LE CONTRÔLE PRÉVENTIF-FINANCIER
a) Aperçu sur les systèmes de fonctionnement du contrôle des dépenses engagées.
En ce qui concerne les organes chargés d’exercer le contrôle des dépenses engagées, nous distinguons plusieurs systèmes défendus par des arguments basés sur les principes de droit public ou sur des considérations d'ordre pratique.
Le premier système a pour point de départ l'idée que le droit de contrôle budgétaire du Parlement représente une
(3) Le contrôle préventif-financier est connu en France sous le nom de contrôle des dépenses engagées.
prérogative essentielle et inaliénable de celui-ci et considère le contrôle des dépenses engagées comme une forme nouvelle sous laquelle se présente cette prérogative. De là on a tiré la conclusion que le contrôle des dépenses engagées doit être exercé fatalement par le pouvoir législatif (4). Pour l'exercice pratique de ce contrôle, on a proposé de le confier à une commission émanant des représentants de la nation, donc à une commission législative.
Les partisans de ce système en France ont invoqué « le bureau de Trésorerie », organisé à cet effet à l'époque de la Révolution, système pratiqué également sous la Législative et sousla Convention. Par plusieurs projets de loi, on atenté la restauration de ce système en France, mais sans résultat (5).
D'après un autre système, le contrôle préventif des dépenses engagées doit être réservé uniquement à un organe indépendant — la Cour des Comptes — qui par sa haute autorité et par son esprit d’objectivité est en mesure d’assurer un contrôle réel.
Ce système est critiqué, parce qu'il porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au régime parlementaire, en couvrant les ministres de leur responsabilité en matière d'engagements de dépenses. Néanmoins, ce système pratiqué avec beaucoup de succès en Italie et en Belgique, a également été soutenu en France, surtout par Stourm (6).
(4) « Préalable ou postérieur aux faits, le contrôle ne change pas de nature ; sous l’une ou l’autre forme, il est la sanction du pouvoir des Chambres. Il faut donc réunir cette double attribution de contrôle entre les mains du législateur. » (Laverene. Le contrôle du budget. Thèse, Caen, 1901, p. 94 et 95.)
(5) Henri Brisson en 1881 ; Gaston Bozérian en 1895. :
(6) Au sujet des dépassements des crédits, Stourm soutient que « si jamais ils trouveront leurs maîtres ils ne le trouveront que R. En dehors de la Cour des Comptes, ce ne sont que palliatifs ou combinaisons inquiétantes. (René Srourm, Le Budget, 2° édition.)
Enfin, le contrôle des dépenses engagées peut être exercé par le pouvoir exécutif sur lui-même.
C’est le système actuellement en vigueur en France, où ce contrôle appartient aux contrôleurs des dépenses engagées, organes du Ministère des Finances. Ce système est justifié par des considérations d'ordre pratique. En effet, le ministre des Finances a une situation particulière en matière budgétaire par rapport à ses collègues. Il est en premier lieu responsable du maintien de l'équilibre budgétaire ; et par conséquent, il aura tout intérêt à maintenir les dépenses dans les limites des prévisions budgétaires et également toutes les possibilités de le faire.
Au sujet du système introduit en Roumanie, nous verrons qu'il est un système mixte, en droit, mais qu’en fait, il est confié au pouvoir exécutif, ce qui le rapproche de l'usage
français.
b) Son instauration en Roumanie. Les organes de contrôle. Les établissements soumis à ce contrôle.
Le contrôle préventif-financier a été institué en Roumanie dès 1923, par la Constitution qui avait été mise en vigueur cette année-là. Conformément aux dispositions de l’art. 115 du titre IV, consacré aux finances publiques, ce contrôle devait être exercé sur toutes les recettes et dépenses de l'Etat et devait être confié à la Cour des Comptes. Ces dispositions d'ordre constitutionnel n’ont été appliquées que quelques années plus tard, simultanément avec la mise en vigueur de la loi sur la comptabilité publique du 29 juillet 1929 (7), par laquelle on a organisé en détail
(7) Les principes fondamentaux de l’organisation du contrôle préventif des engagements et ordonnancements de dépenses figurent pour la pre-
mière fois dans la loi « monétaire » du 7 février 1929 (Le programme pour la stabilisation monétaire et le développement économique.)
le fonctionnement du contrôle préventif-financier (8).
