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de ses projets. Il en résulte que la très grande majorité des textes présente un caractère transactionnel.

k + Depuis l'origine du Contrôle, l'Administration à

déployé un effort constant pour améliorer la Législation ; elle à obtenu ainsi un perfectionnement très remarquable des règles techniques et une extension continue de ses attr1butions : cette évolution s’est poursuivie depuis 1930 à un rythme accéléré ; il est ainsi permis de juger qu'après trente années d'expérience, l'Autorité de Contrôle est entrée depuis peu dans une période décisive, où son initiative se développe et où sa mission s’élargit.

L'étude historique des Règlements est très instructive ; les étapes y sont marquées par les nombreuses modifications apportées aux textes (1). On donnera par l'exemple des placements immobiliers une idée caractéristique des proorès accomplis, qui tendent soit à améliorer la situation financière des Sociétés, soit à faciliter l'exercice du

Contrôle.

A la fin du siècle dernier les immeubles et les prêts hypothécaires paraissaient être des placements excellents ; lés valeurs et les revenus étaient stables et faciles à apprécier dans la grande majorité des cas ; c'est pourquoi le Décret du 28 Février 1899 admet ces investissements en représentation des Réserves Mathématiques «jusqu'à concurrence du tiers au plus de la fixation annuelle ». De même, le Décret du 9 J uin 1906 admet sans limitation les

prêts hypothécaires sur la propriété urbaine bâtie en France, et dans la proportion des deux cinquièmes au plus les immeubles situés en France et en Algérie et les prêts hypothécaires sur ces immeubles (2). Mais la Guerre troubla le marché immobilier dans une mesure telle qu'il n’a pas enco-

re retrouvé son équilibre ; les périodes d'expansion écono-

28 Février 1899 a été modifié six fois depuis

(1) Ainsi, le Décret du s. — Voir à ce sujet la NoTE à la

1906 et le Décret du 9 Juin 1906 dix foi fin du volume.

(2) Sous réserve dans tous les cas que le prêt soit inférieur à la moitié de la valeur vénale du gage.

ose

mique gonflent les prix à des chiffres plus de deux fois supérieurs à ceux des années de crise, au cours desquelles les prêts hypothécaires se révèlent souvent déficients et les ventes quelquefois impossibles ; un double problème s’est alors présenté à l'Autorité de Contrôle : limiter d’une manière plus stricte les placements immobiliers et, pour les placements déjà réalisés, déterminer un procédé réglementaire tendant à fixer leur valeur vénale.

C'est pourquoi les Décrets sur le placement de l’Actif furent successivement modifiés. En matière d'Accident du Travail, les dispositions primitives étaient ainsi conçues : « Les immeubles sont estimés à leur prix d'achat ou de revient ; les prêts hypothécaires. aux prix établis par actes authentiques ». Le Décret du 17 Mars 1921 imposa des règles beaucoup plus précises : « Les immeubles sont estimés soit au prix d'achat, soit au prix de revient, tel qu'il ressort des travaux d'amélioration, à l'exclusion des travaux d'entretien proprement dits. en ce qui concerne les immeubles formant la garantie de prêts hypothécaires, et faute par l’entreprise de fournir au Ministre justification du prix d'achat résultant d'actes authentiques, la valeur de limmeuble hypothéqué sera fixée forfaitairement à vingt fois la valeur locative brute servant de base à l'établissement de la contribution foncière sur la propriété bâtie ». À la suite du Décret du 30 Janvier 1924, les dispositions applicables aux Sociétés d’Assurances sur la Vie étaient très voisines de celles qui viennent d’être rapportées ; mais le Comité Consultatif accepta de les préciser encore, et C'est pourquoi le Décret du 14 J uillét 1933 vint ajouter deux nouveaux paragraphes à l'Art. 3 du Décret du 9 Juin 1906 : « En ce qui concerne les immeubles formant la garantie de prêts hypothécaires, l’entreprise détermine la valeur vénale actuelle qui sert de base à l'opération de prêt par tous moyens appropriés, en se référant notamment, suivant les circonstances, soit au prix d'achat résultant de la dernière mutation, soit au prix de revient du sol et des constructions, soit au revenu net. En aucun cas il n'est fait état des frais de mutation, non plus que d’autres frais accessoires, tels que commissions aux intermédiaires ou intérêts intercalaires. Le revenu net, qui ne doit pas être capitalisé à un taux d'intérêt inférieur à 5 %, est le revenu brut diminué de toutes les charges, y compris les

