SECTION I LES PLACEMENTS
La réglementation des Placements a pour objet primordial de sauvegarder les intérêts des Assurés. Cette considération interdit les opérations spéculatives ; elle requiert un revenu sufhisant pour faire face aux engagements pris ; elle demande un portefeuille équilibré au point de vue financier (échéances réparties d’une manière correspondant aux besoins, réalisations faciles), et au point de vue économique (heureuse proportion entre les valeurs réelles et les valeurs fiduciaires), etc...
Mais d’autres intérêts doivent également être pris en considération : d’abord l'intérêt général ; les placements des Compagnies d'Assurance jouent un rôle important dans la situation économique du Pays ; les cotisations versées par les assurés et les primes versées par les épargnants doivent concourir à l'équilibre du crédit. Ensuite, lintérêt
du Contrôle ; il ne suffit pas qu'un placement soit sain, 1l faut encore que la vérification de sa valeur vénale soit facile et qu'il ait une stabilité suffisante ; il faut éviter que les Directeurs malhonnêtes puissent réaliser une portion de l'actif aussitôt après la visite du Commissaire-Contrôleur, pour en engager le produit dans une spéculation. Enfin, l'intérêt des associés ; il est légitime, en effet, de donner satisfaction aux actionnaires d’une Société d’Assurance, dans la mesure où leurs intérêts ne sont pas opposés aux précédents.
Les solutions adoptées paraissent une transaction entre ces divers intérêts ; tout en amenant les Sociétés à acquérir un portefeuille composé dans une très forte proportion de valeurs d'Etat ou garanties par l'Etat, elles laissent aux dirigeants des organismes à la fois la liberté et la responsabilité de leur politique financière.
Le placemnt de l’Actif de toutes les Sociétés d’'Assurances est en principe réglementé. Mais les règles sont loin d’être les mêmes pour chaque catégorie d'Assurance et il n'existe pas moins de cinq Décrets sur le placement de l’'Actif. Les uns sont des Décrets généraux, c’est-à-dire qu'ils sont applicables à l’ensemble du patrimoine de la Compagnie : tels sont le Décret du 8 Mars 1922 relatif aux : branches d'Assurance de Droit Commun, et le Décret du 9 Juin 1906 relatif aux Assurances sur la Vie. Les autres sont des Décrets spéciaux, c’est-à-dire qu'ils déterminent seulement les valeurs qui doivent être représentées en couverture des Réserves Réglementaires : tels sont le Décret du 28 Février 1899, relatif aux Assurances contre les Accidents du Travail, et le Décret du 3 Juin 1936, relatif aux Assurances contre les Accidents d'Automobile. Enfin, le Décret-Loi du 30 Octobre 1935 est un texte de superposition s'appliquant à l’ensemble des Sociétés Contrôlées. Ces règlements diffèrent profondément les uns des autres : les uns laissent une très grande liberté aux Sociétés : tel est le Décret applicable aux Sociétés Surveillées : les autres, plus précis, sont les Décrets applicables aux Sociétés Contrôlées. D'autre part, des progrès techniques très 1mportants ont été accomplis dans la réglementation depuis l'origine du Contrôle ; ainsi les textes les plus récents et particulièrement le Décret du 3 Juin 1936 se trouvent les plus satisfaisants et donnent les meilleurs résultats.
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Il a été indiqué plus haut que le Décret du 8 Mars 1922 fixait le Droit Commun des Assurances et devait s'appliquer sauf texte contraire. Les dispositions cle son Article 57 relatives au placement de l’Actif ne sont donc complètement exclues qu'en matière d'Assurance sur Îa Vie ; dans toutes les autres Sociétés elles s'appliquent à
Ë ; se ” , / la portion de l’'Actif excédant les Réserves Réglementaires dont la couverture est soumise à des règles spéciales par le Décret du 28 Février 1899, ou par le Décret du 3 Juin 1936 (Accidents du Travail et Accidents d'Automobile).
De plus, chose très importante, les Réserves Régiementaires de Droit Commun doivent, en vertu des Art. 26 et 14 du Décret de 1922, être représentées par des place-
\ 2] , Datre « + ments, à l’exelusion de tout autre élément d’actif (1).
On peut ainsi conclure que l'Art. 57 a un double objet: d’une part il détermine l'emploi des fonds liquides excédant les besoins du service courant ; d'autre part, 1l énumère les biens qui, en principe, sont seuls admis en couverture des Réserves Réglementaires de Droit Commun (y compris les Réserves Réglementaires des Assurances contre les Accidents du Travail autres que les Réserves Mathématiques).
