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nir les garanties prévues par les règlements. Les Sociétés Surveillées étaient jusqu'à ces derniers temps à l'abri des vérifications effectuées au siège social ; la Surveillance avait ainsi le caractère d’un contrôle sur pièces, très difficile à rendre efficace, car il était impossible de reconnaître l'exactitude ou l’inexactitude des Bilans et des comptes produits à l'Administration. Le Décret-Loi du 25 Août 1937 a accompli un progrès décisif en permettant au Ministre du Travail de faire procéder sur place à la vérification . des documents comptables, et en lui donnant le pouvoir de mettre fin aux opérations de ces Sociétés, lorsqu'elles ne fonctionnent pas en conformité soit de leurs statuts, soit de la Législation en vigueur.

Les situations légales des Sociétés Contrôlées et des Sociétés surveillées paraissent ainsi devenues très voisines au regard de l'Autorité de Contrôle. Au point de vue théorique, en effet, il ne subsiste plus guère qu’une seule différence, c'est que les Sociétés Surveillées ne sont pas assujetties à la Reconnaissance, mais à la Déclaration seulement. Mais au point de vue pratique, les législations des deux catégories de Sociétés sont encore loin d’être identiques et 1l existe entre elles des différences fondamentales. En effet, en Droit Public, les règlements applicables aux Sociétés Surveillées sont beaucoup moins précis et beaucoup moins complets que les règlements applicables aux Sociétés Surveillées, ce qui restreint, en fait, d'une manière très importante les pouvoirs de redressement de l'Administration. Et d'autre part en Droit Privé, les textes relatifs aux Sociétés Surveillées n’accordent aucun privilège aux créances des assurés, tandis que ces créances bénéficient toujours d’un privilège en matière de Sociétés Contrôlées (1).

Dans tous les cas, l’effort principal de la législation porte sur deux points essentiels : d’abord l'inscription au

(1) Le détail de ces différences et les différences secondaires (Règles de Constitution, cautionnements, etc., etc...) seront exposés dans le corps de l’ouvrage. On peut dire, d’une manière générale, que les Sociétés contrôlées sont réglementées, tandis que les Sociétés Surveillées ne le sont pas. En effet, aucun texte législatif ne permet au Pouvoir Exécutif d'imposer aux Sociétés non contrôlées des règles précises de fonctionnement ; il est même remarquable que le Décret du 8 Mars 1922 ait pu poser quelques principes fondamentaux. Alors que ce Décret ne forme qu’une très petite partie du Droit des Sociétés Contrôlées, il est « la charte » des Sociétés Surveillées.

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passif du Bilan de Réserves Règlementaires, correspondant aux engagements pris par la Société envers ses Assurés ; ensuite l'inscription à l'Actif du Bilan des placements nécessaires pour couvrir ces Réserves. On verra quels efforts a constamment fournis l'Autorité de Contrôle pour obliger les Sociétés à évaluer correctement leurs Réserves, et pour permettre la vérification facile des calculs correspondants. On verra également comment l'Autorité de Contrôle s’est efforcée d'obtenir la représentation de ces Réserves en valeur présentant les plus grandes garanties de sécurité et de stabilité. L'expérience à montré que la détermination et la couverture des Réserves forment l’élément capital, non seulement du Contrôle de l'Etat sur les Sociétés d’Assurances, mais encore d’un Contrôle financier quelconque sur une Société quelconque.

Mais si les problèmes sont identiques, les solutions peuvent être très différentes. Aïnsi, en matière d’Assurance, 1l n'a pas été possible d'imposer un mode de calcul forfaitaire pour toutes les Réserves Réglementaires des Sociétés Surveillées ; le Décret du 8 Mars 1922 $s’est borné à rendre obligatoire l'inscription au Passif du Bilan de la « Réserve pour sinistres à régler » sans en fixer la valeur minima. En matière de Sociétés contrôlées, au contraire, il y à toujours une méthode règlementaire pour le calcul des Réserves ; mais 1l n’en existe pas moins des différences importantes dans les législations de différentes branches contrôlées.

Il existe ainsi, à l'heure actuelle, quatre catégories de textes (1). Chaque catégorie a pour origine uné Loi différente, ce qui interdit l'unification absolue des Règlements. Les textes relatifs aux Sociétés Surveillées ont été pris en exécution de l'Art. 66 de la Loi du 13 Juillet 1867, auquel 1l faut ajouter maintenant le Décret-Loi du 25 Août 1937. Le Contrôle des Sociétés d’Assurances contre les accidents du Travail à été institué par l'Art. 27 de la Loi du 9 Avril 1898. Le Contrôle des Assurances sur la Vie a été créé par la Loi du 17 Mars 1905. Enfin, le Contrôle

(1) On peut y ajouter une cinquième catégorie : celle qui résulte de l'institution par la loi du 15 Février 1917 d’un contrôle sur les Réassurances. Mais ce contrôle porte sur les opérations de réassurances, et non sur les Sociétés.

