SECTION DEUXIÈME RECOURS

Lorsqu'une Société non déclarée a été identifiée par l'Autorité de Contrôle, celle-e1 s'adresse à l'Autorité Judiclaire, soit pour demander l'application de sanctions, soit pour demander la nomination d’un Administrateur Judiclaire. S1 la Société appelée en Justice conteste que la Loi de Contrôle lui soit applicable, à raison de la nature de ses opérations, elle se défend par ce moyen et le Tribunal Civil doit juger si le Ministre du Travail est bien fondé à demander l'application à la Société des Règlements exhor-bitants du Droit Commun.

Par contre, à une Société demandant sa Reconnaissance, l'Administration pourrait évidemment la refuser pour la raison que les opérations qu'elle réalise ne sont pas soumises au Contrôle. Si la Société estimait le contraire et avait un tenace désir de se voir imposer la surveillance de l'Etat, elle pourrait recourir au Conseil d'Etat contre cette décision. Cela ne s’est, en fait, jamais produit.

. Ainsi, les difficultés soulevées par l'application des Lois de Contrôle aux diverses activités qu’elles régissent sont réglées tantôt par les Tribunaux Judiciaires, tantôt,

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mais exceptionnellement, par les Tribunaux Administratifs. Au contraire, les difficultés nées de l’application des règlements relatifs à la Reconnaissance, notamment les recours contre un retard dans la décision ou contre un rejet de la demande, sont exclusivement de la compétence administrative.

Le problème général de l'intervention du Contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat dans le Droit Public des Assurances reste en dehors de ce volume. On examinera seulement ici les règles spéciales relatives à la Reconnaissance, et qui sont les mêmes en matière de Retrait qu'en matière de Refus ; on examinera donc concurremment les recours contre les deux catégories de décisions, d’abord en précisant les conditions d'ouverture à l’action juridictionnelle, ensuite les cas de recevabilité.

Conditions d'ouverture à Recours aux fins d'Annulation

Les recours ouverts en Droit Administratif français contre une décision exécutoire sont hiérarchiques où contentieux : il ne peut être question 1c1 de recours hiérarchique, puisque la Reconnaissance est de la compétence du Ministre. Le recours de pleine Juridiction, qui suppose des faits d'exécution, ne peut être ouvert en matière de Reconnaissance ; mais, au contraire, le recours en Annulation, et spécialement le recours pour Excès de pouvoir, est incontestablement ouvert contre toute décision de Reconnaissance ou de refus de Reconnaissance, comme aussi en cas de non réponse du Ministre dans un délai déterminé, même en l'absence de texte prévoyant explicitement cette garantie. En effet, le Contrôle juridictionnel des actes administratifs est un principe du Droit Français. Cependant, il est admis que le refus ou le retrait d'Agrément d’une Société étrangère fait exception à cette règle et constitue un acte dont le Conseil d'Etat ne peut connaître.

Il y a donc lieu d'étudier successivement :

__ Le cas des Sociétés pour lesquelles le recours est prévu par la Loi de Contrôle ;

— Le cas des Sociétés françaises pour lesquelles le recours n'est pas prévu ; — Le cas des Sociétés étrangères.

Les Lois de Contrôle des Sociétés d'Assurance Vie et Automobile prévoient explicitement le recours contre les décisions de refus ou de retrait d'enregistrement.

L'Art. 3 de la Loi du 17 Mars 1905 est ainsi rédigée : «Le refus d'enregistrement doit être motivé par une infraction, soit aux Lois, notamment à celles qui régissent les Sociétés, soit au Décret prévu par l'Art. 9 ci-après. Les intéressés peuvent former un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, qui devra statuer dans les 3 mois ». Le recours contre le Décret de retrait d’enregistrement est ainsi réglementé par l'Art. 18 : « Dans un délai de huitaine à compter de la notification du Décret, l’entreprise peut se pourvoir pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, qui doit statuer dans les trois mois à dater du dépôt du pourvoi au greffe du Conseil d'Etat. Ce pourvoi est suspensif ». L'Art. 2 du Décret-Loi du 8 Août 1935 reprend les mêmes dispositions, mais sans reprendre les dispositions relatives au caractère suspensif du pourvoi ; cet article règle de plus le cas où l'Administration n’a pas statué sur la demande : « Dans le délai de huitaine à dater de la notification du refus ou du retrait d’Agrément, ou six mois après le dépôt du dossier de demande d’Agrément, régulièrement constitué, si durant ce délai il n’a pas été statué sur sa demande, l’entreprise peut se pourvoir pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etät ». Enfin, le Décret-Loi du 25 Août 1937 impartit aux Sociétés Surveillées un délai de huit jours pour se pourvoir contre la décision ministérielle « mettant fin » à leurs opérations.