Cet Article 57 est ainsi rédigé :
« Les fonds des Sociétés d’Assurances, à l'exception des sommes nécessaires aux besoins du service courant et sous déduction des portions visées au dernier paragraphe du présent Article, sont placés de la manière suivante :
« 1° Jusqu'à concurrence des trois quarts au moins :
« En immeubles ou en prêts hypothécaires sur les immeubles situés en France ou en Algérie ;
« En valeurs de l'Etat ou en valeurs ayant une garantie de l'Etat portant sur le capital ou sur le revenu ;
« En actions de la Banque de France ;
« En prêts aux départements, aux communes, aux chambres de commerce de France ou d'Algérie, ou en obligations émises par ces divers emprunteurs ;
« En valeurs jouissant d’une garantie portant sur le capital ou sur le revenu de la part desdits départements, communes ou chambres de commerce régulièrement autorisés ;
(1) Cette interprétation très stricte des textes n’a pas toujours été imposée dans la pratique : il est cependant probabie que les rédaceurs du Décret du 8 Mars 1922 ont eu l'intention d’exciure de la couverture des Réserves les fonds liquides en Caisse, en Banque et dans les Agences. La vérification de ces trois éléments et plus particulièrement du dernier, est en effet délicate, et les sommes fongibles ne sont pas un actif suffisamment stable pour donner une entière sécurité aux assurés (Voir importante NOTE 4 à la fin du volume).
« En obligations foncières-et communales émises par le Crédit Foncier de France ; f
« En prêts ou avances sur les effets publics ci-dessus désignés ;
« En ouvertures de crédits hypothécaires pour constructions d’immeubles ;
« En obligations des grandes compagnies de chemins de fer (Est, Midi, Nord, Orléans, ancien Ouest, Paris-Lyon-Méditerranée, réseau d'Alsace et Lorraine), du syndicat du Chemin de fer de Grande-Ceinture, et en obligations prévues à l’article 13, $ 3, de la Conÿention du 28 Juin 1921, approuvée par la Loi du 29 Octobre 1921 :
« En bons émis par les caisses de crédit municipal de France.
« 2° Pour le surplus :
« L'assemblée générale, sur la proposition du conseil d’administration, établit chaque année la liste des placements qui peuvent être opérés. Ces placements doivent fairé l’objet d’un poste spécial dans le bilan.
« En dehors des limitations fixées aux paragraphes précédents, les Sociétés peuvent employer les portions de leur actif correspondant aux opérations réalisées dans chacun des pays étrangers où elles opèrent, ainsi qu'aux cautionnements pouvant être exigés par lesdits pays, en immeubles situés dans ces pays, en prêts hypothécaires ou en valeurs mobilières admises par les législations étrangères sur la matière. »
Le Décret laisse ainsi aux Sociétés une entière liberté de placement pour le quart de leur patrimoine. Cette disposition présente un inconvénient grave, puisqu'elle autorise l'introduction dans l'Actif de valeurs mobilières non cotées en Bourse, et dont il est par suite très difficile de connaître la cote réelle. Mais, par contre, elle permet aux Sociétés de créer des fiiliales et elle se justifie si l’on considère qu'il s’agit là des branches non Contrôlées.
L'énumération des valeurs qui doivent être représentées « jusqu’à concurrence des trois quarts au moins » est empirique. Les immeubles et les prêts hypothécaires y figurent en premier lieu sans que cela implique une préférence en faveur de ces placements ; les ouvertures de crédit hypothécaire n’y figurent qu’en huitième lieu : cependant, leur montant n’est pas davantage limité que celui des prêts hypothécaires, ce qui permet des opérations hasardeuses. Les « valeurs ayant une Garantie de l'Etat portant sur le capital ou sur le revenu » sont citées en second lieu, alors que les obligations des Compagnies de chemin de fer d'intérêt général, qui depuis la Convention du 28 Juin 1921 rentrent incontestablement dans cette catégorie, ne sont citées que beaucoup plus loin (1).
(1) Cette absence apparente de plan est constatée également dans la plupart des autres textes.