La Constitution de 1923, en chargeant la Cour des Comptes de l'exercice du contrôle préventif sur toutes les recettes et dépenses de l'Etat, n'implique pas que cette fonction doive être considérée comme uniquement réservée à cette haute institution. Seulement, en interprétant ainsi l’art. 115 de la Constitution de 1923, on a pu instituer un contrôle préventif mixte, confié au conseiller-contrôleur, organe du Ministère des Finances et de la Cour des Comptes, responsable devant celle-ci de l’accomplissement de ces attributions. Quant à la Cour des Comptes elle reste un organe suprême dans la matière.
La loi sur la comptabilité publique, après avoir rappelé dans l'art. 40 le caractère d'organe suprême de la Cour des Comptes en matière de contrôle préventif des recettes et des dépenses de l'Etat, institue par l’article suivant le premier organe de contrôle préventif et énumère les établissements qui doivent être assujettis à ce contrôle. Par ce dernier article on stipule qu’ « auprès de chaque ministère, administration autonome, régie publique commerciale, établissement de bienfaisance et d'assistance publique, ainsi qu'auprès de tout autre service, institution ou entreprise publique de toute nature, dont les budgets sont votés ou non par la Chambre des députés, exercera un conseillercontrôleur pour l'engagement des dépenses. comme organe de contrôle préventif, en liaison avec le Ministère des Finances et responsable vis à-vis de la Cour des Comptes.
« Aux régies commerciales, le conseiller-contrôleur travaillera de concert avec le comité financier et conformément
(8) Titre II du chapitre 11. & L'organisation du contrôle préventif des recettes et des dépenses publiques » (art. 40 à 54).
aux dispositions des lois spéciales en vertu desquelles ces régies fonctionnent » (art. 41 L. CPS:
Afin d'assurer à cet organe la compétence, l'autorité et l'indépendance nécessaires, la nomination aux fonctions de conseiller contrôleur requiert du postulant une haute culture générale et une compétence aussi vaste que possible en matière financière. En effet, les conseillers-contrôleurs font partie du personnel de contrôle et de vérification de la Cour des Comptes. Ils sont inamovibles, et assimilés comme grade et comme émoluments aux conseillers de la Cour d’Appel (9, Cette indépendance, garantie en droit, est en fait amoindrie par l'influence exercée sur le corps des conseillers-contrôleurs par les ministres auprès desquels ils sont accrédités.
c) L'objet du contrôle préventif-financier.
L'objet du contrôle préventif-financier est établi tant par l'art. 115 de la Constitution de 1923 (10) que par l’art. 40 de la L. C. P. Conformément aux dispositions de ces textes, le contrôle préventif doit être exercé sur toutes les recettes et dépenses publiques.
Pour déterminer en fait l'objet de ce contrôle, il convient d'établir une discrimination entre recettes et dépenses Si ce genre de contrôle est possible sur toutes les dépenses, nous ne pouvons pas en dire autant des recettes.
En effet, un contrôle préventif, exercé dès l’origine sur
(9) Les conditions de nomination aux sièges de conseiller-contrôleur sont identiques à celles pour la nomination aux fonctions de conseiller à la Cour des Comptes Nous les indiquerons lors de l'exposé du contrôle judiciaire de l'exécution du budget.
(10) Respectivement art. 84 de la Constitution du 27 février 1938.
toutes les recettes publiques, est quelque chose d'irréalisable du point de vue pratique. Si ce contrôle est possible, il s'exerce seulement en certains cas et est donc tout à fait exceptionnel. D'ailleurs, l’art. 44 de la L. C. P. prévoit que «tous les actes par lesquels on autorise des dépenses et, en général, tous les actes dont découleraient directement ou indirectement des engagements de payer des sommes d’argent au débit d’une des administrations publiques énoncées à l’art. 41 de la présente loi, ainsi que tous les engagements relatifs à la vente, à l’affermage, à lallocation de biens publics, doivent être communiqués par les bureaux administratifs au conseiller-contrôleur du ministère en question, afin qu’on y appose le visa du contrôle préventif.
«Aucun acte cité à l'alinéa précédent ne pourra être présenté à la signature du ministre ou de son délégué, sans être muni au préalable du visa du conseiller-contrôleur ».
Cet article, fixe donc la règle en vertu de laquelle tous les actes entraînant des engagements de paiement, à la charge des administrations publiques stipulées à l’art. 41 de la EL. C. P., seront soumis au contrôle préventif. Les engagements relatifs aux ventes, aux affermages et locations de biens publics sont, par conséquent, les seuls cas pour lesquels ce contrôle fonctionne à l'écard des recettes.
