INTERVENTION DU LÉGISLATEUR

(Lois d'exception)

8 1°. — Avant 1914.

102) Les interventions législatives en matière contractuelle, antérieures à la guerre de 1914, [l’abolition de la contrainte par corps en matière civile et commerciale (loi du 22 juillet 1867) étant mise à part], ont été rares et d’une portée restreinte ; elles n’appellent donc que peu de commentaires. Elles ont eu surtout pour but de faire, en raison de circonstances exceptionnelles, de l’octroi de délai de grâce, une mesure générale, mais d’ailleurs limitée dans le temps et dans l’espace.

Si la loi du 21 avril 1871 sur les baux admet le principe de la revision par réduction, c’est seulement pour la ville de Paris et le département de la Seine, et à la condition expresse que soit rapportée la preuve d’une privation de jouissance des lieux loués due à l’état de guerre. C’est une simple extension des articles 1722, 1769 du Code Civil, qui prévoient les cas de destruction de la chose louée ou de perte for-

tuite des fruits et récoltes. Et encore, cette extension n'est-elle pas contraire au principe d’équité qui avait dicté ces textes : le loyer est le corollaire de la jouissance.

Notons cependant qu’en confiant l’examen des litiges à des juges spéciaux, le législateur de 1871 n’a peut-être pas uniquement obéi à la préoccupation de ne pas surcharger les Tribunaux de droit commun.

$ 2. — Depuis 1914.

103) Si l’on fait abstraction de la législation très spéciale pour soutenir les cours du blé, dont l’examen ne rentre pas dans le cadre de cette étude, on ne trouve pas moins de 50 à 60 lois susceptibles de retenir l’attention depuis 1914 à nos jours, et attestant de l’activité « interventionniste » du législateur français dans l’exécution des contrats : c’est, on le voit, une véritable inflation législative !

Un tiers environ de ces lois concerne : a) les moratoires ; b) les marchés à livrer et contrats commerciaux d’avant-guerre; c) les fonds de commerce (propriété commerciale, demande de délais et action en réduction pour le paiement du prix); les deux autres tiers ont pour objet les contrats de baïl et concernent, de façon distincte : a) les baux à loyer, d’habitation, ou à usage professionnel ; b) les baux ruraux ; c) les baux des commerçants, industriels, et artisans.

104) L'intervention a donc eu lieu, et c'était normal, presqu’exclusivement dans les contrats à livraisons et à prestations successives devant s’exécuter durant une période de plus ou moins longue durée, c’est-à-

ste

dire soumis à l’action du temps « qui change tant « ().

105) Réalisée, le plus souvent, sous le signe de limprévision, elle n’a tout d’abord été faite que pour les contrats antérieurs à la guerre ; elle se manifeste ensuite, en faveur de ceux passés dans la période d’instabilité économique qui a suivi la guerre. Elle en est arrivée à toucher, comme c’est le cas pour les ventes de fonds de commerce et les baux ruraux, à des contrats conclus 14 ans et 16 ans après la fin des hostilités !

106) Les interventions — et c’est ce qui explique leur nombre — ne répondent à aucun plan d’ensemble, à aucune idée directrice ; en général, elles sont presque toutes d'initiative parlementaire et non gouvernementale.

Elles relèvent de l’empirisme et des circonstances du moment.

Les Députés, plus rarement les Sénateurs, n’en ont, eux-mêmes, pris l'initiative que sur la demande plus ou moins pressante des catégories de citoyens intéressés (locataires, fermiers, commerçants, propriétaires, etc...).

Plus les réclamations étaient vives, nombreuses, bruyantes, plus se faisaient nombreuses et hardies les propositions de loi déposées.

La tyrannie du nombre a exercé une grande influence sur la nature et la portée des interventions : sur 30 ou 40 lois concernant les baux on en compte 3 ou 4 seulement en faveur des propriétaires. Et encore, l'intervention est-elle souvent tardive, peu équitable, et en tout cas bien moins généreuse que celle en faveur des locataires.

(3) La loi sur la propriété commerciale est d’autre nature, mais ce n’est pas une loi née de la guerre, puisque les premiers projets remontent à 1911 et 1913.

