LUE

priétaires et de deux locataires, présidés par un magistrat du Tribunal civil, et permit à ces juges, quelle que fût la nature des locations, d’accorder pour les trois termes des réductions proportionnelles au temps pendant lequel les locataires auraient été privés, matériellement, de la jouissance de tout ou partie des lieux loués.

Pour les locaux à usage industriel ou commercial, la réduction pouvait même être accordée alors qu’il y avait eu simple diminution dans la jouissance.

Lorsqu'il n’y avait eu ni diminution ni altération de jouissance, les juges ne pouvaient réduire le chiffre des loyers restés en souffrance, mais ils avaient le droit d’accorder des délais. |

Cette loi rapportée par M. Léon Say — l’une des premières lois « de circonstance >» — avait une double caractéristique : son champ d’application était très limité puisqu'elle ne pouvait jouer que pour trois termes de loyer et que pour les immeubles de Paris et de la Seine ; en outre, elle se conciliait assez bien avec la jurisprudence sous les articles 1722 et 1769 pour le cas de pertes (2) et 1244 permettant l’octroi de délais de grâce.

Depuis la guerre de 1870, notons :

1° La loi du 17 juillet 1907, qui, modifiant l’arti- . cle 567 du Code de Pr. civ., relatif à la saisie-arrêt, permet par simple ordonnance de référé, de cantonner les effets de l’opposition et remédie au criant abus de droit qui, pour un intérêt très peu élevé, rendait possible l’immobilisation de sommes considérables et absolument hors de proportion avec le montant de la créance à garantir.

2° La loi du 8 juillet 1907 qui, dans l’intérêt des cultivateurs, et en matière de vente d’engrais, a intro-

(2) Voir Rép. prat. Dalloz, V, Louage 412.

duit dans notre législation et en faveur des seuls acheteurs, la rescision pour simple lésion de plus du quart.

Section 111

L'INTERVENTION DU LÉGISLATEUR FRANÇAIS DANS L’EXÉ- CUTION DES CONTRATS DEPUIS LA GUERRE DE

66) Avec la guerre de 1914 va commencer une série d'interventions sans précédent et qu’expliquent, sans en justifier la forme, l’ampleur — guerre mondiale a-t-on dit justement — la durée du conflit et le profond bouleversement économique qui est résulté d’une lutte gigantesque, « totalitaire », ayant mobilisé toutes les forces, sans exception, des nations aux prises.

C’est là une riche et inépuisable matière de laquelle, avec le recul du temps, et malgré la persistance des troubles, il n’est pas impossible de tirer quelques utiles enseignements pour le sujet traité

67) Deux textes essentiels, et sur lesquels on ne saurait trop attirer l’attention, sont l’article 2 de la loi du 5 août 1914, « relative à la prorogation des valeurs négociables » et surtout l’article 3 de la loi du même jour, « augmentant la faculté d'émission des Banques de France et d’Algérie et établissant (à titre provisoire (!) le cours forcé de leurs billets ».

Le premier de ces textes autorisait le Gouverne-

ment jusqu’à la cessation des hostilités, à prendre par décrets, « dans l'intérêt général », les mesures néces-

saires pour « faciliter l'exécution ou suspendre les effets des obligations commerciales ou civiles ».

Le second « dispensait, jusqu’à ce qu’il en fût autrement disposé, la Banque de France et la Banque de l'Algérie, de l'obligation de rembourser leurs billets en espèces. »

On peut dire, croyons-nous, que de ces deux premières interventions du législateur sont sorties toutes les autres.

Conséquences de la guerre qui est, a-t-on dit, la suspension, momentanée, des règles fondamentales de la civilisation !

Cette double intervention allait donc, la guerre se prolongeant au delà de toute prévision, ébranler gravement les deux colonnes maîtresses du contrat : l’obligation d’exécuter la loi contractuelle et la fixité relative des valeurs en considération desquelles les volontés se sont liées.

Il serait d’ailleurs parfaitement vain de récriminer.