Certaines dépenses sont néanmoins exonérées du régime du contrôle préventif des engagements, en raison de leur caractère permanent et périodique. Tel est le cas des annuités de la Dette Publique, des salaires établis sur des états annexés au budget, des pensions et des secours viagers. dépenses considérées suivant l’art. 45 de la L. C. P. comme engagées depuis le 127 avril, pour la totalité de la somme allouée par le budget. Nous remarquons que ces engagements de dépenses sont établis d’une manière limitative.
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Pour tous les autres engagements de dépenses, le visa du conseiller-contrôleur est obligatoire dans chaque cas particulier, sauf en ce qui concerne les frais de chancellerie et les menues dépenses, lesquels sont visés une fois pour toute l'année, sous réserve des dispositions contenues à l’art. 134 de la L. C. P. (art. 45 de la L.C.P.).
Quant aux recettes, nous avons vu dans l'art. 44 cité ci dessus, comment on établit d’une manière limitative les cas pour lesquels s'exerce le contrôle préventif en cette matière. En fait, Les revenus préventivement contrôlés représentent un ensemble assez minime, eu égard au total des revenus généraux de l'Etat. D'ailleurs, l'importance du contrôle préventif des recettes est diminuée par la possibilité pour le contribuable de contester, soit par la voie administra tive, soit par la voie judiciaire, la charge quiluiest imposée.
Par conséquent, on peut affirmer que, en principe, tous les engagements de dépenses sont soumis au contrôle préventif-financier, tandis que le contrôle préventif des recettes a un caractère exceptionnel et ne fonctionne que lorsque ces recettes résultent de contrats ou de conventions.
Outre le contrôle préventif des engagements de dépenses, il s'exerce encore un deuxième degré de contrôle préventif sur les dépenses publiques— le contrôle préventif des ordonnancements.
Dans la suite, nous examinerons le contrôle préventif des dépenses, en distinguant le contrôle préventif des engagements de dépenses du contrôle préventif des ordonnancements.
d) Le contrôle préventif des engagements de dépenses.
Avant qu'un engagement de dépense ne prenne une forme définitive, le projet d'engagement est transmis au conseil-
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ler-contrôleur par l'organe chargé de le rédiger. On y joint un compte rendu, dans lequel on précise l'objet, l’estimation et l'imputation budgétaire de l'engagement en question. Lorsqu'il s'agit de se procurer du matériel, on y joint également toutes les offres des fournisseurs.
Ainsi, on donne dès le début au conseiller-contrôleur la possibilité de se rendre compte avec précision de la nature et de l'importance des engagements qui doivent être approuvés ou repoussés, et des conséquences d'ordre financier que ces engagements produiront, une fois approuvés. Il faut donc communiquer au conseiller-contrôleur, un projet d'engagement parfaitement établi, exactement caractérisé et complètement étudié, car l'organe qui rédige et présente cette proposition assume aussi toute la responsabilité, notamment en ce qui concerne l'évaluation de la dépense qui sera engagée et l'exactitude de l’imputation budgétaire.
Le projet d'engagement ainsi formulé doit être examiné par le conseiller-contrôleur, en vue de l’apposition ou du refus du visa, qui représente la forme sous laquelle s’exprime ce contrôle.
Le conseiller-contrôleur, qui se trouve devant une proposition d'engagement, prendra ses responsabilités après examen du projet et, s’il y a lieu, après avoir discuté l'évaluation et l’imputation (11).
L'examen du projet d'engagement, selon l'art. 43 de la L. C. P., porte sur les trois points suivants :
10° La légalité des engagements ; 20 La disponibilité des crédits ; 30 La juste imputation des dépenses ;
(11) Instructions du Ministère des Finances.
En examinant le projet d'engagement du point de vue de la légalité, le conseiller-contrôleur doit constater s'il est d’accord avec les principes généraux de droit, ainsi qu'avec les dispositions des lois et des règlements financiers, notamment en ce qui concerne les prescriptions de la L. C. P. et de la loi annuelle des Finances, relatives aux engagements des dépenses.
En ce qui concerne la condition de la disponibilité des crédits, elle est respectée du moment que le nouvel engagement ne dépasse pas les crédits budgétaires ou extraordi naires et que tous les engagements de dépenses sont également maintenus dans le cadre des décrets de répartion men suelle des fonds.
