du pays dans lequel l'individu réside, mais ceci a l'inconvénient d'exposer ce dernier à changer de protecteur s’il change de pays de résidence. On peut aussi accorder la préférence à l'Etat d'origine, seulement ici encore l'individu et l'Etat où il a peut-être passé tous ses jours à l’exception de celui de sa naissance, peuvent soulever des objections très fortes qui s'appuient sur des raisons pratiques difficiles à contredire.

La solution la meilleure paraît être la suivante : accorder la protection à l'Etat dans lequel l'individu n’avait pas seulement droit de cité, mais aussi son domi-

cile ; et en cas de conflit relativement à l’établisse-

(1) V. Cogordan, La Nationalité, Paris, 1890.

Stowell.

ment de ce domicile, se décider pour l'Etat dont la nationalité a été acquise en dernier lieu.

Bien entendu, nous ne faisons allusion ici qu'à des nationalilés volontairement acquises. Si nous sommes en présence d'un Etat qui impose à un individu malgré Jui la qualité de ciloyen, mieux vaudrait choisir la nationalité d'origine.

En ce qui concerne la protection accordée par le Consul aux citoyens de pays amis, cet échange de bons offices s'explique de deux façons. Les protégés sont-ils des nationaux d'Etats puissants, cette anomalie ne peut s'expliquer que par des circonstances exceptionnelles et lemporaires. Sont-ils des nationaux d'un Etat secondaire protégés par le Consul d'un Etat plus fort, on se trouve, selon toutes probabilités, en présence d'un Etat puissant qui cherche à placer l'autre sous sa dépendance. L'examen de cette question trouve plutôt sa place dans un ouvrage sur les protectorats. Dans bien des cas, l'individu qui sollicite la protection du Consul n'est pas un e1toyen de son Etat, mais une personne domicihiée dans cet Etat depuis plusieurs années :; peut-être même en est-il un des membres les plus honorables et les plus capables. Peut-on le forcer de s'adresser aux autorités de sa nation d’origine qui seront, peut-être, dans l'espèce, tout à fait incapables de lui rendre service ? Les pays anglo-saxons prennent en considération le domicile pour déterminer le caractère hostile de la

cargaison d’un navire, en temps de guerre : ils lui attribueront aussi une grande importance dans la fixation de la loi applicable à certaines situations légales,

Si un individu était entièrement libre d'acquérir, lorsqu'il le désire, une nationalité nouvelle, le Consul de l'Etat de son domicile qui n’est pas son Etat d’origine pourrait lui dire : « Obtenez notre nationalité avant de nous demander de veiller sur vos intérêts ». Mais l'acquisition de cette nationalité n'est pas toujours possible à cet individu. En réalité, il n’y a aucune bonne raison pour priver un homme qui a contribué à la prospérité et aux progrès d’une nation de la protection des agents consulaires de cet Etat, tout au moins lorsqu'il n'y a entre cet Etat et son Etat d'origine aucun danger de conflit. Il est facile au Consul de distinguer dans ses fonctions celles qu'il doit réserver aux seuls citoyens et celles qu'il peut sans inconvénient exercer au profit d'individus étroitement associés à son pays par une longue résidence et par une similitude d'intérêts. Aujourd’hui, il y a lutte entre la loi du domicile et la loi de la nationalité, et nul ne peut prévoir ce que nous réserve à cet égard l'avenir. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que les Consuls des pays, partisans du système de la nationalité, le favorisent. Ce qui est plus étrange, c'est de voir les agents diplomatiques et consulaires des pays qui combattent le maintien et l'extension de

la loi du domicile, accepter de bonne grâce le système de la nationalité comme pouvant seul justifier le droit à leur protection. Sans doute, il est naturel de suivre toujours le chemin le plus commode, et COmme le système de la nationalité est adopté par la plupart des Etats, c'est à lui qu'on a donné la préférence dans la pratique. Mais si les Etats qui suivent le système du domicile pour leurs affaires internes veulent étendre le champ d'application de ce système, il est nécessaire qu'ils l'appliquent dans tous les cas où la chose est possible, c'est-à-dire chaque fois que les faits et la raison le commandent.

Les développements qui précèdent sur les droits des individus à la protection du Consul s'appliquent pour la plus grande part aux sociétés commerciales sous celte réserve que la découverte d'un critérium de leur nationalité véritable est encore plus difficile. Cette difficulté tient à ce qu'une société commerciale peut avoir son siège social dans un pays, son principal établissement dans un autre, et la plupart de ses actionnaires dans un troisième. En d'autres termes, une société commerciale peut être constituée dans un pays et avoir de grands intérêts dans plusieurs autres.