Les textes ci-dessus établissent avec certitude la nature juridique des pouvoirs accordés au Ministre en matière de Reconnaissance. La décision est un acte administratif ordinaire soumis à l'observation des règles posées par la Loi par les Décrets et même par les Arrêtés Ministériels.

Mais les textes cités n’en fixent pas moins une procédure un peu différente dans le détail de celle qui est prévue par la Loi du 9 Avril 1900. En effet, le refus tacite de l'Administration est considéré comme acquis en Droit Commun

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au bout d’un délai de quatre mois. Le Décret-Loi du 8 Août 1935 à fixé ce délai à six mois, dans l'intérêt de l'Administration, qui ne doit pas instruire les demandes avec précipitation. Par contre, c'est l'intérêt des assurés et des épargnants qui a commandé d’abaisser à huit Jours (au lieu de deux mois) le délai imparti après notification de la décision, pour déposer la requête au greffe du Conseil ; enfin, l'intérêt des Assureurs avait fait introduire la règle tout à fait exceptionnelle du pourvoi suspensif, complétée par l'invitation faite au Conseil d'Etat de statuer dans les trois mois ; mais, en fait, le Conseil d'Etat respectait rarement ce délai, et ainsi se prolongeait une situation anormale très préjudiciable aux assurés ; c’est pourquoi l'Art. 7 du Décret-Loi du 25 Août 1937 a retiré le caractère suspensif au pourvoi formé contre le retrait ou le refus d'Agrément ; mais il subsiste encore en matière de retrait d'Enregistrement.

Le Décret du 28 Février 1899 ne contient aucune disposition relative au Recours juridictionnel contre les décisions de refus ou de retrait de Reconnaissance. C’est là encore l'indice du caractère purement technique que présente ce Règlement de Contrôle. Il est cependant certain que le Conseil d'Etat ne refuserait pas d'examiner les requêtes déposées aux fins d'annulation ; en effet, il ressort clairement de la Loi de 1898 et de tous les Règlements postérieurs que les pouvoirs de l'Administration en cette matière sont de même nature qu'en matière d'Assurance Vie et Automobile. Le Recours pour excès de pouvoir serait done admis contre le refus ou le retrait d’enregistrement des Sociétés d'Assurance contre les Accidents du Travail, mais, très certainement, sous les conditions de forme requises par la Loi du 17 Juillet 1900 ; ainsi le contentieux serait lié dès que l'Administration aurait laissé passer quatre mois sans donner de réponse, la Société disposerait de deux mois pour déposer sa requête après notification du refus ; enfin, le pourvoi ne serait pas Suspensif et le Conseil d'Etat ne serait pas légalement obligé de statuer dans les trois mois.

Il est assez remarquable que cette procédure n'ait été, en fait, jamais appliquée ; aucune Société d'Assurance contre les Accidents du Travail n’a jamais déposé au

Conseil d'Etat une requête tendant à obtenir la faculté de verser le Cautionnement, ou tendant à annuler une décision ministérielle « mettant fin » à leurs opérations.

Le même fait s’est produit pour les Sociétés d’Assurance étrangères. Depuis la promulgation de la Loi de 1917, en effet, le Conseil d'Etat n'a été saisi d'aucun Recours « tendant à ce qu’il lui plaise annuler » un refus d'enregistrement de Société étrangère.