Enfin, la juste imputation des dépenses est assurée par l'obligation du conseiller-contrôleur de veiller à ce que l’engagement soit supporté par un exercice déterminé, correspondant à la fois à un chapitre et à un article budgétaire, destinés à cette dépense, de sorte que le principe de la spécialisation budgétaire soit respecté.
Par conséquent, le contrôle préventif des engagements de dépenses a pour objet de refuser :
a) Toutes les propositions de dépenses illégales ;
b) Toutes les propositions de dépenses dépourvues de crédits ou de la possibilité réelle d'être payées, parce qu’elles dépassent soit les crédits ouverts, soit les disponibilités mensuelles fixées par le Ministère des Finances (Direction du Mouvement des Fonds) ;
c) Les fausses imputations et les virements de crédits, interdits par l’art. 65 de la L. C. P.(12).
(12) Les virements sont néanmoins autorisés exceptionnellement, lorsqu'il s’agit d'engagements de dépenses concernant l'exécution des budgets de certaines administrations autonomes (art. 3 de la loi sur les régies
Pour maintenir à jour les disponibilités des crédits, le conseiller-contrôleur suivra l'inscription de tous les engagements approuvés dans la comptabilité de l'administration intéressée, pour que, par la comparaison du quantum des crédits alloués avec le quantum des crédits engagés, on puisse connaitre à chaque instant la disponibilité des crédits.
Afin d’avoir la certitude que le contrôle préventif-financier fonctionne chaque fois qu'on contracte un engagement au débit de l'Etat, le législateur a établi quex l'engagement conclu sans visa préalable du conseiller-contrôleur n’oblige pas l'Etat à son exécution » (art. 46 de la L. C. P.).
Pour s'assurer d’une marche aussi normale que possible de ce contrôle, la L. C. P. oblige les chefs des services centraux de la comptabilité de tous les ministères ou administrations publiques à fournir aux conseillers-contrôleurs tous les renseignements nécessaires à une bonne exécution du contrôle préventif. Ces fonctionnaires sont justiciables de la Cour des Comptes, au cas où ils ne rempliraient pas ces obligations. Ils deviennent ainsi les auxiliaires principaux des conseillers-contrôleurs (art. 11 de la L. C. P.).
e) Le contrôle préventif des ordonnancements.
L'engagement d’une dépense est suivie de l'opération de liquidation, sur laquelle s'exerce, comme nous allons Île
autonomes du 4 mai 1934). En pareil cas, les virements sont possibles seulement après autorisation préalable du ministère intéressé et du Ministère des Finances, et en justifiant de la nécessité d'assurer une bonne exploitation à ces entreprises. Dans des circonstances semblables, les conseillers-contrôleurs sont tenus de vérifier si ces virements ont été effectués en respectant les formes stipulées par la loi, afin que les engagements de dépenses soient maintenus dans le cadre strict des crédits
légalement virés.
voir, un contrôle purement judiciaire. Par contre,à la phase suivante, lorsque la dépense doit être ordonnancée, la censure du conseiller-contrôleur intervient de nouveau.
Il ya lieu de rappeler qu’il faut distinguer deux sortes d'ordonnances :
1° Les ordonnances de paiement et
29 Les ordonnances de délégation.
Les premières seules sont des ordres de paiement. Les autres représentent des crédits délégués par les ordonnateurs primaires aux ordonnateurs secondaires ; ceux-ci en disposent par l'émission de mandats de paiement, lesquels sont également des ordres de paiement, sans être soumis à ce contrôle préventif.
Ainsi, les ordonnances de paiement sont les seuls ordres de paiement soumis au contrôle préventif exercé par les conseillers-contrôleurs, car les mandats de paiement sont contrôlés préventivement par les chefs du service de la comptabilité des ordonnateurs secondaires. Mais les chefs du service de la comptabilité, par leur subordination aux ordonnateurs secondaires, rendent impossible un contrôle objectif et rigoureux. Il serait certainement recommandable d'organiser un contrôle préventif, confié à un organe indépendant, également pour les mandats de paiement, pour que tous les ordres de paiement soient assujettis à un contrôle préventif aussi rigoureux qu'efficace.
En dehors des ordonnances de paiement, les ordonnances de délégations sont aussi soumises au visa du conseillercontrôleur, quoique ces titres ne représentent pas un ordre de paiement.