Le contrat, instrument d’échange des services les plus divers, est éminemment « social ».

C’est un facteur de facilité et de sécurité entre les hommes.

Pour remplir pleinement son but, il réclame un minimum de moralité chez les co-contractants.

En outre, il demande un « climat » paisible ; l’état de guerre, selon la formule moderne, c’est-à-dire la mobilisation de toutes les forces sans exception : matérielles, morales, spirituelles même, ne lui laisse que peu de place et ne lui permet guère de jouer.

Les volontés particulières qui sont son indispensable aliment du temps de paix, se trouvent détournées de leurs fins habituelles. Elles se fondent en une volonté unique qui est celle de l'Etat qui les rassemble en faisceau autour de lui. Volonté unique, una-

nime, qui est celle de la Nation, tendant tous ses ressorts, bandant toutes ses énergies en vue d’un seul but, d’une seule fin : vaincre l’ennemi de la Patrie !

Quoi d'étonnant, dès lors, à ce que, dans cette mobilisation sacrée où toutes les libertés sont sacrifiées pour l’œuvre commune, la liberté contractuelle se trouve, elle aussi, paralysée, asservie dans l'intérêt de la Nation.

Non, le véritable débat sur les abus et les méfaits certains de « l’interventionnisme » n’est pas là. Il est bien moins dans le fait même de l'intervention, mal nécessaire, on vient de le voir, que dans sa durée excessive dans ses abus criants et surtout dans la manière dont il a été, et dont il est encore pratiqué.

Lorsque nous aurons passé en revue, aussi rapidement et aussi largement que possible, les interventions qui ont fait suite aux deux premières que nous venons de rappeler, il sera possible de porter un jugement sur l’ensemble et de démontrer, nous le pensons du moins, qu’il eût été possible de réaliser ces interventions de façon plus simple, plus claire et plus souple, c’est-à-dire plus « à la française », si l’on veut bien nous passer cette expression un peu familière.

Des deux lois du 5 août 1914 sont sortis une foule de décrets réunis sous le nom de législation de guerre et que le Recueil Dalloz publiait en brochures de couverture rouge vif, sous le titre Guerre de 1914 : Documents officiels : Textes et Règlements législatifs. Ils ont formé, jusqu’au 23 octobre 1919, la matière de 24 volumes de 300 pages environ chacun. Et je me souviens de notre effroi, à nous qui avions quitté quatre ans auparavant nos robes, pour revêtir l'uniforme et oublié beaucoup de choses, lorsqu’on nous feuilleta l’œuvre législative en nous assurant que nous devions en retenir une bonne part.

68) Il est inutile d'analyser ou même de résumer ces textes.

Il nous suffira, en cette étude qui ne concerne que les interventions ayant pour effet de suspendre, de modifier ou de supprimer l’exécution des contrats, de ne prêter attention qu'aux textes législatifs tendant directement à ce but.

Il nous faudra insister sur :

1° Les buts des interventions ;

2° les dérogations au droit commun qu’elles entrainaient ;

3° et le mécanisme de l'intervention — avec ou sans l'intervention du juge.

Il est assez difficile de tenter un classement dans les textes abondants et touffus de la législation de guerre.

En effet, toutes ces lois, depuis 1914 jusqu’à maintenant, ont été des lois de « circonstance ». Elles repondent, de la part du législateur, à des préoccupations fort diverses : sociales, économiques, mais aussi, il faut bien le dire, à des préoccupations d’ordre moins élevé, telles que le souci de complaire à certaines catégories d’électews, d’apaiser des groupements de citoyens plus nombreux, plus turbulents que d’autres.

Certes, la Chambre des Députés et surtout le Sénat. qui renferment beaucoup de légistes ayant le respect inné du contrat, se rendaient bien compte qu’en accordant en bloc ces moratoires, ces prorogations, ces revisions, ils portaient un coup funeste au respect dû à la parole donnée, mais ils calmaïent sans doute leurs scrupules en invoquant le caractère vraiment exceptionnel, des conséquences économiques d’une guerre sans précédent, et en mettant en tête de chacune de leurs productions, les mots « exceptionnels » et « provisoires » !