Cette question de nationalité qui soulève pour le juriste les plus grosses difficultés et qui, dans les conditions actuelles, serait cause en cas de guerre d'ennuis de toute nature, présente aussi une importance

capitale pour les agents diplomatiques et consulaires. Voici, par exemple, une société qui s’est constituée dans un pays donné conformément à ses lois et fait dans ce pays la majeure partie de ses opérations, mais dont tous ou presque tous les membres sont des étrangers. Un Etat qui ne tient pas compte du domicicile n’agirait pas d’une façon logique en traitant cette société avec plus de faveur que les individus la composant. N'est-ce pas encore une raison pour prendre en considération le domicile? Peut-être faut:l dire d’une facon générale que les Consuls ont le devoir de protéger les sociétés constituées conformément aux lois de leur Etat, à moins que cette constitution n'ait été faite dans un esprit frauduleux. Par contre, lorsqu'une s0ciété même constituée de bonne foi fait surtout du commerce avec l'étranger, ou que ses intérêts sont opposés aux intérêts nationaux, les Consuls devraient hésiter à la protéger et même à intervenir discrètement en sa faveur. La situation des actionnaires offre

moins d'intérêt.

Après avoir examiné les droits que peuvent avoir les citoyens ou les sociétés à la protection d'un Etat, nous devons nous demander quelle est l'autorité compétente pour déterminer la nationalité ou le domicile qui assurent cette protection. Dans certaines constitutions, c'est l'autorité administrative, dans d’autres, l'autorité Judiciaire, dans d’autres, toutes les deux à

‘a fois. Mais quel que soit le système pratiqué dans les divers pays, presque tous les cas viennent en premier lieu devant les autorités administratives.

Souvent un individu, pour obtenir la protection qu'il désire, cherchera à se faire délivrer par l'administralion un certificat établissant son identité et le droit à celte protection. En cas de refus de l'administration, il peut, lorsque la constitution de son Etat le permet, avoir recours, pour forcer la main au Consul, à l'un des moyens que nous énumérerons plus lom. Toutefois, on peut dire qu'en pratique il lui est pour amsi dire impossible de faire reconnaître ses droits à moins que l'opinion publique ne se prononce ouvertement en sa faveur. Une autre mesure préalable consiste dans son inscription sur un registre tenu dans les ambassades et les consulats. Cette inscription, à la condition d’être précédée de certaines formalités telles que la production de papiers d'identité, constitue une présomption en faveur du droit à la protection. Sa valeur est naturellement bien moindre lorsque ces formalités font défaut, et elle ne donne pas droit alors à la protection. Mais dans bien des cas, lorsque le Consul est appelé à accorder sa protection, il élucide tout d’abord la question du droit de cité sans s'en rapporter aux indications antérieures de nature administrative. Il donne à la loi l'interprétation qui lui paraît la meilleure et s’il a des doutes, il soumet le cas

à l'agent diplomatique ou à son gouvernement. L'in-

FONCTIONS CONSULAIRES dE

dividu qui n'est pas satisfait de la décision de l'agent consulaire ou diplomatique peut en appeler à son gouvernement où employer les autres moyens que la constitution met à sa disposition. Mais on peut dire que, jusqu'à ce jour, il n'existe aucun moyen vraiment efficace pour lui de se faire protéger.

Dans quels cas un citoyen a-t-il le droit de réclamer au Consul son assistance ou sa protection ?

Un individu a droit à l'assistance du Consul dans tous les cas où l’accomplissement d’une fonction consulaire normale lui procurera un bénéfice sans causer à autrui un préjudice injustifié. De son côté, le Consul a le devoir de protéger ses nationaux chaque fois qu'il peut leur épargner une injustice quelconque, à la condition que les intérêts politiques ou vitaux de son Etat n’obligent pas cet Etat à subir les injustices faites à ses nationaux.

Comment obliger le Consul à agir ? Et comment le rendre responsable lorsqu'il n'agit pas avec la diligence nécessaire ? C’est là la difficulté qu'il faut résoudre. Théoriquement trois sortes de moyens s'offrent à nous, des moyens judiciaires, des moyens administralifs, des moyens parlementaires. Nous pou-

vons y ajouter la presse el l'opinion publique (1).

(1) V. Goodnow, Principles of the Administralive law of the United States, p.373.