LA LÉGISLATION SUR LES BAUX
73) C’est, il faut le noter, tout de suite, sur de nom-. breuses propositions émanant de parlementaires appartenant à toutes les opinions, formulées quelques mois après l’ouverture des hostilités, que le législateur prit la décision d’intervenir de façon plus active et plus efficace dans les contrats réglant les rapports entre baïlleurs et preneurs, urbains et ruraux. |
Les trois premières de ces propositions avaient été présentées dès le 22 décembre 1914, l’une par M. Edouard Ignace, qui devait être rapporteur de la loi du 9 mars 1918 ; la seconde par M. Ernest Nairolle et la troisième par M. Georges Berry.
Du 14 janvier au 20 juillet 1915, la Chambre des Députés fut saisie de dix-huit nouvelles propositions, dont deux projets dus à l'initiative gouvernementale, et quelques autres à celle de la Commission de la Chambre ; parmi les propositions, il convient de signaler plus spécialement, en raison de son ampleur, de sa hardiesse, celle de M. Ernest Lafont, et de 98 de ses collègues, en date du 28 janvier 1915.
Cette proposition formait une œuvre complète et d'ensemble sur toute la question des loyers (“).
Son titre II, qui constitue le premier projet consacré aux baux ruraux, a donné naissance à l’important article 5 de la loi promulguée le 17 août 1917 et aux termes duquel, on le sait, le preneur même non mobilisé pouvait obtenir une réduction sur ses ferma-
(4) Commentaire de M. Charles Robert au D. P. 1918, IV, p. 51,
col.
Je
ges s’il avait subi, du fait de la guerre, « des pertes entraînant un déficit dans l’ensemble de son exploitation ».
L'accord se fit aussitôt pour régler par deux lois distinctes les questions concernant « les baux à loyer » et « les baux ruraux » (ceux-ci ayant donné lieu au dépôt, par le Gouvernement, d’un projet spécial à la date du 25 mai 1915.
Il se trouva, bien que le Parlement ait été tout d’abord saisi des « baux à loyer » (°), que la loi sur les baux ruraux püût bénéficier d’une déclaration d’urgence et être votée dès le 17 août 1917, soit 10 mois plus tôt.
74) Aussi bien, le commentateur déjà cité, de la loi du 9 mars 1918, dit-il que « l’élaboration en fut longue et hérissée de difficultés ».
Il faut reconnaître que les questions à régler étaient épineuses, que la multiplicité et le caractère souvent contradictoire des projets rendaient la tâche difficile, qu’enfin à vouloir trop embrasser on risquait de mal étreindre.
La lecture du commentaire de M. Charles Robert est intéressante. Manifestement, nombre de ceux qui sont intervenus dans ces interminables discussions, étaient mus par des préoccupations assez étrangères au souci de sauvegarder le vieux principe du respect de la signature, ou à celui de mettre la loi reconnue nécessaire, en harmonie avec les principes de notre droit civil : chacun obéissant à son intérêt électoral et le Gouvernement lui-même s’inquiétant surtout des répercussions financières, on ne devait aboutir qu’à
(5) Le premier rapport de M. Ignace au nom de la Commission de législation civile sur « les baux à loyer » est du 12 août 1915, alors que le rapport de la même Comm. pour les baux ruraux (M. Chavoix, rapp.) est du 25 novembre suivant.
une œuvre transactionnelle, donc imparfaite et sans unité de pensée.
Il est vrai que depuis on a fait beaucoup mieux.
Comme elle a été proposée la première et qu’elle est la plus importante, on nous permettra d’examiner, d’ailleurs très rapidement et au seul point de vue qui nous retient, d’abord la loi du 9 mars 1918.
L'article premier pose le principe et soumet à la loi toutes les contestations « nées par suite de la guerre », relatives à l’exécution et à la résiliation des baux à loyer. Le titre premier, consacré aux résiliations, apporte une dérogation à l’article 1742 du Code Civil et prévoit des résiliations de plein droit sans indemnité, des résiliations facultatives avec ou sans indemnité.
Le titre II permet d’accorder, même aux non-mobilisés, des réductions pouvant aller jusqu’à l’exonération totale moyennant la justification que le locataire non mobilisé a été privé par suite de la guerre, soit des avantages d’utilité ou d’usage de la chose louée, soit d’une « notable » partie des ressources sur lesquelles il pouvait compter pour faire face au paiement du loyer (article 14).
Il permet en outre d’accorder terme et délai (article 17). Il maintient les locataires dans les lieux, restreint le privilège du bailleur.
Il prévoit pour les baïlleurs ayant subi les exonérations, des indemnités à la charge de l'Etat, et permet d’accorder des délais pour payer des dettes hypothécaires, au propriétaire privé d’une notable partie de ses ressources (32).
Le titre III, enlevant aux Tribunaux de droit commun la solution de toutes les difficultés, en confie le soin à des Commissions arbitrales composées de deux propriétaires, de deux locataires, présidées cependant par un Magistrat de carrière.
Les décisions de ces juridictions spéciales ne sont susceptibles que de recours en Cassation pour violation de la loi et excès de pouvoir.
Enfin les articles 56 et suivants posaient le principe du droit à prorogation des baux et locations verbales en cours au 1°" août 1914 et déterminaient les conditions de fond et de forme à remplir pour l’obtenir.
Cette loi dut être complétée par deux autres, l’une du 4 janvier 1919 et l’autre du 4 mai 1920, puis interprétée par celle du 23 octobre 1919 et ce, à la suite d’un arrêt de cassation du 25 mars 1919, qui avait, dans le silence du texte (article 56) refusé d’étendre le bénéfice de la prorogation aux baux « renouvelés ».
Ce fut, et c’est pourquoi nous le signalons, l’une des premières lois interprétatives d’après-guerre.
Pratique regrettable due à de mauvaises rédactions.