Un provisoire qui dure toujours, bien qu’il re-

or

monte à vingt ans, et qu’à maintes reprises le législateur ait annoncé solennellement qu’il y mettait fin pour revenir au droit commun !

69) Cependant, de cet ensemble de textes, on peut dégager les idées directrices suivantes :

1° Il y eut deux phases dans l'intervention, et, sans doute, parce que lon pensait que la guerre serait de courte durée, il ne fut pas question de modifier (sauf en ce qui concerne la durée), ou d’annuler les contrats et obligations mais seulement d’en ajourner d’une façon générale, l’exécution : ce fut une application assez spéciale du principe du délai de grâce inscrit dans l’article 1244 du Code Civil et qu’on retrouve dans les articles 1900, 2212, c’est le régime du début, dit : « des moratoires ».

La guerre, en se prolongeant, amena un déséquilibre tel que le moratorium, qui supposait une exécution seulement suspendue, retardée, ne suffit plus.

La dépréciation monétaire, conséquence fatale de la loi interdisant la convertibilité du billet en or, et de la mise en circulation du papier monnaie, la hausse des prix qui s’ensuivit, rendirent chaque jour plus critique la situation de ceux qui avaient pris des engagements basés sur les prix d’avant-guerre : ce n’était plus seulement la date de l’exécution qui était en cause, mais bien l'exécution elle-même.

Les catégories de citoyens lésés intéressèrent l’opinion publique à leur cause, car ils étaient nombreux.

Des tentatives furent faites auprès des Tribunaux pour, à l’aide de moyens techniques dont nous reparlerons, créer une jurisprudence permettant dans certains cas, de délier les parties de leurs engagements.

Mais ce fut peine perdue : nos Tribunaux de France avaient, justement d’ailleurs, la religion du contrat. Ils ne se reconnurent pas le droit, malgré les

circonstances exceptionnelles, de résoudre ou de reviser les contrats.

Sous la pression et devant la réclamation d'intérêts dont la grave lésion n’était d’ailleurs pas niable, le législateur intervint à nouveau ou plutôt commença une série d'interventions ; à l’heure où nous écrivons, la liste n’est pas encore close.

2° Toutes ces interventions ne concernent que les contrats dont le déséquilibre postérieur à leur conclusion est la résultante des troubles économiques nés de la guerre.

Nous indiquerons sous chaque loi à quels principes juridiques ont paru obéir ses auteurs : Délai de grâce, force majeure, exécution de bonne foi, interprétation des volontés, imprévision surtout, ou tout simplement équité, et nous verrons qu’à cet égard les idées ont souvent manqué de précision.

Le législateur pouvait atteindre par une disposition générale tous les contrats sans exception se trouvant ainsi déséquilibrés.

Il a préféré régler, pour ainsi dire, toutes les situations une à une, prendre des dispositions spéciales à chaque contrat, à chaque catégorie de contractants lésés : d’où un nombre imposant de textes dans lesquels on se perd, qui n’ont ni l’unité, ni la cohésion, ni l'harmonie souhaïtables, bien vite dépassés par les événements et qu’il a fallu bien souvent interpréter, rectifier, modifier et remplacer.

70) On peut diviser en deux catégories les contrats dont l’exécution était ainsi soumise à l’intervention du législateur :

1° les ventes à exécution différée ;

2° les baux.

Et disons tout de suite, pour souligner le caractère empirique et fragmentaire et de pure circonstance de ces interventions, que si elles ont atteint toutes les

catégories de baux, elles n’ont touché, dans les ventes, que les marchés à livrer.