charges d'entretien. La détermination de la valeur vénale par capitalisation du revenu net ne peut être utilisée que si le revenu brut pris en considération est effectif pour les deux tiers au moins ». En matière d'Assurance Automobile, la réglementation n’avait à tenir compte d'aucune situation de fait ; c'est pourquoi le Décret du 3 Juin 1906 représente mieux encore la doctrine actuelle de l'Autorité de Contrôle : 1l proscrit complètement les prêts hypothécaires (1), n'admet que les immeubles urbains bâtis dans le département de la Seine, dans la ville du siège social ou dans une commune de plus de cent mille habitants, et sous la double condition que chaque immeuble représente moins de 10 % des Réserves et que l’ensemble des immeubles et des valeurs énumérées sous le praragraphe b de l'Art. 4 soit inférieur à 25 % du même montant.

Ces règles ont pour objet essentiel de sauvegarder la situation financière des Sociétés ; l'expertise légale est, au contraire, destinée à faciliter l'exercice du Contrôle. Avant qu’elle fût instituée, l'Administration ne pouvait que relever les estimations qui lui paraissaient exagérées, sans pouvoir exiger un redressement, ni imposer un amortissement ; les chiffres du Bilan restaient donc ceux qu'avait fixés la Société et qui pouvaient soit n'avoir jamais eu de réalité (si la transaction enregistrée par acte authentique était fictive ou de complaisance), soit ne plus correspondre à la situation du marché immobilier.

L'expertise des immeubles fut instituée en matière d'Assurance contre les Accidents du Travail par le Décret du 22 Avril 1921, sous la condition d’un avis du Comité Consultatif, et en matière d’Assurances sur la Vie, par le Décret du 30 Janvier 1924 ; mais les modalités de la procédure furent précisées par Arrêté Ministériel à la suite de la Délégation donnée au Ministre du Travail par le Décret du 14 Juillet 1933. Cette procédure fut étendue aux Assurances contre les Accidents d’Automobile par le Décret du 3 Juin 1936 et aux Assurances de Droit Commun par le Décret-Loi du 25 Août 1937.

Cet exemple pourrait être suivi de beaucoup d’autres ;

(1) Ainsi, les prêts hypothécaires, qui étaient considérés en 1909 comme un investissement plus sûr que les immeubles, sont maintenant jugés indésirables.

dans tous les domaines des progrès constants ont été accomplis ; les obligations des Sociétés ont été précisées ; Ja valeur financière et technique des directives a été améliorée. Les règles étudiées dans cet ouvrage se présentent ainsi comme le résultat d’une longue expérience et comme une étape dans une évolution continue. De manière générale, les progrès ont été accomplis sur l'initiative de l'Autorité de Contrôle ; surtout depuis une dizaine d'années ils ont marqué un avantage de la tendance autoritaire sur la tendance libérale, mais avec le tempérament de sérieuses varanties juridiques, confirmées et même accrues en faveur des organismes contrôlés.

Il est résulté de ces améliorations de détail par voie Réglementaire une extension constante des pouvoirs de la Direction des Assurances Privées ; de nombreuses interventions législatives ont encore accentué cette évolution ; le Contrôle a été étendu à un nombre croissant de Sociétés ; les attributions sociales, financières et économiques de l'Administration ont été sans cesse étendues.

À partir de la promulgation de la Loi du 17 Mars 1905, l'efficacité de la surveillance s’affirma de telle manière que le Législateur confia concurremment au Ministère du Travail le Contrôle de nouvelles branches d’Assurances et celui d’autres Sociétés financières faisant appel à l’épargne publique et recrutant leurs adhérents par démarchage.

Ainsi, la compétence de l'Administration fut successivement étendue aux opérations de Réassurances (Loi du 15 Février 1917), aux Assurances de Nuptialité et de Natalité (Loi du 26 Mai 1921), aux entreprises faisant l'achat d’immeuble à charge de rentes viagères (Loi du 20 Février 1922), aux Assurances contre les Accidents d’'Automobile (Décret-Loi du 8 Août 1935).

En même temps, le Contrôle était institué sur les Sociétés de Capitalisation (Loi du 19 Décembre 1907), sous des modalités très voisines de celles qui avaient été adoptées en matière d'Assurance sur la Vie. Cette extension était justifiée par l'existence dans les deux cas de Réserves Mathématiques, calculées par le moyen de la science actuarielle. Au contraire, les Sociétés d'Epargne n’ont plus aucune analogie technique avec l'Assurance : leurs opérations les

rapprochent plutôt au point de vue financier des Banques de dépôt ; le fait que leur Contrôle a été confié au Ministère du Travail par la Loi du 3 Juillet 1913 montre bien la valeur générale des Règlements et des méthodes appliquées par la Direction des Assurances Privées ; de même, la Loi du 31 Mars 1934 à encore étendu la compétence de l'Administration, en lui attribuant le Contrôle de certaines Sociétés faisant appel à l'épargne, dont l'activité est voisine des précédentes.