M. Sibille, dans la séance du 27 juin 1919, l’a reconnu : La loi est mal rédigée et la Cour de Cassation a appliqué le droit strict : « Si nous voulons, nous législateurs, que notre pensée soit respectée par les Tribunaux, il faut l’exprimer clairement ! »
Ce conseil, inspiré de notre vieux Boileau, n’a guère été suivi !
Nous avons souligné, à dessein, le si important article 14 qui constitue bien le coup le plus grave porté à la loi du contrat. En laissant à une Commission arbitrale, statuant sans appel, le soin d’apprécier si un non-mobilisé a été privé, par suite de la guerre, soit des avantages d’utilité ou d’usage de la chose louée, soit d’une notable partie des ressources, etc on a, sans doute voulu réaliser une œuvre équitable, mais on n’a certainement pas obéi à la préoccupation de rester d'accord avec les règles du contrat de louage, telles qu’elles sont fixées dans notre Code Civil.
D'ailleurs, il n'apparaît pas, à la lecture de la dis-
cussion, qu’on se soit soucié de justifier les « interventions » à l’aide d'arguments juridiques — sauf cependant celui tiré de l’exécution de bonne foi prévue par l’article 1134, paragraphe 2 (rapport Ignace) — ou de moyens techniques.
Une formule aussi importante mais aussi vague que celle que l’on vient de relire ne s'apparente que de loin à notre Code Civil dont Stendhal admiraïit la netteté et la concision au point d’en apprendre par cœur les articles.
Disons, pour être juste, que M. Lairolle, auteur de l’un des trois premiers projets, avait eu le souci de faire œuvre simple et de juriste : son projet tendait uniquement à modifier définitivement et rétroactivement Particle 1722 du Code Civil en insérant entre : « Si elle n’est détruite qu’en partie. » et « le preneur peut, suivant les circonstances, demander une diminution de », ces simples mots : « en elle-même ou dans ses avantages essentiels ».
Il voulait ainsi, sans rompre l’harmonie de notre loi et de notre jurisprudence, procurer à cette dernière, le moyen de donner au texte une extension équitable et justifiée par le cas de guerre.
La méthode de M. Lairolle, quelqu’opinion qu’on ait sur l’additif par lui proposé, n'est-elle pas la bonne ?
75) Les quatre premiers articles de la loi du 17 août 1917, concernant la résiliation des baux ruraux par suite de guerre, ressemblent à ceux de la loi du 9 mars 1918 ; ils permettent des résiliations sans indemnité pour faits de guerre.
L'article 5, dont nous avons déjà parlé, est le pendant de l’article 14: il permet à tout preneur de bien rural, même non mobilisé, d'obtenir une remise ou une réduction sur ses fermages de guerre et de l’année qui suivra, s’il a subi, « du fait de la guerre,
des pertes entraînant un déficit dans l’ensemble de son exploitation ».
Ce texte présente les mêmes défauts que celui de l’article 14. Le rapporteur, M. Chavoix, fit de son mieux pour empêcher l’adoption d’autres textes encore plus abusifs. Il lutta avec un certain succès et contre M. Lafont et contre M. Brizon, celui-ci, auteur d’un amendement tendant à accorder « une réduction absolue, générale, automatique et forfaitaire (1/5 en 1914, 1/4 en 1915, 1/3 en 1916), pour « simple privation de main d'œuvre ou de moyens de culture ordinaire »!
La proposition était manifestement à tendance socialisante, démagogique. M. Cruppi fit observer que le système préconisé par M. Brizon n’était que le tarif de compensation du droit germanique et M. Méline que c'était une grave erreur économique et un grave danger que d’opposer sans cesse les propriétaires aux fermiers.
Enfin, comme pour les baux à loyer, c’est à des Commissions arbitrales que la loi s’en remet du soin de régler les litiges : Commissions cantonales composées de deux propriétaires ruraux et de deux fermiers, présidées par le Juge de Paix et dont les décisions ne sont également susceptibles que de pourvois en Cassation pour incompétence, excès de pouvoirs ou violation de la loi.
Cette deuxième œuvre législative, en matière de baux, appelle les mêmes observations et les mêmes réserves que la précédente.
Si nous nous sommes étendu si longuement sur ces deux premières lois, c’est que, bien que discutées en pleine guerre, sous le signe de l’union sacrée, dans une France envahie, où la dure réalité et non l’idéologie, devait guider les hommes, nous y relevons déjà
quelques-uns des défauts que nous retrouverons dans tant d’autres, votées depuis.
76) Malgré la longue période de gestation que nous avons indiquée, la loi du 9 mars 1918 présentait des lacunes : c’est ainsi que, le 27 juin 1921, la respectable corporation des horticulteurs-pépiniéristes et maraîchers-primeuristes, mobilisés pendant un an au moins, obtenait sa loi spéciale prorogeant de cinq ans ses baux antérieurs au 1° août 1914...
Il est vrai qu’étaient privés de cette faveur, ceux ayant réalisé « des bénéfices exceptionnels dépassant la moyenne ».… ?
77) Citons pour mémoire seulement, les textes qui, périodiquement, accordèrent des prorogations principalement aux locataires, à l’aide de référés civils ou de demandes devant le Juge de Paix (lois des 4 mai, 10 août, 14 décembre 1920, 1° mars, 2 avril, 16 juillet 1921 et 6 janvier 1922) et arrivons à la loi « définitive » de 1922.
Les auteurs de la loi du 31 mars 1922, après ceux de la loi du 9 mars 1918, avaient eu, en effet, la louable intention d’en terminer avec la question des baux à loyer. Aussi avaient-ils qualifié ainsi les textes sortis de leurs délibérations. « Loi portant fixation définitive de la législation sur les loyers » (D. P. 1922. IV. 73. Cre Tournier).