Mais ce sont là des points de détails ; 1l suffit de retenir que les Sociétés doivent représenter les trois quarts au moins de leur patrimoine en valeurs de l'Etat, des Départements, des Communes, des Chambres de Commerce, ou jouissant d’une Garantie accordée par ces collectivités, en obligations du Crédit Foncier, en bons des Crédits Municipaux, en immeubles, en prêts et en ouverture de crédits hypothécaires.
Le, Décret du 28 Février 1899 ne réglemente que le placement des Réserves Mathématiques, qui sont formées ainsi qu'il à été dit plus haut, par le total des Réserves à constituer pour rentes à régler ou pour rentes en cours ; cette « gestion spéciale » étant seule Contrôlée, il est muet sur le placement de la Réserve pour risques en cours et de la Réserve pour sinistres à régler, relatifs aux accidents n'ayant entraîné ni mort, ni incapacité permanente. Ces Réserves (portion de prime payée d'avance, Réserves pour indemnité journalières, Réserves pour frais médicaux et pharmaceutiques, Réserves pour frais judiciaires, etc...) doivent donc être représentées conformément aux dispositions de l'Art. 57 du Récret du 8 Mars 1922 rapportées ci-dessus.
L'Article 8 du Décret du 28 Février 1899 est ainsi rédigé :
« La Réserve Mathématique ne peut être placée que dans les conditions suivantes :
« 1° Pour les deux tiers au moins de la fixation annuelle en valeurs de l'Etat, ou jouissant d’une garantie de l'Etat ; en obligations négociables et entièrement libérées des Départements, des Communes et des Chambres de Commerce ; en obligations foncières et communales du Crédit Foncier ; en obligations des grandes Compagnies de Chemins de fer (Est, Midi, Nord, Orléans, ancien Ouest, Paris-Lyon-Méditerranée, et du Syndicat du Chemin de fer de Grande Ceinture) ; en bons émis par les monts-de-piété de France ;
« 2° Jusqu'à concurrence du tiers au plus de la fixation annuelle, en immeubles situés en France ou en Algérie et en premières hypothèques sur ces immeubles, pour la moitié au maximum de leur valeur estimative : en ouvertures de crédits hypothécaires pour construction d'immeubles, pour la moitié également, au maximum, de la valeur desdits immeubles au fur et à mesur2 de l'avancement des travaux ;
« 3° Jusqu'à concurrence d'un dixième, confondu dans le tiers précédent, en commandites industrielles ou en prêts à des exploitations industrielles de solvabilité notoire ; en actions ou obligations des Sociétés régies par la législation sur les habitations à bon marché, et sur la petite propriété, ainsi qu’en parts sociales ou obligations de
Sociétés ayant pour objet l’organisation d’un dispensaire, par application du Titre II de la Loi du 15 Avril 1916. »
On peut faire sur ce texte les remarques suivantes :
Il n'est pas précisé que les valeurs admises sous le $ 1° doivent être cotées en Bourse. Or, les valeurs non cotées en Bourse sont d’une estimation déticate. Les immeubles « situés en France ou en Algérie » sont admis dans la proportion du tiers, ainsi que les prêts et les ouvertures de crédits hypothécaires. Sans doute, le texte précise-t-11 que les crédits ouverts doivent être limités à 50 % de la valeur estimative du gage, ce qui est une précaution excellente qu'il n'a pas été possible de prendre en matière de Sociétés Surveillées. Cependant, l'expérience a montré d’une part que les ouvertures de crédit revêtent parfois un caractère spéculatif et conduisent fréquemment à des pertes ; d'autre part, que l'achat de petits immeubles ruraux, ou le prêt sur de tels immeubles ne doivent pas être encouragés, à cause des frais de gestion qu'entraînent ces opérations, et parce que ces valeurs se trouvent très difficiles à réaliser en cas de nécessité. Enfin, il est assez curieux de constater que le $ 3° autorise les commandites industrielles et les prêts à des exploitations industrielles sans imposer la cotation en Bourse, à la seule condition que les débiteurs soient de solvabilité notoire. Une enquête sur la situation financière des industriels français dépasse visiblement les moyens d'action de l'Autorité de Contrôle. Cependant, ces dispositions n’ont donné lieu, semble-t-il, à aucun abus.
