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cière, et l'Assurance contre les Accidents (1) où les problèmes de capitalisation sont remplacés par des problèmes de répartition, l'Autorité de Contrôle a dû résoudre des difficultés d'ordres très différents, et acquérir une compétence très générale. Elle a dû s'inspirer à la fois de considérations d'ordre économique, d’ordre financier, d'ordre juridique, d'ordre technique et d'ordre social ; elle a dû concilier des intérêts privés opposés et sauvegarder l’intérêt de la collectivité.

L'expérience acquise en France est encore complétée par les résultats obtenus dans les Etats étrangers ; la plupart des grandes nations ont en effet établi un Contrôle où une surveillance sur les Sociétés d’Assurances ; l’examen des méthodes adoptées permettra de dégager les caractères fondamentaux du système français.

Le Contrôle est essentiellement une vérification administrative ; sa manifestation la plus simple est donc l’investigation, c'est-à-dire la faculté donnée à un fonctionnaire public d’inspecter une Société privée, d'en étudier les comptes, les contrats et les archives, d’en suivre les opérations, de « rechercher attentivement (3) les erreurs et les irrégularités.

A l’opposé de cette forme élémentaire du Contrôle, on peut concevoir une organisation ayant pour objet, non seulement de relever et de redresser les 1llégalités, mais de résoudre des litiges, de coordonner les activités individuelles, et même de les orienter.

(1) On entend ici par Assurances contre les accidents toutes les Assurances de dommages (Loi du 13 Juillet 1930) ; c’est-à-dire toutes les Assurances autres que sur la Vie. On peut, en effet, assimiler l’incendie, le vol, etc., à un accident.

(2) M. SUMIEN a fait sur ce sujet, à l’Institut des Actuaires Français, une conférence qu’il est indispensable de connaître (Bullelin de l'Institut des Actuaires Français, 1936, n° 6).

(3) LITTRÉ : Définition du mot Contrôle.

Il importe, pour bien saisir les caractéristiques du système adopté en France, d'indiquer les différentes méthodes qui sont, ou concevables, où réalisées en fait dans d’autres pays. On recherchera d’abord quelles peuvent être les attributions d’une Autorité de Contrôle ; on verra ensuite comment la nature juridique de ces attributions commande là nature constitutionnelle de l'Autorité de Contrôle ellemême.

L'Autorité de Contrôle ne peut exister sans pouvoir d'investigation et de vérification ; mais, inversement, cette attribution est suffisante, et l’on peut fort bien concevoir un Contrôle réduit à un Corps dpéciente ayant pour mission de signaler au Pouvoir Judiciaire les irrégularités qu'ils ont découvertes (1). Mais en matière d’Assurances, le législateur a observé les inconvénients que pourrait avoir une telle procédure, et dont le principal serait un long délai entre l'observation de l'erreur et sa correction ; c’est pourquoi des pouvoirs de redressement sont toujours ajoutés dans la pratique aux pouvoirs d'investigation.

Mais s1 le redressement est impossible, ou si la Société refuse de l’accomplir, des sanctions sont nécessaires. Les Législateurs ont adopté ici des méthodes très différentes ; les uns ont permis à l'Autorité de Contrôle de prononcer elle-même les sanctions, et mis à sa disposition les voies d'exécution (2) ; d’autres ont réservé les prérogatives de l'Autorité Judiciaire, et obligé l'Autorité de Contrôle à assigner devant le Tribunal Correctionnel les Sociétés ou les individus délinquants (3). Les avantages de ce dernier système sont évidents ; il interpose entre le contrôleur et le contrôlé un juge indépendant et impartial ; les inconvénients n'en sont pas négligeables ; il arrive, en effet, que le juge commette des erreurs techniques dont il n’est pas toujours protégé par sa culture générale. Aïnsi, il a presque toujours paru indispensable d'attribuer à l'Autorité de Surveillance l’exercice de la sanction suprême, c’est-à-dire

(1) C’est le cas de la Police, qui est en outre chargée de l’exécution des décisions prises par le Pouvoir Judiciaire.

(2) Suisse, Allemagne, Autriche.

(3) France, Italie, Belgique, etc.

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le pouvoir de mettre un terme à l’activité des Sociétés CE):

Les Pouvoirs d'investigation, de redressement et de sanction paraissent les seules attributions qui puissent être accordées à une Autorité de Contrôle, si l'on considère le sens classique de ce mot ; en réalité, l’on peut, à côté d’un Contrôle a posteriori, envisager un Contrôle a priori. Si celui-ci était total, il aboutirait à une véritable nationalisation (2). Mais à côté de cette solution extrême, il existe une grande variété de pouvoirs, qui vont de l’Autorisation (3) au Veto (4) et à l’Injonction (5).

Telles sont les prérogatives fondamentales qui peuvent être données à l'Autorité de Contrôle ; mais il importe d'étudier par quels procédés et dans quel esprit ces pouvoirs peuvent être mis en œuvre, ce qui pose des problèmes d'ordre administratif et d'ordre constitutionnel.