Cette loi est due à l’initiative du Gouvernement : Projet de M. Gustave Lhopiteau, Garde des Sceaux, auquel fut substitué celui de son successeur à la Justice : M. Bonnevay.
Elle est due à l'insuffisance et à l’imperfection de sa devancière, la loi du 9 mars 1918, cependant complétée et retouchée comme nous l’avons dit.
Un nombre invraisemblable de litiges : 1.036.388, en avaient été la suite, sur lesquels il restait encore 267.172 à trancher au 20 juillet 1920.
La loi a été rapportée à la Chambre par M. Guibal, et au Sénat par M. Morand, qui avait été et qui devait être, bien d’autres fois encore, le bon Rapporteur de ces lois spéciales, dans lesquelles il s’appliqua à sauver autant que faire se pouvait, les principes de notre Code Civil.
Rarement, dit M. Tournier, une loi de si peu d’étendue (13 articles au projet, 25 votés) a donné lieu à d’aussi longs débats.
Voyons-en brièvement les dispositions essentielles en mettant l’accent sur les nouvelles atteintes aux contrats qu’elles comportent.
Dans son article premier, qui donne des précisions ayant trait aux prorogations, elle songe aux propriétaires et fixe les modestes majorations à eux dues par les bénéficiaires de ces prorogations (augmentation dans certains impôts et taxes depuis le 1°" août 1914, et contribution à l’augmentation des dépenses d’entretien fixée à 5 % du loyer de 1914).
Ce point est important en ce qu’il reconnaît, en fait, sinon en droit, l’augmentation des prix due notamment à la dépréciation monétaire.
Le titre IT étend le champ d’application de la prorogation. Il admet même, à titre exceptionnel en raïison de la pénurie des logements pour certaines localités, en l’absence de conventions contraires, intervenues après le 23 octobre 1919, et pour les baux venant à expiration avant le 1° janvier 1925, des prorogations « facultatives » à fixer, au besoin, par le juge.
En principe, pour obtenir cette prorogation, le locataire devra payer pendant sa durée une majoration en rapport avec l’augmentation des charges, les améliorations et la valeur réelle des locaux.
Les articles 11 à 17 de ce titre IT affectent le privilège du baïlleur, admettent, avec restrictions, le droit
de reprise du propriétaire, interdisent, pour un temps, le changement de destination des locaux d’habitation et répriment les manœuvres qui tendraient à obtenir un loyer « hors de proportion avec la valeur normale ».
Le titre III contient quelques exemptions d’impôts, mais bien faibles et devant être peu efficaces, en faveur des propriétaires, pour les inciter à construire des locaux d’habitation.
La procédure (article 18) marque le retour au droit commun par la suppression des Commissions arbitrales : elle devait se dérouler, selon le chiffre du loyer, devant le Juge de Paix ou le Tribunal de première instance ; leurs décisions ne pouvaient être attaquées que devant la Commission supérieure de Cassation.
Cette loi marque une étape importante dans la voie de l'intervention : elle n’eut de définitif, que le nom.
Il n’en pouvait guère être autrement : au lieu de donner un peu de jeu à la loi de l'offre et de la demande, d’en prévoir et corriger les abus par une politique de construction, les pouvoirs publics aggravaient les restrictions au droit de propriété.
Au lieu de se borner à reconnaître l’imprévision, la force majeure, nées de la guerre — idées défendables — pour les seuls contrats antérieurs au 2 août 1914, ils en étendaient le champ d’application et les admettaient pour les contrats altérés par les troubles économiques bien postérieurs à sa terminaison.
C'était là, s'engager imprudemment sur une pente des plus glissantes.
Par ces premières lois nos législateurs se lançaient dans la voie du « Droit dirigé » ; ils restreignaient les libertés des propriétaires et ne leur donnaient en somme que d’illusoires compensations : une fois engagés dans cette direction, ils ne pouvaient plus re-
venir en arrière et ils se condamnaient à intervenir de plus en plus : l’intervention en vue d’empêcher non pas seulement les abus, mais jusqu’au jeu même des grandes lois économiques, appelait, nous l'avons dit, fatalement l'intervention sous toutes ses formes et notamment sous la forme législative de mise en sommeil ou de modification, par voie d’autorité, des contrats librement consentis.
Dès le mois de décembre suivant, le Parlement en faisait la douloureuse expérience. M. Morand, rapporteur de la loi « définitive » du 31 mars 1922, reconnaissait que c'était là une illusion à abandonner ; M. Ignace, Président de la Commission de Législation civile, déclarait sans ambages « qu’il ne pouvait être question de loi définitive en matière de loyers tant que durerait la crise ».
Et la conclusion de ces tristes constatations fut le vote — sur la proposition de cette sorte de « technicien » des loyers dirigés qu'était devenu M. le Député Arthur Levasseur — de la loi du 30 décembre 1922, tendant à surseoir aux expulsions des locataires visés à l’article 7 de la loi du 31 mars précédent, loi qui fut elle-même prorogée six mois après par celle du 6 juillet 1923.
78) Bientôt le législateur, qui avait surtout, jusqu’alors, porté son attention sur la prolongation de durée des baux, se trouva dans la nécessité de s’occuper du prix des loyers dont la tendance à l’augmentation n’était que la manifestation toute naturelle de la poussée des prix due à des causes monétaires et économiques bien connues.
Il s’en occupa, bien entendu, dans le sens d’une limitation et en faisant aux propriétaires, en général, un procès de tendance.
Ce fut la loi du 29 décembre 1923, ayant pour but de limiter la hausse des prix des baux à loyer.
tie
L'article premier intervient dans la durée, et étend et aggrave les dispositions précédentes relatives aux prorogations.
L'article 2 pose le principe de la révision du prix du bail et de sa fixation sur la base de la valeur locative de 1914.