Ces petites imperfections de détail ne figurent plus dans le Décret du 3 Juin 1936 ; bénéficiant des expériences antérieures, celui-ci est l’un des plus satisfaisants parmi les textes de Contrôle. Il réglemente la couverture de la totalité des Réserves Réglementaires (pour risques en cours, pour sinistres à régler, mathématiques). Le texte est le suivant :
« Les réserves sont représentées :
« 4) Sans limitation, par des valeurs d'Etat, par des valeurs jouissant de la garantie de l'Etat, cotées en Bourse de Paris, par des obligations ou bons des Grands Réseaux de Chemins de fer cotés en Bourse de Paris (et jouissant des garanties prévues par la Convention du 28 Juin 1921, approuvée par la Loi du 29 Octobre 1921), par des obligations ou bons du Crédit Foncier de France, des Communes, des
Départements, des Colonies, des Pays de Protectorat et des Chambres de Commerce cotés à la Cote officielle de la Bourse de Paris ;
« b) A concurrence de 25 % au plus, en valeurs cotées à la Cote officielle de la Bourse de Paris et figurant sur une liste établie chaque année par l'Assemblée générale, sur la proposition du Conseil d’administration ; en immeubles urbains bâtis dans le département de la Seine, dans la vill: du siège social ou dans une commune de plus de 100.000 habitants.
-« Les placements autres œue ceux effectués en valeurs de l'Etat ou garanties inconditionnellement par l'Etat, en bons et obligations des grandes Compagnies de Chemins de fer, ne peuvent représenter pour une même valeur plus de 5 % de l’ensemble des placements visés par le présent Décret, ni, pour un même immeuble, plus de 10 % desdits placements. »
Pour ce qui est les valeurs mobilières, seules sont admises les valeurs cotées en Bourse de Paris, exception faite pour les seules valeurs d'Etat. Les commandites industrielles sont exclues.
Pour ce qui est des immeubles et des valeurs mobilières, les prêts et les ouvertures de crédits hypothécaires ne sont pas admis ; les immeubles ne sont pris en considération qu'à la condition d’être urbains, situés dans une importante agglomération, exception faite pour la seule ville du siège social.
Enfin, la règle qui limite à 10 % de l’ensemble l’affectation d’un immeuble et à 5 % celle d’une valeur non garantie par l'Etat est tout à fait pertinente et logique. Ainsi, le Décret du 3 Juin 1936 marque un progrès net sur les textes précédents ; il est également supérieur au Décret réglementant le placement de l'Actif des Sociétés d’Assurances sur la Vie.
La Loi du 17 Mars 1905 dispose, dans son Article 8, qu’ « un Règlement d'Administration publique rendu sur la proposition des Ministres du Travail et des Finances, détermine les biens mobiliers en lesquels devrä être effectué le placement de l’Actif des entreprises françaises et, pour les entreprises étrangères, de la portion d’Actif afférente aux contrats souscrits ou exécutés en France ou en Algérie. ». Le Règlement d'Administration publique du 9 Juin 1906 est done un Décret général, C'est-à-dire applicable à l’ensemble du patrimoine des Compagnies. Son article 1” est ainsi rédigé :
« L'’actif des entreprises françaises, sous déduction des portions visées à l'Article 2 ci-après, et la portion d’actif des entreprises étran-
gères visées à l'Article 7, troisième alinéa, de la Loi du 17 Mars 1905, doivent être employés ainsi qu'il suit :
« 1° Sans limitation : TR
« En valeurs émises par l'Etat français, ou pourvues par lui d’une garantie portant sur le capital ou sur le revenu ; en obligations libérées et négociables des Départements, des Communes et des Chambres de Commerce de France et d'Algérie ; en obligations libérées et négociables de l'Algérie, des Colonies françaises et des Pays de Protectorat ; en obligations foncières et communales du Crédit Foncier de France ; en prêts sur toutes les susdites valeurs, jusqu’à concurrence de 7 ÿ de leurs cours ; en avances sur les polices émises par l’entreprise ; en prêts hypothécaires sur la propriété urbaine bâtie, en France, sans que ces prêts, y compris les prêts antérieurement inscrits, puissent dépasser 50 % de la valeur de l'immeuble ; en obligations des grandes Compagnies de Chemins de fer (Est, Midi, Nord, Orléans, ancien Ouest, Paris-Lyon-Méditerranée) et du Syndicat du Chemin de fer de Grande Ceinture ; en bons des monts-de-piété de France ;
« 2° Dans la proportion des deux cinquièmes au plus;
« En prêts aux Départements, aux Communes et aux Chambres de Commerce de France et d'Algérie, ainsi qu'aux Colonies françaises ou aux Pays de Protectorat ; en immeubles situés en France et en Algérie, en prêts hypothécaires sur ces immeubles, jusqu'à concurrence de 50 % de leur valeur, dans les conditions indiquées au paragraphe précédent, en ouverture de crédits hypothécaires pour construction d’immeubles ;