Citons seulement, à titre d'exemple, la loi du 9 juin 1927 qui n’admet la revision que pour : 1° les baux de plus de neuf ans; 2° conclus avant le 1° janvier 1924 ; 3° payables en argent; 4° dont le loyer est inférieur de plus d’un quart à la valeur locative équitable. Et qui, en une période de prospérité agricole sans précédent et de hausse considérable, du prix des constructions, réparations, limite, on ne sait pourquoi, à un maximum de 200 % sur le fermage d’avant-guerre le taux de majoration.

On favorise le travailleur, le producteur, et c’est bien, mais au détriment de l’épargnant et du capitaliste qui n’ont plus les revenus suffisants pour entretenir les bâtiments ; or, tarir l’épargne, amoiïindrir le capital, c’est appauvrir le pays ! Et l’on prépare enfin une surproduction dont les effets se retourneront contre ceux qu’on a cru protéger : d’où une série d’interventions qui durent encore et qui ont retardé le retour à l’équilibre.

Au lieu de poser quelques principes simples et clairs, ct de laisser au juge de chaque espèce, le soin d'apprécier la situation particulière de chacun, ses bénéfices, ses ressources, etc. et d’adopter une solution raisonnée, simple, nuancée, conforme à chaque situation et à la vraie justice, on est enclin à adopter des mesures « omnibus » dont profitent les débiteurs et locataires de mauvaise foi. C’est un peu comme en médecine, le remède « standard », remplaçant pour tous, le remède composé par un pharmacien amoureux de son art sur la docte et consciencieuse ordonnance faite, pour chacun de nous, selon notre tempérament, par les médecins de famille de notre enfance.

Les lois inspirées uniquement par les circonstances n’ont pas donné les résultats escomptés : rappelons ces lois, anciennes déjà, qui avaient la prétention de

régler « définitivement la question des loyers, puis de préparer le retour au droit commun ».

Mais, on ne tarde pas à s’apercevoir que les événements que l’on se flattait de diriger, renversent les frêles barrages élevés. On remet une loi sur le chantier ; et, comme on est pris de court, on vote, prorogations sur prorogations.

Depuis la guerre, disait M. Morand au Sénat en 1933, « nous en sommes à la dixième prorogation, de « sorte que des locataires, qui avaient conclu des « baux en 1913 ou 1914 pour trois ans, sont encore « dans les lieux loués malgré la volonté des proprié- « taires » (Le Temps, 26 juin 1933).

C’est qu’il est plus facile de s’engager dans la voie de l’interventionnisme du « dirigisme » que d’en sortir.

Inspirées par les circonstances, et ne répondant à aucune idée générale, à aucune prévision, ces lois, au point de vue juridique, portent la marque de la faiblesse de leur origine.

Elaborées pour faire face à des dommages « contractuels >» momentanés et atteignant certaines catégories seulement, elles font peu de cas des grands principes de droit en honneur à l'Ecole et au Palais, tels que la liberté des contrats et le respect de la propriété. Les concepts auxquels elles font appel sont peu ou mal précisés et ils sont très divers : force majeure, imprévision, lésion, enrichissement sans cause. Souvent ces moyens techniques sont invoqués mal à propos, ou il en est tiré, des conséquences contraires aux textes ou à la jurisprudence.

Pour les mêmes raisons, il y a dans toutes ces lois, d'exception il est vrai, un défaut manifeste et inexplicable d’harmonie. Citons, à titre d'exemples, en matière de baux touchés par l’intervention, les discordances concernant :

1° ja durée, la nature des baux ;

2° la date de leur conclusion ;

3° les conditions, le pourcentage de revision ;

4° la faculté de résolution ;

5° les tribunaux et juridictions compétents;

6° la procédure ;

7° les voies et recours, etc...

8° le caractère d’ordre public ou non de la loi votée (<).

En France, pays de Boileau, de Descartes, où l’on aime la méthode dans la conception et dans l’expression, il semble que l’on pouvait, sans Fe peine, beaucoup mieux faire.

107) Les premières mesures législatives prises en 1914 et qui tendaïent à « moratorier » les dettes et à retarder les poursuites n’avaient rien que de normal. C’est pour des motifs d’une exceptionnelle gravité, et en en respectant le principe et les causes, qu’elles étendaient le champ d’application du terme de grâce inscrit dans l’article 1244 du Code Civil, tout en maintenant les conventions intervenues.