__ Mais à mesure que les Lois multipliaient les attributions de l'Autorité de Contrôle, elles en accroissaient les pouvoirs et les moyens d'action. Le Contrôle des Sociétés

- d'Assurances contre les Accidents du Travail avait été

conçu par les auteurs du Décret du 28 Février 1899 comme une vérification administrative de nature purement technique ; l'Administration devait se borner à constater lobservation de quelques dispositions impératives ; aucune SanCtion n’était prévue en cas d'irrégularité, si ce n'est l'arrêt des opérations ; le système était rigide et conçu comme Si, en principe, toute initiative du Contrôle devait être bannie.

Cette méthode s’assouplit à l'usage ; la « Jurisprudence » du Comité Consultatif chargé d'interpréter administrativement les termes de la Loi de 1898 s’étendait aux dispositions de l'Art. 27 ; le Ministre précisa par Circulaires générales les modalités d'application des Règlements et prit envers certaines Sociétés des décisions individuelles. Le Contrôle affirma ainsi peu à peu l'influence que son exercice entraîne sur l’activité des organismes.

C’est pourquoi la Loi du 17 Mars 1905 est rédigée dans un esprit beaucoup plus large et plus conforme aux institutions françaises. L'initiative de l'Autorité de Contrôle est prise en considération et l’idée que cette Autorité agit au nom des assurés y est suggérée (1) ; en contre-partie, les garanties y sont explicitement données aux Sociétés

contre l'arbitraire possible de l'Administration.

{) D'où la Jurisprudence qui s’est développée à partir de 1912 (Tr. Civil Seine D.P. 1913. 2. 289), sui s’est affirmée par l’Arrêt de la Cour de Bordeaux (17 Oct. 1926, Gaz. des Tribunaux, 23 Nov. 1927), et qui aboutit à l'Arrêt de la Cour de Paris du 27 Janvier 1933, cité page 233, en note. — Voir à ce sujet Note de M. SUMIEN in Rev. Ass. Terrestres

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Au cours de la période qui suivit la promulgation de cette Loi, la compétence juridique et financière du Contrôle s'affirma, sous la double influence des Chefs de Service et des Comités Consultatifs ; à mesure que de nouvelles Lois étendaient les attributions de l'Administration, celle-ci acquérait une expérience plus vaste des faits économiques ; la portée des règlements devenait plus générale, leurs répercussions plus graves et, par conséquent, leur rédaction plus délicate. L'initiative de l'Autorité de Contrôle devint ainsi prépondérante dans l'élaboration des textes ; elle seule put, en effet, concilier les intérêts opposés par une appréciation suffisamment générale des faits économiques. Cette initiative se manifesta également avec une netteté croissante dans l’interprétation des règlements.

La Loi du 15 Février 1917 fut la première manifestation d’un Pouvoir discrétionnaire. La Guerre amena le Législateur à soumettre les Sociétés étrangères à l’'Agrément ; la Réassurance auprès de certains organismes fut interdite. Ces prescriptions ne furent pas abrogées par la suite. Au contraire, l’évolution se poursuivit dans un sens favorable à la doctrine autoritaire. Ce ne fut plus seulement pour des raisohs intrinsèques, tenant À l'existence même du Contrôle ; des raisons d'ordre général motivèrent le développement de la Législation.

Le Décret du 8 Mars 1922 fut rendu nécessaire par les circonstances économiques, qui avaient montré l’insuflisance des dispositions antérieures. Mais à une date toute récente, et sous l'influence de l’évolution Politique, furent adoptées les mesures les plus importantes. Il est apparu depuis la Guerre que l’initiative privée ne profite à l’intérêt général que sous certaines conditions, dont la Collectivité doit imposer le respect. La doctrine libérale a cessé d'inspirer le Législateur. La nouvelle conception du rôle de l'Etat fut appliquée d’une manière aisée en matière d'Assurance, où tant d’autres raisons financières et sociales motivaient un régime exhorbitant du Droit traditionnel. C'est pourquoi les Décrets des 8 Août et 30 Octobre 1935 accordèrent à l'Autorité de Contrôle, en même temps qu'une extension de sa compétence, de nouveaux pouvoirs d'essence autoritaire (1).