« 3° Dans la proportion d’un quart au plus :
« En prêts aux Communes du Maroc et de la Tunisie ; en obligations libérées et négociables des Communes des Colonies françaises ; en valeurs de toute nature, françaises ou étrangères, figurant à la cote officielle de la Bourse de Paris ou des Bourses de province pourvues d’un parquet et inscrites sur une liste préalablement approuvée par l’Assemblée générale des actionnaires ; en prêts sur ces valeurs, jusqu’à concurrence de 75 % de leurs cours ; en immeubles situés dans les Colonies françaises ou dans les Pays de Protectorat ; en prêts hypothécaires sur ces immeubles jusqu'à concurrence de 50 % de leur valeur, comme il est dit ci-dessus ; en actions ou obligations des Sociétés régies par la législation sur les habitations à bon marché et sur la petite propriété, ainsi qu'en parts sociales ou obligations de Sociétés ayant pour objet l’organisation d’un dispensaire, par application du Titre II de la Loi du 15 Avril 1916. \
« Dans chacune des catégories ‘énumérées ci-dessus sont respectivement comptés, avec les placements en toute propriété, les nues-propriétés et les usufruits des valeurs correspondantes. »
Le Décret institue entre les « Obligations libérées et négociables » et les prêts une distinction qui semble peu féconde ; il y a peu de différence entre une obligation non cotée en Bourse et un prêt susceptible d’être cédé ; le critérium à retenir en vue de faciliter l'exercice du Contrôle est donc seulement celui de l'inscription à la cote officielle des Agents de Change.
Le Décret admet sans limitation les prêts hypothécaires sur la propriété urbaine bâtie, dans la proportion des 2/5 les ouvertures de crédit et les prêts hypothécaires sur
les immeubles situés en France, dans la proportion d'un quart au plus les prêts hypothécaires sur les immeubles situés dans les Colonies françaises et les Pays de Protectorat, le tout jusqu'à concurrence de 50 % de la valeur du gage. De même, les immeubles sont admis dans la proportion des 2/5 s’ils sont situés en France ou en Algérie et dans la proportion du quart au plus s'ils sont situés dans les Colonies françaises ou dans les Pays de Protectorat. Mais le but que poursuit la réglementation est d'imposer des placemnts de valeur stable et de réalisation aisée. Or, un immeuble de rapport à usage non commercial situé dans une grande métropole coloniale présente à ce double point de vue des garanties beaucoup plus sérieuses qu'un local
à usage industriel où commercial situé dans un village
français. La distinction d'ordre démographique instituée par le Décret du 3 Juin 1936 pour le placement des Réserves « Automobiles » est donc plus féconde et plus logique que le critérium purement géographique adopté par le Décret du 9 Juin 1906.
Enfin, le texte ne laisse aux actionnaires de la Société aucune liberté de s'intéresser à des Sociétés dont les titres ne sont pas cotés en Bourse ; elles ne peuvent ainsi ni créer de filiales, ni varticiper à la création de Sociétés nouvelles. Les Sociétés d’Assurances contre les Accidents jouissent, au contraire, d’une très grande liberté sur ce point (1).
Les quatre Décrets étudiés ci-dessus ne sont applicables qu'à certaines Sociétés ou à certaines branches. Mais il leur a été superposé un texte général, s'appliquant à: l’ensemble des organismes Contrôlés et Surveillés : le Décret-Loi du 30 Octobre 1935 (2).
Les règles prescrites par le texte sont les suivantes : tous les placements doivent être représentés par des titres
(1) Parmi les placements autorisés sans limitation figurent les « avances sur polices émises par l’entreprise » ; c’est là un des rares textes réglementaires où il soit question de ces avances. Aussi doit-il être particulièrement retenu dans l'étude très controversée de la nature juridique de ces avances et du sort qui doit leur être réservé en cas de liquidation (voir plus loin, page
(2) On sait que ces textes absolument généraux sont très peu nombreux. Le Décret du 30 Octobre 1955 n’a d'ailleurs acquis cette qualite que par le Décret-Loi du ?5 Août 1957.
nominatifs, ou, s’il s’agit de valeurs étrangères ou de valeurs essentiellement au porteur, par des récipissés de la Banque de France. Certaines Sociétés avaient cru pouvoir interpréter le Décret-Loi dans un sens tel que seules les valeurs représentant les Réserves Réglementaires devaient lui être assujetties. Mais il est évident qu'une telle discrimination entre les placements d’une Société ne peut être faite pratiquement par les tiers ; C'est l’ensemble du patrimoine qu’a entendu réglementer le législateur. Le but poursuivi est, en effet, d'imposer aux portefeuilles des Sociétés la plus grande stabilité possible et de développer les moyens d'action du Contrôle.