Mais l’examen des autres textes démontre que les Pouvoirs publics et les Chambres, partageant l’illusion d’une guerre de quelques mois, avaient pensé ces mesures suffisantes.

La guerre durant, le Gouvernement, mieux placé cependant pour savoir et pour prévoir, n’a pas pris l'initiative des mesures qu’allait imposer la prolongation, l’extension des hostilités et le bouleversement économique en résultant.

Est-ce désir de ne pas alarmer une opinion publique sensible et prompte au découragement ? Est-ce, parce que tout entier absorbé par le souci de la Dé-

(4) C’est ainsi que les dispositions des lois des 1° avril et 30 juin 1926 sont d’ordre public (art. 28 et 13), alors que la loi du 8 avril 1933 est muette à cet égard.

fense Nationale ? Est-ce un peu, par insouciance, imprévoyance ? Toujours est-il que le Gouvernement ne conçut aucun plan législatif d'ensemble et que la plupart du temps il laissa à l’initiative parlementaire le soin d’agir. Il lui laissa, non seulement traduire les réclamations des citoyens intéressés sous forme de nombreuses « propositions de loi », mais encore présenter pêle-mêle sans tri préliminaire, sans souci des principes de droit à respecter et sans essai de coordination préalable les nombreux projets déposés sur le bureau des deux Chambres.

La conséquence de cette passivité du Gouvernement sous un régime démocratique, c’est-à-dire soumis à la loi du nombre, on la devine et on l’a constatée, ce fut, en sus de ce qui précède, à défaut de propositions de lois simples, concises, générales, sinon une ruée des intérêts particuliers, au moins une tendance aux projets portant trop souvent l’empreinte démagogique.

Les intéressés, forts de leur nombre, unis dans leurs associations, syndicats, groupements de toutes sortes (obéissant quelquefois eux-mêmes à des dirigeants préoccupés de réclame personnelle), pesèrent sur leurs élus, pour obtenir leur appui et leur concours. Ceux-ci furent bien obligés de subir de telles et si fortes suggestions et de déposer les projets de loi traduisant les vœux des groupements.

Pour peu qu'entre élus, quelque rivalité de doctrine politique ou seulement quelqu’esprit de surenchère se glissât, on voyait naître de nouveaux projets bousculant davantage les vieux principes et rendant plus large l’intervention dans le contrat.

108) Bref, avant même d’aborder la discussion et les débats, si périlleux eux-mêmes, pour l’élaboration de textes cohérents et clairs, on se trouvait souvent déjà en présence de projets :

a) nombreux; b) contradictoires; c) en opposition avec les règles et les principes suivis jusque-là dans notre législation; d) rédigés avec plus ou moins de clarté, ‘etc:

Il faut avouer que c'était là un mauvais départ pour la réalisation de ce qu’on est convenu d’appeler une bonne loi.

Heureusement, les propositions étaient renvoyées à des Commissions telles que la Commission de législation civile, composées d’hommes ayant, pour la plupart, l'habitude de lire et de commenter les textes : heureusement, ces Commissions, peu nombreuses, et travaillant utilement en séance non publique, avaient le souci de présenter un projet étudié, ayant une certaine harmonie. N’oublions pas, cependant, qu’à la Chambre surtout, l’influence politique dominait leurs délibérations et que, bien souvent, en sortaient deux thèses à principes nettement contraires. Il fallait alors composer, transiger, concilier, pour satisfaire les groupes opposés et, bien entendu, c'était le texte à présenter qui sortait de la délibération déjà affaibli, défiguré.

C'était — c’est (car cette procédure n’a pas changé) — la discussion publique avec tout son cortège d’interventions à la tribune, d’amendements, de renvois à la Commission, de modification de textes. Certes, nombre de Parlementaires savent élever la discussion à la hauteur des principes en jeu, et ont encore à cœur de faire vraiment œuvre législative, mais combien d’autres, par contre, surtout à la Chambre, interviennent dans le débat avec un souci de réclame électorale, avec des arguments teintés de démagogie et d'autant plus redoutables qu’ils s’inspirent de pensées généreuses et qu’ils seront largement et soigneusement « diffusés », comme l’on dit aujourd’hui, dans le corps électoral, souverain juge.