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des Sociétés d’Assurances contre les accidents d’Automobile résulte du Décret-Loi du 8 Août 1935. Ainsi, malgré l'effort constant, et particulièrement actif de ces dernières années, déployé par l'Administration pour unifier les règles applicables à ces différentes Sociétés, il subsiste entre la règlementation des quatre branches, des différences souvent importantes et quelquefois inattendues, mais qui découlent inéluctablement de l'esprit et de la lettre des quatre textes législatifs qui s'imposent à l'Autorité de Contrôle.

. On imagine sans peine, en effet, qu’un esprit tout à fait différent anime des dispositions législatives, dont la plus ancienne remonte à 70 années et dont la dernière est tout à fait récente. Le législateur de 1867 ne prévoyait, en effet, aucune intervention de l'Etat dans le fonctionnement des Sociétés d’Assurances ; il disposait seulement qu’ « un règlement d'Administration Publique déterminera les conditions sous lesquelles elles pourront être constituées ». Mais les modifications du milieu social et politique ont amené peu à peu l'Administration à limiter par tous les moyens possibles l’entière liberté accordée par ce texte. C’est pourquoi le Décret du 8 Mars 1922 vint poser certaines règles de fonctionnement et fut, pour ce fait, l’objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat (1). Mais un Décret-Loi fut nécessaire pour rendre effective la Surveillance de l'Etat. Le Décret-Loi du 25 Août 1937 est . ainsi le résultat d’une lente évolution doctrinale, qui aboutit à l'abandon du libéralisme.

En matière de Sociétés Contrôlées, l’évolution fut plus nuancée. Le premier texte Contrôle fut, en effet, le Décret du 28 Février 1899, qui présente un caractère assez autoritaire et exclusivement technique. Ces tendances s’expliquent s1 l’on considère d’une part que ce règlement est un Décret et non une Loi, et, d'autre part, qu'il s'agissait de définir un champ d'activité nouveau, ouvert par la Loi aux Sociétés d’Assurances (2). Quoi qu'il en soit, la législation

(1) Le Pourvoi fut rejeté. — ANCEY : « Le Régime Légal des Sociétés d’Assurances », pages 9 et 14.

(2) La Loi du 9 Avril 1898 avait, en effet, réglementé jies indemnités dues en cas d’Accident du Travail, et pratiquement obligé à s'assurer la plupart des chefs d'entreprise.

du Contrôle des Sociétés d’Assurances contre les accidents du Travail s'intègre mal dans le Droit Administratif franals.

La Loi du 17 Mars 1905 présente au contraire des caractères juridiques très accusés ; elle établit, avec precision, tout un système de garanties et de recours ; elle règle, avec une minutie peut-être excessive, les procédures secondaires ; mais elle satisfait d’une manière complète aux principes généraux du Droit Administratif français.

Le Décret-Loi du 8 Août 1935 a bénéficié à la fois de l'enseignement juridique donné par la Loi du 17 Mars 1905, et de l'expérience acquise au cours des trente annees de Contrôle. A la fois court et précis, il donne à l'Autorité de Contrôle une liberté plus grande et des pouvoirs plus étendus que l'Art. 27 de la Loi du 9 Avril 1898, tout en accordant aux Sociétés des garanties aussi sérieuses que celles qui leur avaient été reconnues par la Loi du 17 Mars 1905. Il est donc l'expression la plus remarquable de la doctrine actuelle.

Ainsi on lit dans les textes les progrès accomplis tendant à obtenir un heureux équilibre entre la tendance autoritaire et la tendance libérale, et accentuant la primauté de la tendance juridique sur la tendance technique et didactique.

Mais les progrès ainsi accomplis d’une branche d’Assurances à une autre branche n'ont pas toujours pu être réalisés à l’intérieur même des branches soumises au Contrôle depuis de longues années. L’Administration est pour celles-ci liée à la fois par les textes législatifs qu'il est impossible de faire modifier fréquemment, et par l'avis des Comités Consultatifs qui sont enclins, par nature, à exiger le strict respect des Lois qui les ont institués. Ces Lois prévoient, en effet, que le Ministre doit soumettre la plupart des projets de Décrets et d’Arrêtés à un organisme d’information représentant les tendances de l'Autorité de Contrôle, l'intérêt général et l'intérêt des assureurs. L’Administration ne peut ainsi, dans la plupart des cas, que promülguer un texte qui ne représente nullement sa doctrine propre, mais a le caractère d’un compromis entre les différentes propositions faites par les membres des Comités Consultatifs.