L'immatriculation des titres doit comporter la mention suivante : « Avis de toute opération concernant ces titres doit être donné au Ministère du Travail (Arrêté du 3 Décembre 1935) ». En conséquence, « au plus tard le surlendemain du jour de la réception de la demande de conversion au porteur ou de transfert... les Sociêtés ou Collectivités émettrices.. doivent donner avis par lettre au Ministre du Travail... de la nature de l'opération dont l'exécution est demandée... Les dispositions qui précèdent s'appliquent quelle que soit la nature du transfert demandé. et à toute demande de mutation ». En vertu d'accords particuliers, la Banque de France porte à la connaissance de la Direction des Assurances Privées le mouvement des titres en dépôt. Ainsi, « le Ministre du Travail pourra prescrire, par simple lettre recommandée, à toute Société ou Collectivité émettrice, de refuser l'exécution de toute opération portant sur les titres.., ainsi que paiement des intérêts et dividendes afférents. ».
Ces pouvoirs accordés au Ministre du Travail sont d'une importance pratique sur laquelle il est inutile d’insister. Au point de vue administratif, ils ont nécessité une organisation qui à fonctionné presque immédiatement dans d'excellentes conditions. Avec la célérité indispensable, le Bureau chargé du Contrôle financier fait connaître le transfert au Commissaire-Contrôleur intéressé chaque fois que l’importance de l'opération dépasse un certain chiffre, variable selon les Sociétés : le Contrôleur peut alors se livrer à une vérification immédiate, soit qu’il ait des doutes sur la régularité de l'opération, soit qu'il désire simplement suivre les mouvements du portefeuille de la Société.
Si la vente paraît suspecte, le Commissaire-Contrôleur dépose immédiatement son rapport et la Direction des Assurances Privées pourra faire opposition au transfert ; dans les cas particulièrement douteux, la Direction des Assurances Privées peut formuler l'opposition avant même que soit effectué l'enquête au siège social (1).
s L'exercice du Contrôle est ainsi facilité par ces moyens d’information indépendants des enquêtes affectuées par les Commissaires-Contrôleurs et par les pouvoirs de veto qui sont accordés au Ministre. L'importance juridique et historique du Décret-Loi du 30 Octobre 1935 est considérable : on peut y voir la première manifestation d’un esprit nouveau, qui consiste à donner au Contrôle une véritable autorité. Cet esprit s’est également manifesté par la nouvelle dénomination d’une Administration qui portait autrefois le nom de « Service du Contrôle des Assurances Privées », et qui est devenue la « Direction des Assurances Privées ».
PE
L'étude ci-dessus appelle quelques remarques, les unes
relatives aux Sociétés d’'Assurances contre les Accidents (2), les autres de portée générale.
Les placements des Sociétés d’Assurances autres ques les Sociétés d’Assurances sur la Vie sont régis par les quatre principes suivants :
1° Les Réserves Réglementaires de Droit Commun et les Réserves Réglementaires Accidents du Travail autres que les Réserves Mathématiques doivent être représentées, conformément à l'Art. 26 du Décret du 8 Mars 1922, par les biens énumérés à l'Art. 57 du même Décret ;
> Les Réserves Mathématiques des Assurances contre les Accidents du Travail doivent être représentées par les valeurs énumérées à l'Art. 8 du Décret du 28 Février 1899 ;
3° Les Réserves Réglementaires des Assurances contre les Accidents d’ Automobile doivent être recouvertes par les biens énumérés à l'Art. 4 du Décret du 3 Juin 1936 (sauf
(1) I] faut sigraler, de plus, que le même Décret-Loi donne à l’Autorité de Contrôle le pouvoir d'exiger le transfert des sommes fongibles à la Banque de France. C’est là une méthode décisive, et qui s’est révélée nécessaire, pour accomplir les vérifications de Caisse.