Il est à peu près certain, d’ailleurs, que le Tribunal Administratif n’accueillerait pas cette demande comme il le ferait pour une Société française d'Assurance contre les Accidents du Travail. En effet, les Lois du 15 Février 1917 et du 9 Avril 1898 présentent des caractères tout à fait différents. La Loi de 1917 n’a pas pour objet d’instituer un Contrôle financier sur les Sociétés comme le fait l'Art. 27 de la Loi de 1898 ; elle a pour but d'éviter le transfert à l'étranger des capitaux français et aussi d'interdire le fonctionnement sur le sol français des Sociétés dont le pays d'origine est en guerre avec la France, ou en relations économiques avec un ennemi de la France, ou simplement a pris des dispositions économiques ou financières opposées à l'intérêt français. L’Agrément des Sociétés d'Assurance étrangères est ainsi un acte de nature particulière, qualifié autrefois « discrétionnaire » et appelé actuellement « acte de Gouvernement ». Il est donc très probable que si le Conseil d'Etat était saisi d’un Recours contre une telle décision, il déciderait « qu'il ne lui appartient pas d’en connaître ». S'il se déclarait compétent, il est \certain que le Ministre du Travail élèverait le conflit.

Le principe de l'ouverture des Recours pour excès de pouvoir et les règles de forme qui lui sont applicables étant ainsi étudiées, il reste à examiner les conditions qui doivent être réunies pour que le Conseil d'Etat fasse droit à la requête et annule la décision ministérielle.

Recevabilité du Recours en Annulation

Le Conseil d'Etat annulera la décision ministérielle si elle présente un Vice de Forme, si elle est le résultat d’un

Détournement de Pouvoir, ou si elle a été prise en Violation de la Loi (Excès de Pouvoir). Sans développer les considérations générales bien connues qui permettent de définir ces termes, 1l importe d'indiquer ici les principaux motifs qui pourraient en fait vicier la décision et motiver son annulation.

A) Vices de Forme.

L’annulation de la décision du refus où du retrait d'enregistrement pourrait être prononcée pour toute inobservation des règlements de forme indiquée ci-dessus, notamment des dispositions relatives à l'avis du Conseil Supérieur et à la forme administrative de l'acte.

Les règles applicables aux différentes branches sont assez dissemblables, comme 1l à été dit plus haut. Par exemple, si la Reconnaissance est toujours constatée par Arrêté Ministériel, le refus de Reconnaissance eut être pris par simple Dépêche, et le Retrait doit être décidé par Décret en matière Vie, par Arrêté en matière Automobile et Accident du Travail. La Loi du 17 Mars 1905 dispose que le Décret de retrait d'Enregistrement doit être motivé et viser l’avis conforme et motivé du Comité Consultatif ; le Décret-Loi du 8 Août 1935 prévoit seulement l'avis conforme du Comité. La décision doit cependant toujours être motivée, en vertu des principes généraux du Droit Administratif français ; mais le Conseil d'Etat exige une précision particulière lorsque le Législateur à explicitement prévu cette obligation.

Ainsi, le Conseil d'Etat a annulé pour absence de motif un Décret du 7 Novembre 1934 aux termes duquel « cessait d'être valable, dans les termes de la Loi du 3 Juillet 1913, l'enregistrement » d’une Société d'Epargne (il a été déjà indiqué que les règles relatives à la Reconnaissance de ces Sociétés sont identiquement les mêmes que celles prévues par la Loi du 17 Mars 1905). Le dispositit de ce Décret était le suivant : « Le Président de la République Française, sur le rapport du Ministre du Travail ; vu les Lois... et Décrets. ; vu le dossier de l'affaire, notaimment la Dépêche Ministérielle de mise en demeure... Considérant que la Société ne fonctionne ni en conformité de la Loi du 3 Juillet 1913 et des Décrets et Arrêtés qu'elle prévoit, ni en conformité de ses statuts ; vu l'Avis conforme

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émise. par le Comité Consultatif des Entreprises de Capitalisation et d'Epargne, les représentants de l’entreprisé entendus. ; Décrète … », Ce Décret fut porté à la connaissance des dirigeants par la dépêche d'usage ; ceuxc1 déposèrent au greffe du Conseil d'Etat, dans les délais réglementaires, une requête aux fins d'annulation pour insuffisance de motifs. L’Administration répondit en ces termes au Mémoire ampliatif : « C’est intentionnellement, et en raison du caractère outrancier et général des infractions multiples et graves commises par la Société que le Comité Consultatif à motivé son avis par une formule générale ». Le Conseil n’en décida pas moins d'annuler le Décret pour la raison suivante : « Considérant que cette dernière disposition (de la Loi de 1907, Art. 18, identique à l'Article correspondant de la Loi du 17 Mars 1905 : « Le Comité doit émettre son avis motivé... ») a nécessairement entendu que l'avis du Comité Consultatif ne se bornerait pas à contester que l’entreprise ne fonctionne plus en conformité de ses statuts ou de la Loi et des Décrets et Arrétés qu'elle prévoit, puisque, limité à cette constatation, l'avis ne constituerait qu'une réponse affirmative sans motifs à l'appui, à la seule question soumise au Comité... » (Conseil d'État, 12 Juillet 1935 ; décision élaborée par la première Sous-Section du Contentieux, M. Pontrémoli, Rapporteur.