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Ainsi, la nature et l’organisation administratives de l'Autorité de Contrôle ont une influence directe, non seulement sur l'application des textes, mais sur leur élaboration (1). Les Contrôles autoritaires promulguent sans dificultés des règlements très satisfaisants au point de vue technique ; mais la rançon de cet avantage est toujours un certain arbitraire de l'Administration, et le plus souvent une faiblesse juridique des textes, qui se trouvent manquer de lien avec l’ensemble de la législation commerciale et administrative du pays (2).

C’est pourquoi le Législateur français a donné à l’Autorité de Contrôle le statut d’une Administration ordinaire, soumise à la.Juridiction du Conseil d'Etat et non munie de Pouvoirs Judiciaires. C’est pourquoi encore la Loi a prévu l'existence de Comités Consultatifs, groupés en un Conseil Supérieur, et chargé d'éclairer le Ministre sur les règlements à promulguer et les décisions à prendre.

Ainsi l'Autorité française de Contrôle comprend en plus des organes d'inspection, un Conseil Supérieur et une Administration qui fonctionnent sous l'Autorité du Directeur des Assurances Privées.

L’inspection des Sociétés assujetties au Contrôle et à la Surveillance est effectuée au Siège social par des fonctionnaires appelés Commissaires-Contrôleurs, spécialement accrédités ou délégués à cet effet par le Directeur des Assurances privées. Ces fonctionnaires ont la charge de vérifier les documents produits à l'Administration ; d’une manière générale, « ils vérifient au siège des Sociétés ou assureurs, tous les livres, registres, contrats, bordereaux, procès-verbaux, pièces comptables ou documents généralement quelconques, de nature à permettre toutes vérifications utiles en ce qui concerne la situation générale de l’en-

(1) On comprend ainsi que la réunion des différents Comités Consultatifs en un Conseil Supérieur des Assurances Privées, réalisée par le Décret-Loi du 25 Août 1937, puisse avoir une influence décisive sur l’évolution de la législation ; les membres des Sections du Conseil Supérieur auront, en effet, une connaissance plus nette de l’ensemble de la législation de Contrôle, et il en résultera très probablement des possibilités plus grandes d'aboutir à l'unification des règles.

(2) Sans doute verrons-nous qu'une très large autonomie du Droit des Assurances est désirable ; mais cela ne veut pas dire que ce droit iutonome ne doit pas s'inspirer de la législation générale ; au contraire, il doit être en liaison étroite avec lui et se borner à en interpréter les principes.

treprise, et effectuent toutes vérifications de caisse et de portefeuille. Ils se bornent à ces vérifications et constatations, sans pouvoir donner aux Sociétés aucune Instruction ni apporter à leur fonctionnement aucune entrave. [ls rendent compte au Ministre du Travail qui seul prescrit, dans les formes et délais qu'il fixe, les redressements nêcessalres ».

Le Conseil Supérieur des Assurances Privées comprend quatre sections d’Assurances, chacune spécialisée dans une des Branches Accidents du Travail, Accidents d’'Automobile, Vie, Sociétés Surveillées. Une cinquième section a, dans ses attributions, certaines Sociétés financières faisant appel à l'Epargne. Le Directeur des Assurances Privées est membre du Conseil Supérieur et y représente l'Autorité de Contrôle et les assurés ; les autres membres sont des représentants des Assureurs, des représentants de l’Intérêt général et des personnes compétentes en matière technique, juridique ou économique. Le Conseil Supérieur joue auprès de l'Autorité de Contrôle ün rôle tout à fait analogue à celui que joue le Conseil d'Etat auprès du Pouvoir Exécutif ; il est en effet tantôt un « donneur d'avis » (1) et tantôt une juridiction (2). Mais les avis qu'il rend en tant que Tribunal Administratif sont toujours susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat.

Le Directeur des Assurances Privées est enfin le chef d'une importante Administration Centrale chargée de préparer les décisions du Ministre et du Conseil Supérieur, et d'en assurer l’exécution. La Direction des Assurances Privées comprend cinq bureaux (Surveillance des Sociétés non contrôlées ; Contrôle vie ; Contrôle juridique des Sociétés Accidents ; Contrôle financier des Sociétés Accidents ; Majorations de rentes) (3). Sa compétence n’est pas limitée au Contrôle des Assurances ; elle a été étendue par diverses Lois à d’autres Sociétés faisant appel à l'épar-

(1) C’est le cas général.

(2) Le Conseil Supérieur connaît, en tant que Juridiction, des affaires de retrait de Reconnaissance et d’Arrêt des opérations d’une Société. Il rend des avis qui lient le Ministre, non des décisions.

| (3) La Direction des Assurances Privées est, en effet, chargée de Il application de la Loi du 15 Juillet 1922 sur la revalorisation des Rentes allouées aux victimes d’Accidents du Travail.

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