Dans les Etats modernes, les Pouvoirs Législatif, Exécutif et Judiciaire sont distincts, et l’on considère, depuis Montesquieu, que leur séparation est le signe d’un équilibre normal. Mais le plein exercice du Contrôle nécessite des pouvoirs d'investigation et de redressement qui sont de l'ordre Administratif, et des pouvoirs d’interprétation et de sanction qui sont de l’ordre Judiciaire (6). La

(1) Cependant, la Loi qui a créé en Angleterre quelque apparence de Contrôle ne reconnaît pas même au Ministre du Travail le pouvoir de mettre fin aux opérations des Sociétés insolvables ; le Ministre peut seulement en demander la liquidation par voie judiciaire. — SUMIEN : Traité, p. 555.

(2) L'U.R.S.S., l'Italie et l’Uruguay ont promulgué des Lois de nationalisation ; mais ce régime (qui ne s’appliquait qu'à l'Assurance sur la Vie) à été aboli par l'Italie en 1924 et n’a jamais fonctionné en Uruguay. — Sur les Caisses Nationales de Réassurance, voir SUMIEN 359 et troisième partie de cet ouvrage.

(3) « Concession » accordée aux Sociétés par le Bureau Fédéral Suisse. En Roumanie, l’Autorisation est donnée par le Pouvoir Judiciaire, mais sur avis de l'Office National des Assurances.

(4) Pouvoir donné au Ministre de s'opposer au transfert des valeurs mobilières (France).

(5) Obligation faite aux Sociétés suisses de reprendre le portefeuille des Organismes auxquels la Concession à été retirée, dans les

-conditions financières fixées par le Bureau Fédéral.

(6) L'Organisation de l’Armée pose des problèmes analogues ; on les a résolus en donnant le Pouvoir Judiciaire aux Conseils de Guerre. Mais cette fonction, exclusivement pénale, ne modifie guère le caractère administratif de l'Armée. Au éontraire, lorsque les fonctions judiciaires sont reconnues à une Autorité de Contrôle, elles deviennent prépondérantes.

question se pose donc de savoir si l'Autorité de Contrôle doit être une Administration ou une Juridiction.

Si l'Autorité de Contrôle est une Administration ordinaire, elle ne peut agir que dans les limites fixées par les Lois et les décisions de Gouvernement. Elle ne dispose d'aucune Voie d'Exécution autre que les Voies Judicaires, et elle est soumise à la Juridiction administrative de Droit Commun. Il en est ainsi dans la plupart des Pays (1).

On pourrait d’ailleurs concevoir que cette Administration fût autonome, c’est-à-dire non soumise à la juridiction administrative de Droit Commun. Dans ce cas, le pouvoir serait ou ne serait pas discrétionnaire, selon que les décisions pourraient ou non être déférées à un Tribunal administratif spécial (2).

Mais en fait, toutes les législations qui ont été conçues selon des principes autoritaires, et qui ont donné une réelle autonomie administrative à l'Autorité de Contrôle, lui ont en même temps attribué des fonctions judicaires. Ainsi, principe tout à fait exceptionnel, la faculté d'interpréter souverainement les textes législatifs va de pair avec la capacité de prendre des Décisions Exécutoires. L’Autorité de Contrôle participe donc à la fois du Pouvoir Exécutif et du Pouvoir Judiciaire (3).

Cette solution présente de grands avantages techniques ; elle permet de créer un droit des Assurances et une Jurisprudence (4) entièrement distincts du Droit Commun, et répondant à la nature juridique tout à fait particulière des engagements pris par les contractants ; elle permet d'attribuer la solution des difficultés etides litiges

(1) Hollande, Belgique, Pologne, Espagne, Italie, Portugal, Tchécoslovaquie, Turquie, Roumanie, etc...

(2) Si le Tribunal administratif suprême fait partie de l'Autorité de Contrôle, le pouvoir est absolu en ce sens qu’il est à l’abri de tout recours, mais il ne s'exerce pas sans garantie. S'il n'y a pas de Tribunal Administratif, le pouvoir est à la fois discrétionnaire et absolu.

(3) L'exercice des Pouvoirs Judiciaire et Exécutif peut être ou ne pas être soumis à un Contrôle juriaictionnel, comme l'exercice du Pouvoir Administratii simple. Ainsi, le Pouvoir Exécutif et Judiciaire de l'Autorité Allemande de Contrôle est discrétionnaire et absolu ; au contraire ,depuis 1928, le Bureau Fédéral des Assurances exerce les Pouvoirs exécutif et judiciaire sous la juridiction du Tribunal Fédéral Suisse (Voir SUMIEN, 557, 558).

(4) Les décisions de l'Autorité de Contrôle sont obligatoires pour les tribunaux allemands.

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à des organismes spécialisés, et à des fonctionnaires possédant les cultures mathématique, actuarielle et juridique indispensables.

Ainsi, au point de vue technique, le type de Contrôle le plus satisfaisant paraît être celui qui est doté à la fois du Pouvoir Exécutif et du Pouvoir Judicaire, tout en réservant aux assujettis de larges garanties juridictionnelles (1) ; mais en réalité il n’est pas possible de porter un Jugement définitif sur une forme de Surveillance sans une étude approfondie ; il ne faut pas envisager seulement les conditions et les résultats techniques ; le Contrôle ne formant qu'une très petite partie de la législation d’un Etat, 1l doit exister une harmonie entre ses règlements et les dispositions générales du Droit constitutionnel, administratif, social et commercial de la Nation.