Les articles 3, 4, 5 et 6 déterminent la majoration permise et la font porter, à des coefficients d’ailleurs insuffisants, sur les trois éléments : 1° impôts ; 2° travaux d'entretien et représentation de dépérissement ; 3° taux du loyer de l'argent.
C’est ce que l’on appela : le prix limite.
Pour les départements autres que celui de la Seine, le prix limite est fixé, pour chaque commune, par le mécanisme compliqué des Commissions paritaires créées à ces fins dans chaque département.
L'article 7 précise comment obtenir la réduction des loyers dépassant le prix limite et l’article 8 frappe de dures amendes civiles le propriétaire convaincu d’avoir majoré de plus du quart le prix du bail.
Comme retour au droit commun c’est, on en conviendra, assez réussi ! Atteinte grave non seulement à la liberté contractuelle, mais encore au droit de propriété tel que le définit l’article 544 du Code Civil.
Aussi a-t-on pu écrire déjà, à propos de cette loi (Louis Guenée, D. P. 1924, IV, page 41, col. 2) :
« De nos jours le contrat tend à faire place à l’ins- « titution ; le contrat de louage est en passe d’en « devenir une. »
Et cependant le retour au droit commun est une condition nécessaire de la reprise des constructions. « cercle tragique », a dit M. Paul-Boncour à la séance du 19 mars 1923.
Le texte du 29 décembre 1923 fait pénétrer, remarque le même auteur, dans notre législation, l’idée
nouvelle d’une révision pour lésion au profit du locataire.
Reconnaissons qu'ici encore, l’intervention est audacieuse et peut avoir des répercussions graves pour l'avenir. mais en semblable matière il n’y a que le premier pas qui coûte !
L’année 1924 et le début de 1925 donnent encore le jour à trois lois secondaires, mais toujours restrictives de la liberté contractuelle : lois du 20 juillet interdisant les transformations en meublé, du 2 août, du 31 décembre 1924 et du 24 avril 1925, étendant la sphère d'application de la prorogation facultative des lois des 31 mars 1922 et 29 décembre 1923 et allongeant les délais de forclusion.
La législation dont le résumé précède avait eu presque exclusivement souci des locataires ; elle avait, en raison de la hausse constante des prix, rendu critique la situation des propriétaires qui ne pouvaient plus entretenir les immeubles.
79) Il fallait se rendre à l’évidence et, sous peine de désastres, rétablir en partie l’équilibre rompu à leur détriment.
Ce fut le but de la loi du 6 juillet 1925 permettant la revision (en faveur des propriétaires) des baux de longue durée.
L'article premier, assez restrictif, autorise la majoration des seuls contrats conclus : a) avant le 24 octobre 1919, b) pour plus de neuf ans, c) pour un prix inférieur, de plus d’un quart, à la « valeur locative équitable » au jour de la demande.
L'article 4 donne compétence, selon le chiffre du loyer, au Juge de Paix ou au Tribunal Civil (Chambre du Conseil), et l’article 5 prévoit une révision au profit du locataire si, par suite des conditions économiques, la valeur locative arbitrée diminue de plus d’un quart.
Enfin, point à souligner, l’article 6 réserve au locataire qui ne veut pas accepter la majoration, le droit de résilier le bail.
Loi simple, loi inévitable, étant donnée la voie suivie, loi juste par conséquent, mais qui n’en comporte pas moins comme les autres une atteinte à la liberté contractuelle, pour des raisons d’ordre purement économique.
Pour la justifier, les bonnes raisons n’ont pas manqué. M. Félix Gouin à la Chambre, M. Morand au Sénat, se basèrent sur la morale, sur l’équité :
« La proposition qui vous est soumise, dit ce der- « nier, ne fait que continuer une évolution juridique « et n’est qu’une conséquence, dictée par l’équité, des « lois précédentes en faveur des locataires. On eut « même des préoccupations d’ordre plus juridique : « on parla d'abus de droit, de vice du consentement, « d’enrichissement sans cause ». Mais, précisera M. Aimé Berthod, « c’est l’idée d’imprévision qui ré- « pond à la situation envisagée, idée qui avait pré- « sidé à l’élaboration de la loi Falliot, dont nous « parlerons plus loin ».
On invoqua, non moins justement, les variations des prix, suite du bouleversement économique issu de la guerre et « en particulier de la dévalorisation progressive de la monnaie ». On aime à constater que c’est à la commission de législation civile de la Chambre que l’on doit l'introduction, dans le texte primitif, d’un droit de résiliation en faveur du cocontractant devant supporter les conséquences de la majoration : le locataire, en l’espèce.
La situation économique et monétaire s’aggravant, la date extrême prévue pour les différentes prorogations approchant, on dut se montrer moins ambitieux, ne plus parler de règlement définitif de la question des loyers.
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Le retour au droit commun s’éloignant comme un mirage trompeur, au fur et à mesure que notre franc se dépréciait par rapport aux opulentes monnaies-0r : livre et dollar, il failut bien songer à s'organiser dans cette économie désordonnée, bientôt suivie — malgré le succès de la stabilisation de fait de 1926 et la loi monétaire du 25 juin 1928 — d’une crise mondiale de dépression économique dont nous ne sommes pas sortis. |
80) Mais, à partir d’ici, pour la clarté et la simplicité de l’exposé qui va suivre, il est bon, suivant en cela l'exemple du législateur lui-même, de diviser la fin de cette étude de la législation sur les baux, en trois paragraphes :
Par. 1 : baux d'habitation et professionnels ;
Par. 2 : baux de commerçants, d’industriels et d'artisans ;
Par. 3 : baux ruraux.
Par. 1 : Baux d'habitation et professionnels.
81) Nous avons vu que la loi « définitive du 31 mars 1922 » n’ayant pas répondu aux espérances fondées sur elle, il avait fallu augmenter la durée des prorogations obligatoire et facultative tout en étendant leur champ d’application, et fixer un prix limite.