Par conséquent, toutes les ordonnances de paiement et de délégation, avant d’être signées par le ministre intéressé ou par son délégué, sont remises par le service des ordon-
nancements au conseiller-contrôleur, pour être visées par celui-ci.
Toutefois, la vérification de ces ordonnances n’est pas uniforme, car le contrôle des ordonnances de paiement diffère de celui des ordonnances de délégation.
Ainsi, une ordonnance de paiement, transmise au conseiller-contrôleur, ne sera visée par celui-ci que seulement après qu'il ait constaté :
1° Qu'elle se réfère à un engagement de dépenses approuvé par lui antérieurement ;
29 Qu'elle reste dans les limites de cet engagement ;
3° Que l'imputation budgétaire a été respectée ;
49 Que par cette ordonnance de paiement on ne dépasse pas les disponibilités fixées par le décret mensuel de répartition des fonds.
En ce qui concerne les ordonnances de délégation, le rôle du conseiller-contrôleur est fort peu important. Il surveillera seulement leur quantum et leur spécification, car il a le aroit de refuser le visa, au cas où le quantum lui semble élevé, ou lorsque la spécification ne serait pas en conformité avec le principe de la spécialisation des crédits.
Si le conseiller-contrôleur exerce un véritable contrôle préventif sur les ordonnances de paiement, le visa des ordonnances de délégation, comme nous le voyons, na pas ce caractère, car les engagements de dépenses, dans la limite de ces crédits délégués, sont préventivement contrôlés par un organe purement administratif : le chef de la comptabilité de l'ordonnateur secondaire.
Après que le conseiller-contrôleur a accordé son visa à une ordonnance de délégation, celle-ci sera inscrite dans la comptabilité de l’ordonnateur primaire, afin de connaître à chaque instant la disponibilité des crédits délégués, grâce à
l'inscription ultérieur des engagements pris en vertu de l'ordonnance de délégation. A cet effet, les ordonnateurs secondaires communiqueront au conseiller-contrôleur, le 15 et le dernier de chaque mois, le quantum de ces engagements (art. 50, al. 2 dela E. C. P:).
Pour l'exercice effectif et rapide du contrôle préventif des ordonnances de paiement, celles-ci seront transmises au conseiller-contrôleur, accompagnées de pièces justificatives relatives à la liquidation et à l’ordonnancement des dépenses dont il s’agit.
Il est aussi des circonstances dans lesquelles les ordonnances de paiement ne peuvent être accompagnées de ces pièces. C’est le cas des avances, que prévoit l’art. 124 de la L. C. P., dont les pièces doivent être présentées ultérieurement, dans un délai fixe, que précise le même article.
Comme suite à l'obligation du contrôle préventif exercé sur les ordonnances de paiement, toutes les modifications éventuelles, ultérieures à l’apposition du visa, seront présentées au conseiller-contrôleur, par exemple : les ordonnances annulées, les modifications aux imputations budgétaires, etc.
f) La procédure à suivre en cas de refus de visa.
Le conseiller-contrôleur a la faculté, en examinant les projets d'engagements de dépenses ou leurs ordonnancements, de se prononcer, en accordant ou en refusant le visa de contrôle préventif. I] n’a pas le droit de s'abstenir.
La question se pose de savoir ce qui arrive, lorsque le ministre en cause persiste à exiger l'engagement ou l'ordonnancement d'une dépense, dont le visa a déjà été refusé par le conseiller-contrôleur.
La L. C. P., par les art. 47 et 48, établit d'une manière assez précise la procédure à suivre en pareil cas. Nous reproduirons in extenso le texte de ces articles, afin de tirer les conclusions qui s'imposent :
« Au cas où le conseiller-contrôleur trouve qu'il ne peut donner le visa de contrôle préventif, il attirera par écrit l'attention du ministre sur les motifs du refus.
«Si le ministre persiste à exiger le visa de l’engagement ou de l’ordonnance, il s’adressera au ministre des Finances, en lui faisant parvenir les pièces dont le visa a été refusé.
«A la réception de ces pièces le Ministère des Finances les transmettra à la Cour des Comptes, en donnant son avis » (art. 47 de laL. C P.).
« La Cour des Comptes statuera au plus tard 8 jours après la réception des pièces, si l'engagement ou l’ordonnance doivent être visés par le conseiller-contrôleur.