Ajoutons enfin que ces interventions, à part quelques rares exceptions, ont été réalisées chaque fois dans l'intérêt seulement de l’un des groupes de cocontractants : des locataires et des fermiers pour ce qui a trait aux baux. La poussée démocratique se fait sentir à côté du facteur économique. La loi du nombre va se manifester pour arracher aux mandataires du peuple des dispositions dont certaines seront bientôt empreintes d’esprit démagogique.

Nous passerons successivement en revue :

1° les moratoires ;

2° les lois sur les baux ;

3° les lois sur les marchés à livrer et ventes de fonds de commerce.

Sous-Section I

Prorogations et moratoires.

71) Par l’article 2 de la loi du 5 août 1914, le Gouvernement, nous l’avons vu, était autorisé à prendre par décret, en Conseil des Ministres, toutes mesures nécessaires pour faciliter l’exécution ou suspendre les effets des obligations commerciales et civiles.

Il usa largement de ce pouvoir.

Dès le 9 août 1914, un premier décret :

1° prorogeait de 30 jours les valeurs négociables venant à échéance du 31 juillet au 1° septembre 1914 ; |

2° accordait un délai de trente jours pour le paiement des marchandises commandées avant le 4 août 1914 ;

3° accordait aux Banques même délai de trente

jours (sauf quelques modalités) pour restituer les dépôts.

Ce décret fut suivi périodiquement d’autres, renouvelant la prorogation avec des délais plus longs et en étendant les effets à des cas plus nombreux.

Le 14 août 1914, paraissait le premier décret prorogeant de 90 jours le paiement de certains loyers.

Dès le 1°" septembre suivant et'jusqu’au 30 décembre 1917, parurent toute une série de décrets renouvelant, étendant les délais de prorogation à des locataires de plus en plus nombreux et concernant les baux à ferme aussi bien que ceux d’habitation ou à usage commercial ou industriel (°). \

Un décret du 29 août 1914 permit aux Sociétés de suspendre le remboursement des obligations et des lots.

Il y eut un moratoire pour les débiteurs hypothécaires privés de leurs loyers.

Plus tard, et malgré toutes ces restrictions, un décret du 22 janvier 1916 prohiba les saisies conservatoires encore possibles, sans une autorisation du magistrat et que celui-ci ne pouvait accorder que pour causes graves et que s’il considérait la mesure comme indispensable à la sauvegarde des intérêts du demandeur.

Une loi du 22 novembre 1918 a suspendu le contrat de travail des mobilisés ; une autre du 16 juillet 1919 a prorogé les Sociétés ayant leur siège social en pays envahi.

Bref, un nombre considérable de textes ont été pris, en toutes matières, par application de l’article 2 de la loi du 5 août 1914, dès le début des hostilités et

(3) Une circulaire du Garde des Sceaux du 15 janvier 1915 (D. P. 15-IV-71) donne une idée de la complexité de ces premières régiementations.

jusqu’au 27 décembre 1920, date d’une loi dite de liquidation de toutes ces prorogations légales.

Il n’est pas inutile, bien qu’un peu long, de rappeler le titre de cette dernière loi, tant il indique un effort de précision consciencieuse :

« Loi relative au règlement des sommes demeurées « impayées, par application des décrets relatifs à la « prorogation des échéances, en ce qui concerne les « débiteurs qui sont ou ont été mobilisés, ainsi que « les débiteurs domiciliés dans les régions précédem- «< ment envahies ou particulièrement atteintes par les « hostilités » (D. P. 1921. IV. 73, Cre Jacob).

Cette loi, due à l'initiative de plusieurs parlementaires, rapportée par M. Decroze, puis, après le renouvellement de la Chambre, par M. René Lefebvre (qui eut le mérite de refaire un projet sage, cohérent, présentant de l’unité), eut la bonne fortune d’être adoptée presque sans débat par la Chambre, sans doute parce que cette assemblée était jeune et non atteinte de « déformation professionnelle ».

Faite sous la formule : qui peut payer doit payer, elle posait en principe, que le principal des dettes moratoriées serait exigible, maïs dans des délais compatibles avec la situation des débiteurs.

