NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LA MÉTHODE DE PRÉPARATION DES LOIS

181) Nous avons tenté, et de démontrer comment, sous couleur d'équité, on avait gravement ébranlé cette précieuse acquisition de la civilisation, le contrat, et dans quelle direction il faut s’engager si l’on ne veut pas la voir étouffée par tant d’embrassements intéressés.

Mais cette étude manquerait son but si elle n’affirmait pas (ce qui est d’ailleurs résulté à l’évidence de tout ce qui précède), qu'aucun redressement sérieux ne peut être tenté si l’on ne s’attaque pas directement aux causes en réformant tout d’abord le mode de confection des lois.

182) L'intervention est chose délicate puisqu'elle porte atteinte à un principe essentiel de la vie en société : le respect de la foi jurée et des engagements pris.

Elle ne doit donc être permise qu'après mûre réflexion sur ses incidences dans les domaines : moral, économique, social.

Il ne faut l’accucillir que dans le cadre des règles juridiques, des textes en vigueur et qui ont fait leurs preuves.

L'opération doit donc être faite par des juristes dans le calme climat juridique propice à sa réussite.

Elle doit, en tous cas, être soustraite aux influences démagogiques qui — on ne l’a que trop vu — rôdent autour d'elle.

183) Chacun sait qu’en France, actuellement, rien n’est plus facile que de « présenter » un texte quelconque, que l’on décore du titre de « proposition de loi » et de lè soumettre aux délibérations des deux Assemblées (1).

En effet, cette mesure importante qu'est l'initiative des lois appartient individuellement à chacun des membres de l’une ou de l’autre Chambre, quelle que soit sa compétence — ou son incompétence —; or, « pouvoir n’est pas savoir » (:).

184) C’est déjà grave : l’art difficile de faire une loi à inscrire dans l’ensemble de celles déjà existantes, demande des connaissances générales, étendues, de la réflexion, de la pondération avec l’habitude des textes et de la prévision ; du métier enfin.

Or, aucun filtrage n’est prévu au départ.

Il est permis à tout idéologue ou à tout démagogue d'occuper d’emblée le Parlement. Aucune condition de réunion, avant le dépôt, d’un minimum de signatures en faveur de la proposition, n’est exigée.

Il suffit que le texte soit rédigé en « articles de loi » et précédé d’un « exposé des motifs ».

Le papier étant alors remis au Président, celui-ci ne peut refuser la discussion ou la lecture que si la proposition est inconstitutionnelle.

(17) R. P. Dalloz. V. Constitution et pouvoirs publics. (18) Gazette du Palais, « L’art de faire des lois », 30 mars 1935.

pere

On sait qu’ensuite le texte est soumis au bureau, puis à la commission compétente qui nomme un rapporteur, lequel a toute licence pour modifier le texte.

Et c’est sur le texte de la commission que s'engage, devant la Chambre, la discussion.

Au cours de cette discussion publique où les orateurs, c’est humain, interviennent avec le souci de plaire à l’électeur, bien entendu, toutes les fantaisies sont permises sous formes d’amendements, de contreprojets ; et public également est le vote.

Le texte primitif sort, on devine dans quel état, de ce double laminage.

Certes, le Conseil d'Etat peut être sollicité, soit pour la préparation, soit pour avis (art. 8 de la loi du 24 mai 1872), mais comme c’est la pure faculté, on n’use guère du procédé. à

C’est sans doute du « libéralisme », d’ailleurs du genre échevelé, mais c’est surtout absence de cette méthode et de cette discipline aussi nécessaires au travail législatif qu’à toute activité humaine, intellectuelle ou seulement matérielle.

D'ailleurs, lisons-nous dans l’article déjà cité de la Gazette du Palais, « MM. Georges Pernot et Germain- Martin viennent d'affirmer le mal en termes parlementaires, mais catégoriques. De très nombreux projets de lois sont soumis chaque année aux Assemblées parlementaires. L’étude et la mise au point de ces textes législatifs se heurtent souvent à de graves difficultés que peuvent seuls résoudre des hommes ayant des connaissances juridiques étendues et se tenant constamment au courant de l’évolution du droit. Il arrive fréquemment que le Parlement délibère et adopte des textes qui ont sur d’autres lois en vigueur des incidences qui n’ont pas été prévues. Il arrive parfois aussi que des lois destinées à faire dis-

paraître un mal déterminé n’atteignent pas le but proposé et suscitent même des difficultés nouvelles.