Mais, à la date du 1° janvier 1926, qui était celle de l’expiration des délais de grâce accordés aux locataires, la crise du logement s’annonçait encore telle qu’on ne put songer à revenir au droit commun.
Aussi, dès le 9 juillet 1925, le Garde des Sceaux avait déposé un nouveau projet destiné à « reprendre dans un nouvel ensemble législatif les dispositions fragmentaires des lois antérieures et à coordonner le système des prorogations et celui des prix limites ».
Rapporté à la Chambre par M. Félix Gouin, et, au Sénat par MM. Morand et Guillaume Poulle, ce projet donna le jour à l’importante loi du 1° avril 1926, la
23, et, si l’on compte bien, la 25°, sur les loyers. Cette loi, retouchée en 1929, nous régit toujours (D. P. 1926, IV, 163, Cre Jean Estève).
Ses dispositions concernent les locaux à usage d’habitation, professionnels et dans lesquels s'exerce une fonction publique, situés dans des localités de quelque importance (art. 1°).
Dans son titre premier elle accorde, de plein droit, des prorogations de jouissance dont la durée varie selon l'importance des localités, et le chiffre du loyer de 1914; prorogations qui devaient expirer du 1° juillet 1927 au 1% avril 1931, mais qu’on a dû prolonger par la suite. ji
Elle précise les cas et les Conditions du droit de reprise du propriétaire.
Le titre II détermine le prix du loyer, pour tous les baux à loyer et édicte les sanctions. Il amorce le retour progressif au droit commun en fixant par paliers annuels de 15 % par an la majoration permise sur la majoration de base adoptée.
Le titre III, qui contient des dispositions diverses (interdiction pour les personnes devant souffrir des prorogations de demander des dommages-intérêts, réglementation de la transformation en locaux commerciaux ou industriels ou en meublé, etc.….). Il accorde un droit de reprise pour reconstruire.
Enfin, le titre IV accorde des exemptions fiscales destinées à favoriser les constructions nouvelles.
Les articles 15, 16 et 17 attribuent compétence au Juge de Paix ou au Tribunal Civil (Président et Chambre du Conseil), d’après le chiffre du loyer, et fixant la procédure qui ne comporte qu’un recours devant la Commission supérieure de Cassation.
Cette loi, dit M. Estève, répond à trois considérations essentielles :
1° Maintenir la paix, le bouleversement créé par
re
la guerre rendant impossible le respect du droit des propriétaires. Le rapporteur à la Chambre a déclaré que sans la législation exceptionnelle sur les loyers on aurait « abouti à la plus formidable des révolutions ».
2° Préparer le retour au droit commun. Ce désir de retour a été affirmé dans les deux assemblées. Au Sénat, M. Lémery a fait toucher du doigt les graves conséquences juridiques de ces lois d’exception : le droit du locataire au profit duquel, a-t-il dit, on réalise un véritable démembrement de la propriété, cesse d’être ce droit personnel dont parle le Code Civil, droit qui trouvait son fondement et sa justification dans un contrat librement débattu entre le locataire et le bailleur. Le contrat cesse d'exister sur deux points essentiels qui le résument tout entier (séance du 25 mars 1926).
3° Favoriser une politique de la construction.
Il est inutile, après cela, de souligner la gravité, au point de vue que nous envisageons, de ces persistantes interventions ; retenons seulement, avec satisfaction, que l’on a tenu à rendre hommage aux principes et que l’on s’est excusé de s’y être, par nécessité, et pour un temps seulement, montré infidèle.
Cette loi du 1° avril 1926 fut retouchée en ses articles 5 et 7 par la loi du 21 juillet 1927.
Dans la première partie de ses dispositions, concernant le droit de reprise du propriétaire, cette dernière loi donne au juge mission de rechercher si, en usant de ce droit de reprise, le propriétaire a été mu par « un intérêt légitime » ou par « l’intention de nuire à l’occupant ou d’éluder les dispositions qui régissent la détermination du prix du loyer ».
I1 était intéressant de souligner ce pouvoir de rechercher les mobiles, l’intention, donné au juge dont on a si souvent craint, a-t-on dit, l’arbitraire.
La deuxième disposition renforce les sanctions contre le propriétaire qui n’aura pas occupé le local repris.
Enfin, la loi du 29 juin 1929, due à l'initiative gouvernementale, a modifié et complété la plupart des articles de la loi du 1° avril 1926.
L'idée maîtresse du législateur de 1929 a été de mettre un terme à la « cristallisation des loyers » (°) qui, « en fait, entraîne la stagnation, décourage 1Ë construction et la création des familles nombreuses » (°).
Pour cela, pour amorcer un marché des loyers que favorisait le vote récent de la loi Loucheur (13 juillet 1928), le législateur, prépara, a-t-il dit, le retour au droit commun. Il employa, dans ce but, les deux procédés suivants :
1° Aménagement nouveau des paliers de prorogation (selon le chiffre de la population, la nature et l'importance des locaux et la qualité des locataires et propriétaires) et réglementation du droit de reprise de ceux-ci : modification aux articles 1°, 2, 3, 4, EAONO LE
2° Elévation progressive du prix limite avec, pour point de départ, la valeur locative de 1914 majorée de 150 % avec pénalités en cas d’infractions (art. 10, 11, 14).
La loi nouvelle contenait en outre des dispositions variées : de police (interdiction de transformer les locaux d'habitation, affichage, réquisition), fiscales et tendant à favoriser la construction (art. 20, 23, 25, 21, DE)
Cette loi fut paralysée dans son application par la prolongation de la crise : certains de ses textes (art.
(7) Rapport Delmont, cité par M. Jean Estève, commentateur. (D AP 1929 IV 21)
11, concernant le calcul de la majoration des impôts) sont de véritables casse-tête chinois.
Reconnaissons que, dans l’ensemble, elle marquait un désir de retour à la liberté des conventions.
