SUR LES RÈGLES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES SOCIÉTÉS

Le Contrôle des Sociétés d’Assurances est à la fois financier, juridique, économique et social (1). Il a pour objet d'assurer la solvabilité des organismes envers les bénéficiaires de contrats ; de veiller au respect des engagements pris et à la légalité des relations nouées ; de permettre la réparation des dommages, même causés par des personnes insolvables et non assurées (Accidents du Travail), ou de préparer l'extension de ces réparations à d’autres risques (circulation des automobiles) ; d'imposer que les fonds gérés par les Sociétés et devant revenir à la masse des épargnants et des assurés qui les ont versés soient investis d’une manière conforme aux intérêts généraux de la Nation.

Une Autorité de Contrôle dotée de larges pouvoirs d'appréciation et d’injonction, comme, par exemple, le Bureau Fédéral Suisse des Assurances, peut accomplir cette lourde tâche, en imposant les redressements et les directives que les circonstances générales ou spéciales lui paraissent requérir, sans être assujettie à observer une réglementation de détail ; elle peut formuler telle exigence à l'égard de telle Société sans en demander lapplication vénérale ; elle peut tolérer dans certaines Entreprises des méthodes interdites ailleurs ; elle a, en un mot, une libre initiative, et il en résulte à la fois un certain arbitraire et une entière souplesse.

Il a été dit plus haut que cet arbitraire de l'Administration répugne aux traditions françaises et que la Direction des Assurances Privées n’a d’autres pouvoirs que celui de requérir l'application des textes réglementaires. Ces garanties constitutionnelles ont pour contre-partie de réels

inconvénients. Ne pouvant opérer un redressement sans y

être habilitée par un Texte, l'Autorité de Contrôle est obligée de demander au Pouvoir Exécutif la promulgation d'un Décret ou d’un Arrêté chaque fois que l'expérience

(1) Politique également, du moins en ce qui concerne les Sociétés étrangères.

lui en révèle la nécessité (ft). De là résultent la complexité et la rigidité du système français.

Le grand nombre des activités à prévoir et des problèmes à résoudre entraîne la multiplication des Règlements. Malgré cette multiplication, les textes ne peuvent viser à la perfection technique qu'après avoir satisfait aux conditions qu'exige l'exercice du Contrôle : ils doivent être simples et stricts ; simples, parce qu'ils sont imposés à des Sociétés dont beaucoup manquent à la fois de moyens matériels et de compétences scientifiques ; stricts, parce qu'ils sont destinés à permettre des redressements automatiques. Les textes doivent ainsi adopter des méthodes élémentaires, forfaitaires et approximatives, plutôt que des méthodes actuariellement exactes. C’est dans cet esprit qu'ont été promulgués les Règlements fondamentaux qui ont pour objet de prescrire un minimum à l'évaluation des Réserves et d'imposer la couverture de ces Réserves en valeurs non spéculatives et facilement réalisables (2).

Par ces textes, l'Autorité de Contrôle a développé ses pouvoirs dans une proportion notable, mais que l'expérience révèle très insuffisante encore : par contre, elle a accru la rigidité de ses attributions en même temps qu’elle en accroissait l'étendue. Lorsqu'un texte donne à la Direction des Assurances Privées /a possibilité d'opérer un redressement, il lui impose le plus souvent l'obligation d'intervenir, et d'intervenir de la même manière dans toutes les Sociétés (3). C’est pourquoi le Contrôle d’une Autorité possédant un pouvoir propre de redressement est techni-

(1) Si cette promulgation est autorisée par la Loi de Contrôle. D'ailleurs, la Direction des Assurances Privées n'obtient pas en général le texte exact qu’elle demande, en particuliér à cause de l’intervention des Comités Consultatifs ; de plus, elle l’obtient toujours avec retard, et sans effets rétroactifs.

(2) La vérification de ces deux éléments forme la base du Contrôle ; mais elle ne peut être accomplie que par l'examen de la comptabilité toute entière. Il a fallu ainsi prendre, les unes après les autres, un nombre croissant de dispositions diverses, et poser un nombre croissant de règles impératives.

(3) En France le dilemne est absolu : s’il n'existe pas de règlement, le Contrôle est impuissant à redresser les pires abus ; s’il en existe un, il doit être imposé dans tous les cas et dans toutes les Sociétés. Cependant, un certain nombre de Décrets prévoient que le Ministre du Travail pourra prendre des Arrêtés individuels pour fixer les règles imposées à chaque Société ; il en est ainsi pour l'estimation de l’Actif et les amortissements à effectuer.

quement Supérieur à celui d’une Administration soumise aux règles ordinaires du Pouvoir réglementaire (1).

Ainsi, les inconvénients du libéralisme français ne sont pas négligeables ; on peut même se demander si une large extension des pouvoirs propres à lPAutorité de Contrôle ne serait pas avantageuse à la fois aux assurés, dont les intérêts seraient protégés d’une manière plus efficace, et aux Sociétés, qui bénéficieraient de règles plus souples (2).

(1) Nous avons exposé, à plusieurs reprises, qu’en France, une Société n’est efficacement contrôlée que dans la mesure où elle est réglementée. D'où la différence essentielle entre le régime des Sociétés Surveillées et le régime des Sociétés Contrôlées. Au contraire, si l’Administration avait de larges pouvoirs propres, la réglementation pourrait être réduite et cependant le Contrôle et la Surveillance efficaces. — C'est le cas de la Suisse.

(2) La libre initiative du Bureau Fédéral Suisse des Assurances est définie par l'Art. 9 de la Loi du 25 Juin 1885 : « Le Conseil Fédéral prend en tout temps les décisions qui lui paraissent nécessaires dans l'intérêt général et dans celui des Assurés ». D’autre part, ces pouvoirs sont sanctionnés dans les conditions suivantes (Art. 10) : « Le Conseil Fédéral a le droit de prononcer des amendes de 1.000 francs au maximum contre les entreprises où leurs représentants qui contreviendraient aux décisions et ordonnances... adoptées par lui ».

Le législateur français a depuis quelque cinquante ans rédigé ses Lois comme s’il n'avait pas confiance en les Administrations et Magistratures chargées de les appliquer ; il ne se contente pas de leur donner des directives générales, il descend au détail ; s’il développe le Pouvoir réglementaire, c’est dans le même esprit et au détriment de l'initiative des fonctionnaires, de leur responsabilité d'appréciation et : de décision. Ainsi l’époque actuelle se caractérise par une hypertrophie du Droit Positif ; la législation des Assurances est un simple cas particulier de cette situation générale.

Il est possible que les inconvénients d’une réglementation trop précise et trop étendue apparaissent peu à peu ; on rendra alors à l’Administration et à la Magistrature la large initiative qui est indispensable pour permettre l'adaptation constante des décisions à la vie complexe de la Nation ; il n’est peut-être pas plus avantageux pour une Société d’avoir une législation commerciale et civile trop précise que pour un Etat d’avoir un Droit Constitutionnel trop détaillé. L'équilibre de la collectivité dépend avant tout de la valeur morale et professionnelle des fonctionnaires et des magistrats ; les recours juridictionnels doivent suffire à la garantie des citoyens.

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