« Au cas, où la Cour des Comptes décide que l'engagement ou l'ordonnance doivent être visés, elle enverra au conseillercontrôleur les pièces avec l'obligation d'y apposer le visa ; au cas contraire, la Cour des Comptes retournera les documents avec sa décision motivée au ministre en cause, par l'entremise du Ministère des Finances.
« Le ministre en cause, s’il persiste dans la conclusion de l'engagement ou dans l'exigence du visa de l'ordonnance, saisira le Conseil des ministres, lequel décidera. Cette décision sera communiquée à la Cour des Comptes, qui, à son tour, devra immédiatement ordonner au conseiller-contrôleur de viser, conformément à l'arrêté du Conseil des ministres » (art. 48 de la L. C. P.).
De ces textes, il résulte que l'engagement ou l'ordonnancement d'une dépense, dont le conseiller-contrôleur refuse le visa de contrôle préventif, peut passer par trois degrés de contrôle.
Le premier degré est réservé au conseiller-contrôleur et est appliqué, en principe, obligatoirement, à tous les engagements et ordonnancements de dépenses.
La Cour des Comptes, organe suprême de contrôle préventif, n'intervient qu'en cas de refus de visa, lorsque Île ministre intéressé persiste dans son intention d'obtenir le visa de l'engagement ou de l'ordonnance repoussé par le conseiller-contrôleur. C’est le deuxième degré de contrôle.
Enfin, pourrait également intervenir le Conseil des miuistres, au cas où le ministre intéressé ne se déclarerait pas satisfait des décisions de ces deux degrés de contrôle préventif, lesquels ont décidé, le premier de refuser l’apposition du visa, et le second de maintenir ce refus.
L'intervention de la Cour des Comptes et du Conseil des ministres en matière de contrôle préventif des engagements et ordonnancements de paiements est donc exceptionnel.
Etant donné que la Cour des Cemptes est un organe suprême dans cette matière, il faudrait que les arrêts rendus par elle aient un caractère définitif, et, par conséquent, que le Conseil des ministres n'ait plus la possibilité d'intervenir dans de pareilles circonstances. Ce système est d'autant plus critiquable, qu'aussi bien le refus de visa du conseiller-contrôleur, que la ratification du refus par la Cour des Comptes, sont des refus motivés, tandis que le Conseil des ministres prend des décisions non motivées, sur la proposition d’un membre du gouvernement. En effet, l'intervention du Conseil des ministres prend la forme d’un auto-contrôle de l'administration. qui peut affaiblir l'objectivité des décisions prises.
Il faut pourtant signaler la différence qui existe entre le contrôle du conseiller-contrôleur et la Cour des Comptes
d'une part, et celui exercé par le Conseil des ministres, d’autre part. Le conseiller-contrôleur, ainsi que la Cour des Comptes, examine les actes soumis au contrôle préventif uniquement à la lumière des dispositions légales, tandis que le Conseil des ministres tiendra compte, à part le respect de ces dispositions, de certaines considérations d'ordre politique, national, économique, social, etc.
Fatalement, il y a des circonstances dans lesquelles l’initiative du gouvernement ne doit pas être arrêtée par un veto prohibitif. Mais la difficulté apparaît au moment où l’on cherche à déterminer avec précision ces circonstances exceptionnelles, énoncées en termes assez vagues, circonstances dans lesquelles les considérations d'ordre financier doivent disparaître, pour que le gouvernement puisse trouver une solution salutaire.
Si l'intervention du Conseil des ministres est ainsi justifiée, la valeur des arguments n’en est pas moindre, lorsque des critiques sont faites contre ce système, qui donne la possibilité de passer par-dessus des décisions d’un organe suprême et indépendant.
Evidemment, l’art. 49 de la L. C. P. oblige la Cour des Comptes à saisir tous les mois la Chambre des députés de tous les visas accordés par le Conseil des ministres, en communiquant en même temps les copies des conclusions motivées émises par la Cour. On donne ainsi à la Chambre la possibilité de prendre connaissance et d'apprécier la manière dont le Conseil des ministres a résolu « l'incident » entre la Cour des Comptes qui a maintenu le refus de visa du conseiller-contrôleur et le ministre qui a persisté dans sa demande de visa. Au cas où le gouvernement aurait ordonné une attribution injustifiée, en droit ou en fait, d’un visa de contrôle, contrairement à la décision de la Cour des Comptes,
il deviendrait responsable devant les élus de la nation.