82) La crise s'étant aggravée au cours de 1932, une loi du 30 juin 1933, suivie d’autres semblables, a supprimé momentanément les majorations de 15 % prévues par les lois des 1°" avril 1926 et 29 juin 1929.
On a retenu que les propriétaires moins favorisés quant aux droits de révision accordés, ne pouvaient, aux termes de la loi du 6 juillet 1925, demander la majoration que pour les baux antérieurs au 23 octobre 1919.
On a pensé qu’un article 4 de la loi du 12 juillet 1933, « dont le but principal était d’accorder un droit de révision par réduction aux locataires commerçants, industriels et artisans » (5), avait entendu réparer cette injustice, et permis aux propriétaires de locaux à usage d'habitation ou professionnels, aussi bien qu'aux autres, de demander une augmentation pour les baux passés avant le 1°" janvier 1924.
Cet article était à la vérité de rédaction assez sybilline. Néanmoins, M. Trasbot, tout en qualifiant de singulière la présence de cet article dans la loi, disait : « C’est une loi dans une loi ; il forme un îlot dans la loi, il est un tout par lui-même. » Et M. Coursin, qui, à la Chambre, avait nettement posé la question de savoir si le droit de révision appartenait également aux propriétaires des locaux d’habitation, comme dans la loi du 6 juillet 1925, avait reçu à la séance du 7 mars 1933, de M. Cautru, Vice-Président de la Commission de Législation, une réponse très affirmative et parfaitement motivée.
La jurisprudence, sous ce article, se montra tout
(8) D. P. 1933, IV, 199, Com. Trasbot.
SE
d’abord divisée une fois de plus. Alors que certaines sections du Tribunal de la Seine adoptaient l'avis de M. Trasbot (14 novembre et 18 décembre 1933) ; d’autres, suivies par la Cour de Paris, puis la Cour de Caen, jugeaient que l’article 4 ne s’appliquait pas aux locaux d’habitation (Cour de Paris, 5 juillet 1934 ; de Caen, 25 juillet 1934) (°).
Enfin, la Cour de Cassation, dans un arrêt du 25 mai 1935 (D. H. 1935, p. 382), tranche la controverse dans le sens des arrêts de Paris et de Caen.
Nous en aurons fini avec les interventions dans les contrats de baux d’habitation et professionnels en rappelant celle qui s’est manifestée par un décret-loi du 16 juillet 1935, faisant partie de l’ensemble que l’on connaît, en vue d’amener une diminution du coût de la vie, de ranimer l’activité économique et qui a uniformément frappé d’un abattement de 10 % le montant des loyers dus, à compter du jour de la publication du décret.
Un article du Temps du 21 avril 1936 nous apprend qu’au cours de la campagne électorale, M. Jean Garchery et 119 de ses collègues députés viennent de sortir une proposition tendant à « une révision générale de la législation sur les loyers pour les locaux d'habitation et à usage professionnel ».
Les 119 signataires se recommandent de la « solidarité d’intérêts qui lie entre elles toutes les catégories de locataires »… Evidemment ! et comme ils se sont inspirés des « décisions adoptées aux assises des locataires de France », ils n’ont certes pas négligé les intérêts des locataires, mais se sont-ils aussi rappelés que les propriétaires ont eux-mêmes des intérêts respectables ? Nous voulons le croire, bien que ceux-ci ne soient qu’une méprisable minorité !
(9) Table D. P. 84, Vr. Louage, n° 65.
Par. 2 : Baux des commerçants, industriels, artisans.
83) La loi du 1°" avril 1926 avait exclu ces baux de son champ d’action ; le commerce et l’industrie qui attendaient le vote de la loi sur la « propriété commerciale » dont l’effet escompté devait être le renouvellement des baux en cours, au profit des occupants, vivaient sous le régime précaire des prorogations.
Une loi du 2 août 1924, complétée par celle du 24 avril 1925, avait institué au profit des locataires commerçants et industriels une prorogation facultative comparable à celle des occupants des locaux d'habitation ; elle fut, elle-même prorogée, mais jusqu’au 1° juillet 1926, par la loi du 31 mars 1926.
C’est à cette circonstance, en apparence très secondaire, de l’imminence de l'expiration des prorogations commerciales, que l’on doit le vote, à la veille même de l’expiration de ce délai, de l’importante loi du 30 juin 1926 pendante devant le Parlement depuis plus de quatorze ans.
En effet, le Sénat qui, tout d’abord, avait soulevé de graves objections de principe aux textes préparés par la Chambre, puis qui était entré ensuite dans la voie de la transaction, était bien résolu à ne pas renouveler les prorogations commerciales ; ils n’eût d'autre issue, pour éviter le retour brutal au droit commun et les nombreuses expulsions qu’il n’eût pas manqué d’entraiîner, que de s'engager plus avant dans la voie de la conciliation et d’en finir avec la propriété commerciale avant la date fatale du 1° juillet 1926.
Quoique la loi sur la « propriété commerciale » soit, en sa partie essentielle, différente de la législation sur les loyers et bien qu’on ait cherché à le nier, il est donc à peu près certain que sans ce motif pressant d'opportunité dû à l’expiration des prorogations,
la loi que nous allons examiner n’aurait pas encore vu le jour.
C’est qu’elle soulevait un très grave problème et avait suscité une opposition fort vive de la part des Parlementaires, encore nombreux, surtout au Sénat, qui entendaient rester fidèles aux principes de la liberté des conventions, du respect dû aux contrats, ainsi qu’au droit de propriété.
La première proposition de loi tendant à la protection de la « propriété commerciale » #*) remontait
à 1911 et avait pour père le député Thalamas.