Pour les intérêts dont l’accumulation était lourde, elle se montrait plus libérale et permettait des exonérations raisonnables. Enfin elle confiait à des Commissions arbitrales de première instance et d’appel, le soin de trancher toutes les contestations relatives à ces règlements d'intérêts.

Au cours des débats, on ne perdit pas de vue le retour au droit commun. M. Gouge, rapporteur au Sénat, rendit un solennel hommage à l’article 1134 du Code Civil dont « on respectait la règle fondamentale » et tint à préciser que l’article 1244 permettait l'octroi de délais.

Il n’est pas jusqu’au rapporteur de la Commission des Finances, M. Raphaël-Georges Lévy, qui n'ait tenu, en réponse à une demande de concours financier de l'Etat, à exprimer l’avis « que le principe même de la légitimité de l’intervention de l'Etat, en cette matière, était discutable ; qu’il lui semblait difficile d'admettre que les finances publiques dussent

être mises à contribution à propos de dommages indirects subis par certaines catégories de citoyens ».

Bref, beaucoup de bonnes paroles furent dites! Hélas ! on ne sut pas longtemps, « à Rome, ce langage entretenir ».

Cette législation d’octroi de délais a été désignée sous le nom de : moratoires de guerre.

Il est sans intérêt de préciser aujourd’hui la véritable nature juridique des moratoires, qui ne procédaient certainement pas de l’idée de réquisition (comme on l’a soutenu), puisque le contrat primitif continuait et qui n'étaient, en réalité, ni terme de droit, ni terme de grâce ; ils ne permettaient pas la saisiearrêt, car c'était l’exigibilité même qui était reculée par la loi.

Retenons qu’ils sont d’abord une conséquence de la mobilisation qu’entraîne l’état de guerre ; c’est la réédition, en plus grand, des mesures prises pendant la campagne 1870-1871 (Table Alphab. Dalloz 67-77. V. Etat de guerre 118 et 136).

En droit, le législateur n’a-t-il pas été inspiré par une vague idée de force majeure, de fait du prince ? Une mobilisation, aussi générale que celle de 1914, n’était-elle pas de nature à paralyser, en grande partie, les activités économiques orientées vers l’intérêt individuel ?

En outre, cette législation des moratoires procède à n’en pas douter du principe d’équité retenu par les

auteurs de notre Code Civil et inscrit en l’article 1244, paragraphe 2.

En effet, l’article 4 du décret du 10 août 1914 déclare ce texte applicable jusqu’à la fin des hostilités, en toutes matières. Il est évident que l’état de guerre et la mobilisation mettaient beaucoup de débiteurs dans une position leur rendant impossible ou quasi, l'exécution de leurs obligations.

Dans la loi du 23 octobre 1919, elle-même relative à la date de cessation des hostilités, il est prescrit (article 3) que l’article 1244, paragraphe 2, du Code Civil, reste applicable aux poursuite et exécution, en toutes matières, pendant un an encore.

Enfin l’article 4 maintient l’effet des droits de prorogation antérieurs au 15 octobre 1919, relatifs aux créances civiles et commerciales, aux baux ruraux, et il permet même d’en proroger encore l'effet pour une année.

72) Résumons d’un mot cette intervention sous forme de moratoires: elle a eu pour but et pour effet, en principe du moins, de ne porter d’autre atteinte au contrat que de reculer sa date d’exécution.

Elle se justifie pleinement en raison des circonstances exceptionnellement graves qui l’on motivée.

Elle se justifie encore par l’application d’un principe d’équité qui n’était pas méconnu à Rome même, et si indiscutable qu’il a trouvé place dans tous les codes des peuples de la civilisation occidentale et dans notre vieux Code Civil lui-même.

Le législateur de la guerre, aux prises avec les pires difficultés et les plus longues, est resté fidèle au-

tant qu’il le pouvait à la règle fondamentale inscrite dans l’article 1134 du Code Civil.

Sous-section 11