(2) Rappelons que nous appelons ainsi toutes les Assurances autres
que sur la Vie.
application des dispositiôns transitoires fixées par l'Art. 7 de lArrêté du 2 Juillet 1936 pour les sinistres antérieurs au 31 Décembre 1937) ;
4 Enfin, la totalité des fonds excédant les Réserves Réglementaires, c'est-à-dire les biens affectés à la couverture des Réserves non Réglementaires, des Réserves libres, etc., et, non indispensables à la trésorerie courante, doit être placée conformément aux dispositions de l'Art. 57 du Décret du 8 Mars 1937. (1).
L'existence de deux textes différents. l’un pour les Réserves Réglementaires de Droit Commun, l’autre pour les Réserves Réglementaires des Branches Contrôlées, se justifie pleinement ; il est certain, en effet, que le Législateur a entendu laisser une liberté plus grande aux Sociétés dans la gestion des Branches Surveillées ; mais il semblerait logique que la couverture des Réserves Réglementaires soumises au Contrôle fût régie par un seul texte (2).
Mais 1l est difficile d’unifier des réglementations qui ont pour origine des Lois de Contrôle différentes dans leur lettre et dans leur esprit ; malgré les avantages doctrinaux que présente le Décret du 3 ie 1936 par rapport à celui du 28 Février 1899, il ne semble pas que le Comité Consultatif des Assurances contre les Accidents du Travail soit disposé à donner un avis favorable à la modification complète de dispositions qui, depuis trente ans, ont été appliquées avec succès.
La législation en vigueur a donné, en effet, de très bons résultats pratiques, dus en grande partie à l'esprit dans lequel elle à été interprétée par l'Autorité de Contrôle. Les textes relatifs au placement de l’'Actif sont appliqués d’une manière stricte. On peut en donner quelques exemples
(1) Indépendamment des quelques anomalies de détail provoquées par la multiplicité des Décrets, ce régime présente certains inconvénients d'ordre financier. Par exemple, une Société pour laquelle le total des « Réserves Contrôlées » représenterait plus des trois quarts du total des placements serait, semble-t-il, dans une situation légalement régulière si, ces postes étant couverts par des valeurs d'Etat ou assimilées, les autres Réserves Réglementaires avaient pour contrepartie les investissements libres prévus par le paragraphe 2 de l’Art. 07 du Décret du 8 Mars 1922.
(2) Ce texte pourrait d’ailleurs établir une distinction entre les Réserves Mathématiques et les autres Réserves, au moins pour les méthodes d'évaluation à l'actif (Cf. plus loin).
dE Si
certaines Sociétés d’Assurances sur la Vie ont cru pouvoir souscrire à l'émission des titres « devant être » inscrits à la cote officielle de la Bourse de Paris. L’Autorité de Contrôle a considéré cet achat comme une infraction au Décret du 9 Juin 1906. De même, le Contrôle interdit, à l'heure actuelle, l'achat d'immeubles par le procédé, très employé dans les affaires douteuses, qui consiste à se rendre propriétaire des actions d’une Société immobilière. Les prêts hypothécaires, et surtout les ouvertures de crédit, donnent lieu à des fraudes ou à des déboires. D'une manière générale, les Sociétés prêteuses oublient que l’honnêteté et la solvabilité du débiteur restent un élément essentiel de leur garantie ; or, la détermination de la valeur de
l'immeuble hypothéqué est toujours très délicate ; les ex-
pertises de complaisance sont un mal très répandu et qui a causé la ruine de nomhreuses Sociétés (1). La Direction des Assurances Privées veille done dans la mesure de ses moyens au strict respect des règles légales, et particulièrement sur la limite des 50 % et sur les inscriptions prises auprès des Conservateurs des Hypothèques.
De manière générale, l’expérience de quarante années a montré que la réglementation des placements sur la base de la prépondérance des fonds d'Etat et garantis par l'Etat a donné des résultats satisfaisants. Sans doute ces valeurs sont-elles, à l'heure actuelle, l’objet de critiques souvent tendancieuses. Mais la comparaison des cours pratiqués vers 1929 avec lès cours actuels montrent que les porteurs de fonds d'Etat ne sont pas défavorisés par rapport aux actionnaires des Sociétés françaises et aux propriétaires d'immeubles. Le fait que les grandes Sociétés françaises ont traversé jusqu'à ce jour la période extrêmement troublée de la guerre et de l'après-guerre sans voir leur situation compromise suffit à prouver la valeur des Décrets sur le placement de l'actif.