Elle fut suivie des projets Lauche (1912), Charles Deloncle et Desplas (1913), G. Berry (1914), G. Bureau (1914) et Falliot. La loi, dite de renouvellement des baux commerciaux et industriels, eut pour rapporteur à la Chambre M. Georges Levasseur, et au Sénat M. Morand, et elle donna lieu, en raison des divergences profondes de vues entre les deux Assemblées, à de nombreuses « navettes ».
On en trouve un excellent commentaire dû à la plume de M. le Professeur Trasbot au D. P. 1926, IV, page 257.
Les articles 1° à 23 organisent la procédure à laquelle doit recourir, dix-huit mois au moins avant l'expiration du bail, l'exploitant d’un fonds de commerce ou d'industrie.
Ils prévoient, pour le cas où les parties sont d’accord sur le principe du renouvellement, une procédure de conciliation avec nomination d’arbitres-ex-
(10) Celle-ci comprend deux éléments essentiels : la clientèle et l’achalandage.
La clientèle, c’est l’ensemble des personnes ayant l'habitude de se fournir chez un commerçant eu égard à ses qualités personnelles et à l’excellence de ses produits.
L’achalandage est constitué par ceux qui, n’ayant pas l’habitude de se fournir chez un commerçant, y sont attirés par une devanture chatoyante. (Trasbot, D. P. 26, IV, 258).
perts devant le Président du Tribunal civil, afin de fixer le prix et les conditions. Le propriétaire conserve le droit de refuser le renouvellement ou de louer à un concurrent offrant un prix plus élevé, mais — et c’est là l’innovation hardie — il s'expose à des dommages-intérêts, si ses motifs de refus ne sont pas jugés graves et légitimes, à l’égard du locataire sortant ; de même, celui qui l’a emporté sur le locataire sortant, en offrant un loyer plus élevé, devra à ce dernier une « indemnité d’éviction ».
Le juge reçoit donc, ici encore, une mission importante et délicate puisque la loi, lui reconnaît, sinon le droit de « sonder les reins et les cœurs », du moins celui de rechercher les raisons et les mobiles du refus du propriétaire, de se faire juge de ses intentions et de les sanctionner si elles ne sont pas, selon l’expression vague de la loi, « graves et légitimes ».
L'article 5 réserve au propriétaire le droit de refuser le renouvellement du bail dans deux hypothèses : a) lorsqu'il veut occuper lui-même l’immeuble ou le faire occuper par ses proches ; b) lorsqu’il reprend pour reconstruire.
Mais si le propriétaire qui reprend est un commerçant ou un industriel ayant acquis l’immeuble en vue d'étendre son commerce, il devra l’indemnité, même au cas où il reconstruirait.
L'article 8 prévoit encore une indemnité spéciale en faveur du locataire sorti, si, dans les cinq ans, l’immeuble est occupé par un commerce ou une industrie similaire et si le nouvel occupant « tire un avantage appréciable de l'accroissement de clientèle ou d’achalandage créé ou acquis par le locataire sortant ». Constatons en passant, qu’en fait de « protection juridique » et « d’assurance légalisée de
risques jusque-là laissés à la charge de celui qui les avait courus », on ne pouvait mieux faire.
Enfin, s’il est établi que le propriétaire n’a repris que pour « faire fraude aux droits du locataire », il devra « l'indemnité d'éviction ».
Par contre, il ne devra rien s’il reprend pour reconstruire des immeubles d’habitation ou d'utilité générale (art. 12).
Comme dans toutes les lois précédemment passées en revue, un article (13) déclare nulles toutes clauses de nature à faire échec au droit de renouvellement.
La procédure a lieu devant le Tribunal civil et comporte la faculté d’appel.
84) Les textes dont nous venons de dégager les caractéristiques font une application neuve et hardie des idées d'abus de droit et d’enrichissement sans cause. Du moins ont-ils le mérite d’avoir, en principe tout au moins, maintenu l’idée du respect de la propriété, mais de la propriété « fonction sociale » et — c’est là ce qui est lourd de conséquences futures — contrôlée dans son exercice : c’est bien le glas de la vieille conception jus uti et abuti traduite dans l’article 544 du Code Civil.
Les auteurs des premiers projets et la Chambre voulaient aller plus loin.
Ils partaient de cette idée que le Code Civil, tout imprégné de l’adage res mobilis res vilis, avait complètement méconnu la propriété incorporelle; que la loi du 17 mars 1909 elle-même, bien qu'ayant donné droit de cité à la propriété professionnelle, commerciale, sous le nom de fonds de commerce, contenait de sérieuses lacunes en ce qu’elle n’avait pas garanti cette propriété particulière contre son amoindrissement progressif du fait de l’écoulement du bail qui lui servait de soutien et de son complet anéantissement au jour de lexpiration de ce bail.
Ils ne pouvaient pas ne pas se rendre compte que cette propriété se heurtait à celle du propriétaire de l'immeuble ; mais ils invoquaient les abus commis par certains propriétaires ainsi que par certains concurrents locataires ; et la grave crise du logement leur fournissait le « climat » favorable au succès des revendications d’une clientèle électorale, celle-là fort bien organisée et très pressante.
En son nom, ils demandaient en conséquence, que cette propriété mobilière qui « n’est ni moins respectable, ni moins sacrée que la foncière, puisqu'elle est, elle aussi, le fruit du travail >» (M. Puech à la Chambre, 29 janvier 1925), fut également protégée.
C’est à ce conflit des deux propriétés qu’il faut attribuer la longueur de l'élaboration de la loi. Le premier texte voté par la Chambre en 1919 accordait au locataire un véritable droit de priorité et ne permettait au propriétaire de refuser le nouveau baïl qu’à charge de payer une indemnité. Cette indemnité était fondée sur l’abus de droit et l’enrichissement sans cause.