B) Détournement de pouvoir.

La décision pourrait être annulée si la Société démontrait que le Ministre la prise pour des motifs autres que ceux à raison desquels le pouvoir de Reconnaissance lui a été conféré (institution d'un Contrôle Financier : intérêt des assurés, des épargnants, des victimes d’un accident, du fonds de prévoyance contre les Accidents du Travail : intérêt général). Il est inutile d'écrire qu'aucun recours pour ce motif n'a jamais donné lieu en fait à annulation.

C) Violation de la Loi (Excès de pouvoir proprement dit).

Le Ministre doit respecter non seulement les règlements qui lui sont imposés par les Lois et Décrets, mais encore les règlements mêmes qu’il à personnellement posés (Arrêtés Ministériels et Circulaires). Conformément aux règles générales du Recours pour Excès de Pouvoir, le Conseil d'Etat juge en Droit et non en Fait : cependant,

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s'il ya Fait matériellement inexact, et si le Fait est la cause judidique de l'acte, 1l y a « violation de la Loi pour cause juridique inexistante ».

… Le Conseil d'Etat a fait une application de ce dernier principe dans une Décision rendue le 16 Mars 1933 ; il a sursi à statuer sur le recours présenté par une Société, et renvoyé celle-ci devant le Ministre du Travail « pour y être par lui procédé à un nouvel examen de la demande d'enregistrement » (Section du Contentieux, Présidence de M. Romieu ; M. Rivet, Commissaire du Gouvernement ; M. Blondeau, Rapporteur).

L'Arrêté, objet du recours, était ainsi rédigé : « Le Ministre de l'Hygiène, de l’Assistance et de la Prévoyance Sociales, Vu la Loi du 3 Juillet 1913 et spécialement ses Art. 9 et 13 rendant applicables aux Sociétés d'Epargne les dispositions des Art. 2, 3 et 19 de la Loi du 19 Décembre 1907 (1) ; Vu le Décret du 18 Février 1914 relatif à l'enregistrement des Sociétés de l’Epargne…; Vu la demande d'Enregistrement formée par la Société... ; Vu le dossier de l'affaire et notamment les rapports de M... Commissaire-Contrôleur des Sociétés d'Assurance, sur les vérifications de Comptabilité faites par lui au sièce de la dite Société ; Vu l'avis du Comité Consultatif… ; Attendu qu'il ressort des rapports du Commissaire-Contrôleur que le déficit de la Société peut etre approximativement évalué à 2.769.426 fr. 18 (2), et, qu’en conséquence, elle ne peut justifier, ainsi que le prescrit l'Art. 2, paragraphe 3 du Décret du 18 Février 1914, qu’elle possède, à raison de ses contrats souscrits avant l'enregistrement, l'actif constitué dans les conditions exigées dans les dits contrats ; sur la proposition du Conseiller Juridique, Chef du service du Contrôle des Assurances Privées ; Arrête : Art. unique. Il n’y a pas lieu d'enregistrer, dans les termes des Art. ® et 13 de la Loi du 3 Juillet 1913, la Société... ; Paris, le 11 Juin 1920 ».

La Société demanda au Conseil d'Etat l'annulation de cet Arrêté en invoquant un certain nombre de motifs ; le Conseil en retint un seul, relatif à l’inexactitude du montant du déficit : « Considérant que le Ministre estime

(1) Identiques aux Art. correspondants de la Loi du 17 Mars 1905. (2) On voit que l’approximation est de l'ordre du centime !