Ces textes n’en ont pas moins été l’objet de critiques doctrinales, dont les principales doivent être étudiées.
Il a été reproché aux Règlements de ne pas tenir un compte suffisant du caractère financier des Engagements
$ (1) Ce mal est un fait beaucoup moins répandu en Assurances que dans les autres Sociétés financières. L'influence pondératrice de l’Autorité de Contrôle est ainsi manifeste.
à couvrir ; car les mêmes. placements sont désignés pour les échéances à court terme comme la Réserve de risques en couts, et pour les échéances à long terme comme la Réserve Mathématique proprement dite. Ces critiques visent un fait incontestable : il est exact que certaines Sociétés d'Assurance n’ont pas un portefeuille financièrement adapté à leurs besoins ; leurs dirigeants agissent comme si les opérations de la Société ne devaient cesser de s'accroître et comme si les recettes d’un exercice devaient toujours être supérieures aux dépenses. Mais, comme tous les organismes, les Sociétés ont une jeunesse, une maturité et une décrépitude ; une époque vient où une Compagnie de fondation ancienne doit pour la première fois vendre des valeurs mobilières pour faire face aux échéances des contrats. On ne saurait rendre responsable PAutorité de Contrôle du fait que la trésorerie de la Société devient ainsi étroite. Il appartient aux dirigeants des organismes d'Assurance de rechercher, parmi les placements autorisés, ceux dont les caractéristiques financières répondent à leurs besoins ; le marché français est assez achalandé pour que cela ne soit point difhcile et si les textes semblent parfois marquer une préférence nour les placements à long terme, c'est qu'ils ont une valeur technique très supérieure quant à l'exercice du Contrôle ; une rente nominative sur l'Etat est un placement plus stable qu'un bon du Trésor, et par suite donne plus de sécurité à l'Autorité de Contrôle, La meilleure Société est donc celle qui couvre la totalité de ses téserves Réglementaires par des placements à long terme, tout en possédant de larges moyens de Trésorerie, qui sont financièrement la contre-partie des engagements à court terme, mais se présentent au point de vue comptable comme la contre-partie des Réserves libres.
Les critiques les plus graves et les plus injustes contre les Décrets sur le placement 4e l'Actif se manifestent lorsque l’un des placements autorisé se révèle de mauvaise qualité. On met en cause la responsabilité pécuniaire de l'Etat, ce qui est une erreur juridique. On reproche à l’Autorité de Contrôle son manque de diligence, ce qui est une injustice. Il ne faut pas oublier, d’une part que la Direction des Assurances Privées ne dispose d’aueun moyen matériel lui permettant de dresser un état statistique des valeurs détenues par l’ensemble des Compagnies, et d'autre part, qu’elle
n'a aucune possibilité de connaître la situation financière des débiteurs. C’est pourquoi il n’est pas possible d’attribuer une valeur absolue à certaines conditions énoncées par les Décrets sur le placement de l’actif, telles que « notoirement solvables » (Décret du 28 Février 1899, Art. 8, paragraphe 3), et « régulièrement autorisés » (Décret du : 8 Mars 1922, Art. 57, valeurs jouissant d’une garantie des collectivités locales) (1). Enfin, l'intérêt des assurés doit primer les intérêts collectifs qui n’ont pas un caractère vraiment national; ainsi devraient être écartés les emprunteurs dont la solvabilité peut devenir douteuse et dont les émissions, non cotées en Bourse, peuvent devenir invendables (actions des Sociétés régies par la législation sur les habitations à bon marché et sur la petite propriété, parts sociales des Sociétés régies par le Titre IL de la Loi du 15 Avril 1916, etc.).
Ces divers investissements ont été autorisés par le Pouvoir Exécutif pour des raisons d'économie générale qui ont primé les considérations purement techniques du Contrôle. Les textes sur le placement de l'actif sont ainsi un exemple des éléments contradictoires qui interviennent dans l'élaboration des règlements relatifs aux Sociétés d'Assurances. L'intérêt des assurés peut se trouver opposé non seulement à l'intérêt des assureurs, mais à l’intérêt collectif de l'Etat et de la Nation ; l'Autorité de Contrôle doit alors se prêter à une compromis qui permette de réserver les droits essentiels des parties qui sont représentées au sein des Comités Consultatifs.
SECTION II
