LE CONTROLE CONCOMITANT A L'EXÉCUTION DU BUDGET

Les organes du pouvoir exécutif, notamment les organes du Ministère des Finances, exercent sur les agents d'exécution du budget plusieurs degrés de contrôle concoimitant à l'exécution du budget. Ces degrés de conirôle se succèdent et se complètent dans un but unique : assurer une exécution

légale des prévisions budgétaires.

Nous distinguerons :

1° Le contrôle préventif, qui se manifeste sous différentes formes, et est exercé par des organes spéciaux ;

20 Le contrôle automatique par les écritures compiables des opérations d'exécution budgétaire ;

3° Le contrôle par des organes de contrôle et de vérification, et par des organes spéciaux d'inspection ;

49 Le contrôle par le corps spécial de contrôle.

SECTION Îre, Le contrôle préventif. Sa nécessité et son obiet. Les organes qui l’exercent.

Etant donné la disproportion qu'il y a entre le préjudice subi par le Trésor public et les possibilités effectives de sa récupération sur les fonctionnaires responsables, l'objet

essentiel du contrôle budgétaire ne consiste pas dans la répression des infractions budgétaires, mais dans leur prévention, en évitant tout d’abord l'établissement de créances illégales, inopportunes ou inutiles à la charge de l'Etat, ce qui garantit un emploi légal et utile des revenus publics.

Puisque à la base des opérations d'exécution du budget on trouve toujours l'activité de l'administrateur, cette activité est le premier objectif du contrôle concomitant à l’exécution du budget.

Pour préciser cet objectif, il nous faut signaler les infractions budgétaires les plus graves, et à la fois les plus courantes, que les administrateurs sont tentés de commettre.

Ces infractions ont trait aux engagements de dépenses et sont les suivantes :

a) Dépassements des crédits ;

b) Engagements sans crédits ; c) Virements de crédits ;

d) Fausses imputations.

Il est possible, dans les deux premiers cas, de couvrir les engagements de dépenses par l'ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires. Ce procédé est toutelois en contradiction avec le principe de l'autorisation préalable qui domine en matière budgétaire, La situation devient plus grave lorsque le Parlement se trouve devant un fait accompli, causé par la possibilité de faire ouvrir ce genre de cré. dits par décrets, pendant les vacances parlementaires.

En ce qui concerne la pratique des virements de crédits et des fausses imputations, les engagements de dépenses contractés en ces conditions sont également considérés

comme infractions budgétaires, du moment que ce système ignore un principe, tout aussi important en matière budgétaire comme celui de l'autorisation préalable, principe connu sous le nom de spécialisation budgétaire.

Ces infractions touchant la première, et en même temps la plus importante étape d'une dépense — l'engagement —, l'institution d’un contrôle préventif rigoureux des engagements de dépenses devient une nécessité impérieuse, car l'Etat aurait à Supporter un préjudice inévitable, au cas où des engagements irréguliers de dépenses auraient été conclus. En effet, l'engagement d'une dépense, même irrégulière, constitue pour l'Etat — qui est, comme disait M. Thiers. «un honnête homme » -— tout au moins une charge morale à laquelle il ne pourrait se soustraire sans que la confiance que l'Etat doit inspirer ne soit gravement atteinte.

Dansle cas d’un engagement irrégulier, toutes les mesures répressives sont illusoires. « Reste toujours, il est vrai, la responsabilité morale et politique. Mais, comme Île disait naguère M. Dupin à la Chambre des députés, «un million de blâmes ne couvrent pas un sou de déficit (2). »

Les infractions budgétaires doivent, par conséquent, être découvertes et réprimées au moment même où elles sont sur le point de prendre naissance, ce qui justifie l'existence d'un contrôle préventif des engagements de dépenses.

Mais les infractions budgétaires signalées ci-dessus ne sont pas les seuls cas dans lesquels l'administrateur peut causer un préjudice définitif à la charge de l'Etat.

C'est le cas des contrats dont découlerait un revenu ou une dépense pour l'Etat, contrats qui en principe doivent

(2) Jacques Rigcrr, Le contrôle préventif du budget de l'Etat, Thèse, Paris, 1903, p. 5.

être conclus par soumission publique. De Ilà, la nécessité d'un contrôle préventif, qui s'assure si ces adjudications publiques sont bien faites dans certaines formes expressément fixées par la loi, dont la non-observation serait une source de préjudice pour l'Etat.

Toujours au sujet de la nécessité de l'exercice d'un contrôle préventif, relevons que l'engagement d’une dépense peut être déterminé par des considérations diverses. Au cas où cette dépense ne serait pas justifiée, soit au point de vue de la nécessité, soit en tant qu’opportunité, elle constituerait pour l'Etat une charge que celui-ci ne devrait pas supporter, ou que l'Etat ne devrait pas débourser à l'époque en question. Ainsi s'explique le fonctionnement d’un contrôle préventif de la meilleure utilisation des crédits.

Cependant, une dépense bien qu’engagée, liquidée et ordonnancée légalement, tout en étant nécessaire et opportune, peut néanmoins ne pas être payée, au cas où l’on manque de fonds. Pour assurer un équilibre entre les dépenses légalement engagées et ordonnancées, et les possibilités réelles de leur paiement, on a créé un contrôle préventif des ordonnancements, contrôle que le Ministère des Finances exerce par la direction du Mouvement des Fonds.

Enfin, le caissier-payeur exercera un contrôle préventif sur les dépenses avant de les payer, en vérifiant la régularité des titres présentés et en s’assurant en même temps de l'identité du bénéficiaire.

Discernons donc les cinq degrés suivants de contrôle préventif :

1° Le contrôle préventif-financier, exercé par les conseillers-contrôleurs, sur les engagements et ordonnancements de dépenses et sur les revenus publics ;

20 Le contrôle préventif au point de vue formel, exercé par l'Office central d’adjudications, sur les contrats qui entraîneront pour l'Etat une recette ou une dépense ;

30 Le contrôle préventif de la meilleure utilisation des crédits, exercé par la Commission des économies ;

40 Le contrôle préventif des ordonnancements, exercé par la direction du Mouvement des Fonds ;

5° Le contrôle préventif de la régularité des titres de paiement, exercé par l'agent du Trésor public.

Ce qui donne au contrôle budgétaire le caractère de contrôle administratif, judiciaire ou parlementaire, c’est l'organe chargé de l'exercice de ce contrôle, lequel doit appartenir à un des trois pouvoirs publics. Les trois premiers degrés de contrôle préventif sus-énoncés ont à cet égard un caractère mixte, fait qui ressortira de l'exposé qui suit. Malgré leur caractère mixte, ils seront présentés dans cette partie réservée au contrôle administratif, car les trois organes respectifs de contrôle travaillent, en fait, sous l’autorité du Ministère des Finances, donc du pouvoir exécutif.