que le bilan présenté par la Société à l'appui de sa demande laisse apparaître un déficit approximatif de 2.769.426 fr. 18, c’est-à-dire que l’actif du bilan, représentant la contre-partie de l'avoir net des sociétaires, ne serait pas, à concurrence d’une somme à peu près égale à 2.769.426 fr. 18, constitué conformément aux stipulations des contrats passés entre la Société et ses adhérents ; que le Ministre relève comme éléments du déficit par lui retenu: l'inscription irrégulière à l’Actif d’un compte de Commissions escomptées de 2.061.394 fr. 88, et de la valeur, s élevant à 35.000 francs de parts de fondateurs de la Société requérante, ainsi que les prélèvements ci-après pour l'avoir des sociétaires : 530.703 fr. 33 représentant le solde d’une soi-disant dette de la Société envers son gérant forfaitaire, 82.327 fr. 31 versés sans cause à ce gérant, et 60.000 francs affectés au remboursement de parts bénéficiaires de la Société... (filiale de la Société en cause) ». Le Conseil d'Etat examine les uns après les autres ces éléments de déficit, non pas évidemment au point de vue comptable, mais au point de vue juridique ; quant aux Commissions escomptées après avoir examiné les statuts en vigueur antérieurement à 1912, et les statuts modifiés à cette date, il conclut : « Qu'au regard des Sociétaires adhérents après le 1” Septembre 1912, l'ouverture à l'actif d’un compte de commissions et d'escomptes n’était ni illégale ni interdite par le pacte social ; mais que les dispositions des statuts antérieurs à 1912 ne permettraient pas l'emploi qui vient d’être dit des fonds des participants. ; que, dès lors, si le griet du Ministre n’est pas fondé en ce qui concerne les contrats postérieurs à 1912, le Ministre a pu justement estimer que l'actif n'était pas conforme le 11 Juin 1920, date de l’Arrêté attaqué, au pacte social relativement aux placements effectués au titre des contrats antérieurs au 1° Septembre 1912 ». Le Conseil d'Etat examine ensuite les autres éléments du déficit ; il admet que les sommes de 60.009 et de 39.000 francs doivent bien être ajoutées au déficit ; mais il considère pour les deux autres sommes : « Que le prélèvement de 530.703 fr. 99 à été effectué en exécution de décisions d'Assemblées Générales extraordinaires qui ont pu admettre la créance du Gérant forfaitaire en vertu de leurs pouvoirs d'interprétation des statuts ; qu’ainsi ce prélèvement a été opéré sans violer les engagements de la Société

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envers ses adhérents ; qu'il est affirmé par la Société et qu'il n'est pas contesté par le Ministre que la dette de 88.327 fr. 58 n'existait plus au moment du Refus d'Enregistrement ». Le Conseil tire alors de ces constatations de tait, la conclusion suivante : « Qu'il résulte de ce qui précède que le chiffre du déficit, s’il ne saurait être déterminé d'une façon précise en ce qui concerne les Commissions escomptées, est, en tous cas, notablement inférieur au chiffre retenu par le Ministre à l'appui de la décision attaquée ; qu'en cet état, il y a lieu, sans qu’il soit nécessaire d'ordonner l'expertise réclamée par la Société.…., de renvoyer ladite Société devant le Ministre du Travail pour y être par lui procédé à un nouvel examen de sa demande d'Enregistrement, en faisant application des principes exposés ci-dessus ».

Cet Arrêt du 16 Mars 1923 constitue un document important pour l'étude des pouvoirs du Conseil d'Etat en matière d'annulation des décisions ministérielles relatives à la Reconnaissance. On voit comment le Tribunal Administratif se reconnaît le droit de rechercher s’il n’y a pas eu « Excès de Pouvoir » dans la détermination même des motifs invoqués par le Ministre à l’appui de sa décision ; comment, sans discuter les chiffres produits par l'Administration d’après le rapport du Commissaire-Contrôleur, le Conseil se réserve d'apprécier la nature juridique des éléments qu'ils représentent. On voit, enfin, comment le Contrôle du Droit se prolonge dans le Contrôle du Fait, et quelle sérieuse garantie contre l'arbitraire de l'Administration,ou ses erreurs donne aux Sociétés le Recours en Annulation devant le Conseil d'Etat.

L'étude qui précède donne une idée générale de la Législation des Assurances. Les caractères formels Juridiques et politiques qui se sont manifestés dans le Droit Public de la Constitution se retrouveront dans les règlements relatifs au Fonctionnement et à la Dissolution des Sociétés. Les principaux sont les suivants :

—— La législation comprend un très grand nombre de textes.

— Ces textes ne s'appliquent, en général, qu'à une seule Branche d’Assurances, et n’ont pas d'unité juridique;