Aussi a-t-on pu malicieusement, mais justement, écrire : « Bonaparte faisait mieux et moins cher avec le polissage progressif des textes dans l'atelier de l'initiative (Conseil d'Etat), dans l'atelier de critique (Tribunat) et dans l’atelier de décision (Corps législatif) (°°).

On ne saurait mieux résumer les caractéristiques de cette Constitution de l’an VIII qui, en outre, réservait l’initiative des lois au seul Gouvernement.

Siéyès, nous dit M. Esmein(?°), comparait alors l’élaboration des lois à un procès que jugeait le Corps législatif : Le texte en litige avait été proposé par le Gouvernement, discuté et voté dans le calme par les techniciens qui composaient le Conseil d'Etat, l’ancien Conseil du Roi.

Le Tribunat, qui devait représenter l’esprit populaire, l’examinaiït et votait à son tour, puis il désignait trois orateurs pour défendre son avis contradictoirement avec ceux du Conseil d'Etat devant le Corps législatif. Et ce dernier, le Tribunal, sans se mêler à la controverse, après avoir entendu les « avocats », sans pouvoir amender, acceptait ou rejetait en bloc et, au scrutin secret, le projet de loi soumis.

Quant au Sénat, il jouait le rôle d’un Tribunal de cassation et devait annuler toutes les lois inconstitutionnelles. |

On peut juger fort peu libéral ce système qui aboutit à une adoption ou à un rejet par un corps de muets ; il a, certes, des inconvénients. Mais au point de vue purement technique, pour l’élaboration de textes précis, clairs, cohérents, se reliant à l’ensemble

(19) Joseph BARTHÉLÉMY : Le Temps, 29-10-1935. (20) Histoire du droit français de 1789 à 1814, page 268.

législatif du pays, il faut reconnaître qu’il a de l’allure et présente de sérieuses et solides garanties.

S'il n’est pas question, et personne n’y songe, de faire revivre la Constitution de l’an VIII, que l’on entende enfin les critiques et les conseils qui nous viennent de juristes éminents, d’une autorité, d’un désintéressement indiscutés et qui, étrangers à toute querelle politique, n’ont d’autre Den que celle de servir le Droit.

Il faut lire les fortes réflexions de M. G. Ripert sur « la fabrication du droit nouveau » (*) et conclure avec lui que le moindre avocat de village ne devrait pas pouvoir se reconnaître le droit de triturer l’œuvre de Malleville et de Portalis.

185) Il ne nous appartient pas, et il ne rentre pas dans le cadre de cette étude, de rechercher les modifications à apporter au travail de confection des lois.

Il semble toutefois évident qu’on devrait, sans tarder, limiter le droit d'initiative, exiger, avant tout dépôt d’un texte, son élaboration par un comité restreint de juristes soustraits aux influences électorales, supprimer ou restreindre le droit d’amendement et peut-être et si possible rendre le vote libre en le faisant secret.

M. Ripert rappelle qu’on a proposé la création d’un conseil législatif chargé de préparer les lois et ajoute « que, s’il était sagement composé il pourrait aider le Parlement et modérer son action ». Il réclame aussi et à juste titre une « Constitution civile ».

Enfin la Gazette du Palais, dans l’article cité, nous apprenait que MM. Germain-Martin et Georges Pernot avaient songé à porter remède au mal décrit en déposant un projet de loi tendant à « coordonner l’activité législative des différents départements mi-

(21) Le Régime démocratique, pages 1 à 18.

nistériels et instituant un bureau de législation au Ministère de la Justice ».

L’idée est excellente si, en majorité, rentrent dans ce bureau, Professeurs du droit, Magistrats de la Cour de Cassation et de Cour d’Appel et Conseillers d'Etat; et si le bureau a les pouvoirs nécessaires pour arrêter l'inflation législative et les lois mal faites. Car, conclut l’auteur de l’article, ne faudrait-il pas prévoir (à côté de l’Ecole de la Magistrature) l’Ecole des législateurs, où serait enseigné « l’art de faire des lois » ?

Tout se tient dans l’œuvre législative.

Cette réforme se traduirait aussitôt, dans le domaine de lintervention en matière contractuelle, par un retour aux principes, en tous cas par une sage et prudente évolution dans le cadre historique et traditionnel, c’est-à-dire par un renouveau du culte nécessaire de la foi jurée et du lien contractuel.