En réalité, cette responsabilité est inexistante. elle est purement théorique. La cause en est l'étroite solidarité qui caractérise en Roumanie les rapports entre le gouvernement et le Parlement. Du moins, telle a été jusqu’à présent la situation.
Mais le manque d’une responsabilité effective du gouvernement devant les représentants de la nation n’est pas Ja seule critique que l’on puisse invoquer contre l'intervention du Conseil des ministres en matière de contrôle préventit des engagements et des ordonnancements de dépenses. En supposant que les représentants de la nation réussissent à apprécier dans un esprit d'objectivité les décisions du gouvernement en cette matière, du fait que son intervention survient ultérieurement à la conclusion de l'engagement ou à l’ordonnancement de la dépense, ce procédé fait disparaître le caractère préventif du contrôle.
g) Dérogations au système de contrôle préventif-financier.
Le contrôle préventif-financier une fois organisé en détail par la L. C. P. du 29 juillet 1929, les stipulations de cette loi y relatives devaient être appliquées sans aucune exception. Contrairement à ces dispositions expresses, dès les premières années de leur application on a remarqué une tendance de diverses administrations publiques — dont les dépenses étaient soumises à la censure du conseiller-contrôleur et à la Cour des Comptes — à créer un régime exceptionnel, afin d’'éluder les rigueurs du système de contrôle préventif-financier.
Ainsi apparaissent certaines dérogations au système établi par la Constitution et développé par la L C. P., déro-
gations parmi lesquelles on distingue trois catégories :
À) Dérogations par lesquelles on restreint le mode d’examen des projets d'engagements de dépenses ;
B) Dérogations par lesquelles on accrédite un nouvel organe de contrôle préventif auprès de certaines administralions publiques ;
C) Dérogations par lesquelles on supprime le fonctionnement même de ce contrôle pour certaines dépenses.
Font partie de la première catégorie, les dispositions de l'art. 5 de la loi sur les régies autonomes du 4 mai 1934, dispositions qui concernent certaines administrations (13) et services commerciaux (14), de même que la direction spéciale des P. T. T. et les assurances sociales des C. F.R.
Conformément aux stipulations de cet article, les projets des engagements de dépenses qui ont trait à ces administrations seront examinés par le conseiller-contrôleur, uniquement à deux points de vue :
a) Celui des disponibilités des crédits ;
b) Celui des justes imputations.
Par cet article on supprime donc le droit du conseillercontrôleur d'apprécier et de décider, dans ces cas, sur la légalité des engagements de dépenses.
Pour signaler la gravité de ces dérogations, rappelons que la légalité des engagements de dépenses représente l'objectif essentiel d'un contrôle préventif réel.
La deuxième catégorie de dérogations apportées au système du contrôle préventif des engagements de dépenses est de beaucoup plus grave, étant donné que l'intervention de la Cour des Comptes est remplacée par la dé-
“D: GTA s., P. C. À.,R. I. M. M. A.
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R.I EDS M., R. E.A. Z,, O.N. A.C,
cision du ministre intéressé ou par une commission de contrôle.
Ainsi, l’art. 6 dela loi sur les régies autonomes sus-indiquée stipule que « par dérogation aux art. 47 et 48 de la loi sur la comptabilité publique de l'Etat, en cas de refus de visa par le conseiller-contrôleur, et si l'administration commerciale intéressée persiste dans sa demande de visa de l'engagement, le ministre en question décidera ».
De même, l’art. 52, al. 2 de la loi sur l'unification des assurances sociales du 8 avril 1933, stipule que la L.C P. s'applique à la Caisse centrale des Assurances sociales, seulement dans la mesure fixée dans un règlement.
Les dispositions des art. 43 et 44 de ce règlement (15) prévoient l'institution d'un nouvel organe de contrôle préventif, lequel doit décider au cas où le directeur général de la Caisse centrale des Assurances sociales persiste à exiger l'approbation d'un engagement ou d'une ordonnance de paiement, dont le visa avait été refusé par le conseillercontrôleur. Dans les cas de ce genre, la Cour des Comptes n'intervient plus, car ses attributions d’organe suprême de contrôle préventif sont confiées à une « commission supérieure de contrôle ».
Une commission similaire, appelée « commission permanente de contrôle » et ayant le même rôle, exerce auprès de l'Office National du Tourisme » (art. 22 de la loi sur l'organisation du tourisme du 29 février 1936).