(1) Pouvoirs d’Autorisation, Pouvoirs de Veto.

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À l'heure actuelle, la Direction des Assurances Privées possède ainsi à la fois un droit de Surveillance ou de Contrôle sur toutes les opérations d’Assurances et sur une notable partie des autres opérations financières faisant intervenir épargne publique ; elle représente l'intérêt général et les intérêts collectifs des assurés ou bénéficaires. Elle exerce donc une influence très importante sur l'économie française, malgré l'insuffisance de ses pouvoirs techniques, qui ne permettent pas les interventions préventives et limitent trop souvent les redressements efficaces. Elle réglemente les placements, définit les Réserves, impose des directives comptables et des règles essentielles.

Les problèmes que l'Autorité de Contrôle peut seule résoudre sont ainsi nombreux et quelques-uns deviendront impérieux si la Nation Française continue à élever le niveau de sa civilisation matérielle et la qualité de sa Législation sociale.

La tâche du Contrôle demeurera inachevée aussi long: temps que le Législateur n'aura pas pris les mesures nécessaires pour garantir l'indemnisation des assurés et des bénéficiaires, en cas de faillite ou de déconfiture de l'assureur. Ces mesures pourraient consister soit dans lobligation de Réassurance avec clause de solidarité auprès d'une Caisse Nationale, soit dans la création d’un fonds général de garantie qui se substituerait aux Sociétés en cas de liquidation (1) ; enfin, on pourrait songer plus simplement à appliquer une méthode inspirée de la Lécislation Suisse, avec déclaration de solidarité entre les assureurs.

De même, l'Autorité de Contrôle a dès maintenant pour mission de veiller au développement rationnel de l'Assurance française ; tantôt par une orientation des activités privées, tantôt par la création de Caisses Publiques, l'Etat s'efforce de donner satisfaction aux besoins du Pays : il généralise, au besoin par l'obligation, les bienfaits qu'apbortent la compensation mutuelle des risques dans la Société moderne.

La Direction des Assurances Privées est l’intermédiaire naturel entre les Caisses Nationales et les entrepri-

(1) 1 y aurait là une forme assez particulière d'Assurance-Crédit. Ces questions importantes sont ici simplement posées ; elles demand eraient une étude approfondie.

ses privées ; elle possède seule une information d'ensemble et une compétence s'étendant à toutes les branches. Son rôle d'orientation et de coordination est dès lors fondamental.

Mais dans un avenir peut-être assez proche il est possible que les circonstances économiques permettent des réformes plus importantes. L'Assurance de dommage est actuellement dominée par la règle du Code Civil selon laquelle « tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer » ; la Loi du 9 Avril 1898 a cependant introduit dans notre Législation la notion de risque social, et la Jurisprudence s'est inspirée de cette notion pour résoudre les litiges survenant à la suite d'accidents matériels ; mais la justice serait bien davantage satisfaite si tout dommage dû au hasard donnait lieu à réparation, qu’il y ait ou non un auteur responsable, et que cet auteur soit ou non solvable et assuré. Cet idéal ne pourrait être réalisé que par étapes ; la première consisterait, par exemple, à rendre l'Assurance obligatoire pour tous les possesseurs de choses dangereuses ; la seconde à créer un Fonds de garantie ana- Jogue à celui qui existe déjà pour les Accidents du Travail. Plus tard, on pourrait concevoir l'existence d’Assurances aui donneraient à l’individu une garantie contre tous les dommages auxquels sa personne et son patrimoine sont exposés du fait de l’homme ou des cataclysmes naturels (1).

L'existence de l'Assurance et l’évolution de son organisation sont encore loin d’être terminées ; cependant, le développement déjà acquis est l’un des faits les plus caractéristiques de l’économie moderne. Ainsi, l’action de l'Autorité de Contrôle sera de plus en plus efficace et de plus en plus nécessaire : la Direction des Assurances Privées anparaîtra avec une netteté croissante comme chargée de régler le fonctionnement du Service Public de la Prévoyance (2).

(1) Si ces risques étaient couverts par l'impôt ou par des primes obligatoires recouvrées par l'Etat, il y aurait Assurances Sociales : sinon, Assurances Privées.

(2) Un Service Public peut être géré par l'Etat ou concédé. Le

problème du monopole des Assurances demande des développements qui ne seront pas abordés ici,

Vu, le Doyen :