On sait ce qu’il advient en de tels débats, d’un texte, même clair et uni à son origine.

Remanié, refondu toujours, souvent massacré, soumis à la torture de la conciliation des contradictions, il sort enfin de la Chambre pour aller au Sénat.

A la Haute Assemblée, qui renferme, on l’a vu, d'excellents juristes et qui ont fourni des rapporteurs remarquables, la discussion est, au point de vue juridique, sur un plan bien supérieur.

Après une bonne préparation en Commission, on y discute dans le calme, généralement sans passion. Le droit, la jurisprudence y sont l’objet d’attentions.

Mais la .conséquence de cette différence « d’atmosphère » entre les deux Assemblées, c’est que, bien souvent, la seconde se cabre devant les innovations hardies, le peu de souci des principes de la première, et qu’elle substitue à son texte, un texte nouveau qui en repousse les idées essentielles: la Chambre persévère dans ses errements, le Sénat résiste et voilà le texte tiraillé, écartelé.

Le malheureux projet fait alors la « navette » entre les deux Chambres et comme il faut bien qu’on en finisse, de guerre, lasse souvent en fin de sessiou, dans une dernière séance de nuit, on lâche l’essentiei, on transige ; les principes font bien entendu les frais de la transaction, les principes et aussi l’unité du texte et même la clarté. En effet, pour que l’autre Chambre ne rejette pas encore une fois le texte élaboré, on en « arrondit les angles », on en atténue les termes, on insère souvent des données contradictoires et on laisse aux Tribunaux le soin d’interpréter ces textes et de rechercher, à défaut de précision ou de clarté suffisante, quelle a été la véritable pensée du législateur.

Bien souvent les Tribunaux n’y parviennent pas, ou du moins ne peuvent pas, sans dénaturer le sens

de la phrase, y trouver ce qui a été la volonté du législateur. |

Alors le législateur, poussé par les intéressés euxmêmes, reprend son œuvre et l'interprète dans un texte nouveau.

Très souvent aussi, il s'aperçoit que son œuvre est imparfaite et incomplète, qu’elle ne donne pas satisfaction à la catégorie de citoyens en faveur desquels elle a été édictée ; il la reprend encore, la remanie, la modifie et la complète par des dispositions nouvelles quelquefois presque aussi longues que le texte primitif.

Ce sont les lois interprétatives, rectificatives et complémentaires.

Fait plus grave, habitués qu’ils sont à voir presque aussitôt exaucés leurs vœux de « protection », les groupements intéressés reviennent à la charge dès qu'une erreur se révèle dans leurs prévisions et il n’est pas rare qu’ils obtiennent un nouveau droit de révision pour un contrat qui venait d’être révisé.

C’est ainsi que les titulaires de baux ruraux, dans lesquels le fermage payable en nature se revise automatiquement, ont reçu :

1° D’une loi du 8 avril 1933 un premier droit à demander la révision pour les baux antérieurs au 11 novembre 1932 ;

2° D’une loi du 2 juillet 1935 un nouveau droit à réclamer encore une révision de ces baux (bien que le propriétaire ait vu le fermage qu’il touche réduit de 35 à 40 % par suite de la chute des cours des denrées agricoles) ;

3° D’un décret-loi du 8 août 1935, une réduction de 10 % sur les denrées à fournir : et l’on se souvient cependant que la loi du 9 juin 1927 avait refusé — au propriétaire, il est vrai — tout droit à majoration pour les baux « en nature »,

re

Je suis bien placé pour savoir que les fermiers honnêtes, malgré la sévérité indéniable de la crise, n’en demandaient pas tant contre des propriétaires ayant lié leur sort au leur. En effet, les propriétaires consciencieux sont ainsi singulièrement récompensés d’avoir consenti à partager les risques de leurs fermiers.

De tels excès, périodiquement renouvelés, n’ont plus rien de commun avec le droit ni même avec l'équité. Ils sont un encouragement à la non-observation des engagements pris ; en effet pourquoi payer, s'acquitter puisqu’une loi nouvelle vous en dispensera ou réduira vos obligations ? Ils détruisent jusqu’à la notion même de contrat et favorisent la mauvaise foi et le désordre.