Le procédé d’intervention était intéressant : il consistait en une addition à l’article 1737 du Code Civil, qui obligeait le propriétaire au renouvellement de plein droit. On fit remarquer qu’à admettre la suggestion on créerait abusivement un véritable droit réel sur l’immeuble. Et l’on élabora un projet de loi dans lequel on reconnut au propriétaire le droit de refuser le renouvellement, mais sous peine de dommages-intérêts, si son refus était injustifié, ou si le nouveau locataire recueillait un avantage appréciable de l’exercice du précédent locataire.
Malgré cette concession, le Sénat repoussa un texte qui était : 1° faux en son principe en ce qu’il assimilait à une propriété stable et tangible une autre prétendue propriété « inconsistante et mouvante n'ayant
de la propriété que le nom; 2° dangereux en ses conséquences, puisque portant atteinte à ces deux principes fondamentaux de notre droit : la liberté du consentement et le respect absolu de la propriété (M. Morand), d’une propriété que l’on ne supprimait pas, mais qu’on « grignotait » jusqu’au jour où il n’en resterait plus rien » (M. Pérès).
En outre, le Sénat invoquait contre le projet bien d’autres arguments, parmi lesquels il en est un dont les années qui viennent de s’écouler ont démontré la justesse : les fonds de commerce devant, du fait de la loi, considérablement augmenter, les acquéreurs ayant payé très cher leurs fonds, en feraient supporter le poids aux consommateurs et contribueraient ainsi à l’augmentation du coût de la vie.
Enfin, la loi ne se retournerait-elle pas contre les bénéficiaires auxquels leurs employés ou commisvoyageurs pourraient aussi réclamer le prix d’une propriété professionnelle de la clientèle par eux amenée ?
Aussi le Sénat repoussa-t-il le projet et se bornat-il, sous forme d’addition à l’article 1737 du Code Civil, à admettre le principe d’une indemnité pour plus-value à la valeur locative de l'immeuble ou pour plus-value à la valeur du fonds de commerce, selon le cas.
C’est à la suite de cette première attitude, nette et intransigeante, de la Haute Assemblée, que la Chambre, déçue maïs assagie, entra dans la voie de la conciliation et refit un texte fondé sur les théories de l’abus de droit et de l’enrichissement injuste.
En retour, le Sénat ne fit plus d’objection grave à un projet que son Rapporteur lui proposait de n’admettre, qu'à titre d’expérience, pendant dix ans. D'autre part, la fin des prorogations toute proche faisait une obligation d’aboutir et c’est ainsi que fut
votée — à titre de transaction toujours — cette loi du 30 juin 1926.
Le rapide historique qui précède permet de la mieux juger.
En repoussant le « droit réel » auquel on avait songé, en reconnaissant au propriétaire, en toute hypothèse, le droit de refuser le renouvellement, elle sauvegarde le principe du droit de propriété.
Elle admet que le non-renouvellement peut constituer une faute ; elle veille à ce que propriétaire et nouveau locataire ne s’enrichissent pas aux dépens de l’ancien.
On peut regretter cette atteinte nouvelle au droit de propriété, cette extension de l’abus de droit ; mais, on doit reconnaître que la loi du 30 juin 1926, telle qu’elle est sortie des mains du législateur, a au moins le mérite d’utiliser les cadres anciens.
Nous pensons, par contre, que l’on eût mieux fait, en procédant par voie de disposition générale et en faisant avec prudence, aux textes du Code Civil, les retouches et additions jugées nécessaires pour que l’abus de droit et l’enrichissement sans cause puissent jouer juridiquement dans les cas envisagés (1).
Il semble que c'était bien peu de chose à faire, la loi et la jurisprudence admettant déjà l’abus de droit dans le cas de rupture de louage d’ouvrage et surtout dans le cas similaire déjà étudié du refus par le propriétaire d’agréer le cessionnaire ou le sous-locataire à lui présenté par le preneur.
L’atmosphère dans laquelle la loi avait été votée, la longueur invraisemblable de son élaboration (plus de quatorze ans), les tiraillements auxquels elle avait
(1) Notsmment en ce qui concerne l’action de in rem verso dans laquelle, à l’absence de cause exigée par la jurisprudence, il fallait substituer la notion plus souple d’insuffisance de cause.
donné lieu, en devaient faire une œuvre incomplète, imparfaite.
Une seconde intervention législative (loi du 22 avril 1927) devait en interpréter et en compléter les dispositions, surtout au point de vue procédure. Moins d’un an après, le 27 mars 1928, intervenait une autre loi « temporaire » dont le but, en dérogeant aux deux précédentes, était de régler à leur avantage la situation des locataires menacés d’expulsion.
D'ailleurs cette législation, même retouchée, ainsi qu’il advient souvent aux transactions, ne donna satisfaction ni aux propriétaires, ni aux commerçants.
Naturellement, les uns et les autres cherchèrent à la faire modifier chacun dans son intérêt.
85) Leur entreprise fut favorisée par les nombreuses imperfections, de forme surtout, de la loi : et, dès 1928, le Parlement se trouva saisi de nouvelles propositions. Les thèses opposées, les antagonismes des deux Chambres firent leur réappariton et (comme le Sénat tenait bon) se neutralisèrent quant aux règles de fond. M. Morand, rapporteur vigilant, défen- -seur des vieux principes, mourut au cours des débats et fut remplacé par M. Lugol, dont les conceptions étaient plus près de celles de la Chambre. On transigea encore, et le résultat fut la loi du 13 juillet 1933 qui modifia et compléta beaucoup d’articles de la loi du 30 juin 1926.
Ce texte imposant, n’introduisant pas de principes nouveaux dans la matière de la propriété commerciale, nous n’avons que très peu à en dire : il apporte surtout des précisions (durée de l’exploitation, locaux accessoires, précisions de procédures, calcul de l'indemnité d’éviction, droit de reprise, etc.), et à ce titre il réalise un progrès. Mais il se ressent, en la forme, des discussions vives et des trop nombreux amendements auxquels il a donné lieu. Il fait, en