Enfin, la dernière catégorie de dérogations inaugure un système dangereux pour la bonne gestion des finances publiques. Il s’agit de la suppression complète de toute
. (15) « Règlement de la manière et de la mesure d'appliquer les dispositions de la loi sur la comptabilité publique dans les assurances sociales. »
(Publié au Moniteur Officiel du 14 octobre 1933.)
mesure de contrôle préventif pour une certaine catégorie de dépenses, ce qui permet de les engager en dehors du système de contrôle établi par la Constitution.
En effet, le Haut Décret Royal n° 3013 du 13 novembre 1934, a supprimé le contrôle préventif des engagements de dépenses pour les règlements effectués sur « Le Fonds de la Défense Nationale », lequel groupe une série de recettes du Ministère de la Défense Nationale, du Ministère de l'Armement et du Sous-secrétariat d'Etat de l'Air.
Cette dérogation, assez grave, a d'ailleurs une explication justifiée par le caractère secret de ces dépenses. En ce qui concerne les autres dérogations, nous ne leur trouvons aucun motif légitime.
Insistons sur les dérogations établies par les art. 5 et 6 de la loi sur les régies autonomes.
Il est juste que certaines administrations, qui ont un caractère commercial, soient gouvernées par un système financier et comptable spécial, qui puisse leur assurer toute la mobilité dont leurs services ont besoin. Il s’agit là d'administrations qui, à part leur rôle de service public, ont été créées dans le but de réaliser un certain bénéfice. Il semble done utile que des dérogations éventuelles à la L. C. P. existent en faveur de certaines administrations commerciales, car il ne faut pas oublier que cette loi est appelée à réglementer notamment les services publics qui ont un caractère purement administratif.
Mais, dans ces cas-là, ces dérogations ne trouvent aucune justification. Chose bien plus grave, elles viennent affaiblir l'efficacité du contrôle préventif des engagements de dépenses.
Au contraire, ce contrôle devrait être exercé bien plus ricoureusement, lorsqu'il s'agit de ces administrations qui
jouent un rôle important dans l'économie générale du pays, en leur assurant un rendement aussi élevé que possible, ce qui maintiendrait une confiance accrue dans les nouvelles orientations de l'Etat.
La modification des art. 5 et 6 de la loi sur les régies autonomes est apparue comme une réelle nécessité et a élé soutenue, chaque fois qu’on a discuté la réorganisation d'u contrôle préventif rigoureux et uniforme des engagements de dépenses.
A cet effet, un décret-loi en date du 11 mars 1938, a modifié les dispositions de l’art. 6 de la loi en question et on revint au système établi par les art. 47 et 48 de la L. C. P., qui — comme on le sait — fixent une procédure uniforme pour les cas dans lesquels le conseiller-contrôleur refuse d'accorder le visa, en dépit de l’insistance du ministère intéressé à obtenir néanmoins l'approbation du projet d’ensagement relusé.
On renonce ainsi à une procédure, évidemment anticonstitutionnelle, par laquelle la censure de la Cour des Comptes était remplacée par la décision d'un organe du pouvoir exécutif, dont l'objectivité était discutable, et qui transformait le caractère de ce contrôle, confié à un organe indépendant, en un auto-contrôle de l'administration.
En ce qui concerne les dispositions de l’art. 5, celles-ci restent encore en vigueur. Îl aurait été sûrement recommandable qu’on renonçât aussi aux dérogations établies par cet article, en revenant ainsi à un système uniforme, également en ce qui concerne le mode d'examen des projets d’engagemenis de dépenses tel que le prévoit l’art. 43 de la ÉrESR:
En ce qui concerne les modifications ou les dérogations qu'on pourrait apporter à l'avenir au système de fonction-
nement du contrôle préventif des dépenses, il est à souhaiter qu'elles soient possibles seulement dans le sens du renforcement des moyens d'exercer ce contrôle, et non de la création d'un nouveau régime de faveur, qui amoindrirait certainement son efficacité.
h) Le résultat du contrôle préventif-financier. Les causes de la diminution de l'efficacité de ce contrôle. Quelques vues sur son amélioration.
La L. C. P. de 1929, en organisant en détail le fonctionnement du contrôle préventif des engagements et ordonnancements des dépenses, a eu pour but immédiat d'éviter, à l'avenir, des engagements de dépenses au delà des crédits ouverts légalement, et a poursuivi de même, le maintien de ces engagements dans les limites des disponibilités fixées par les décrets de répartition mensuelle des fonds. Le fonctionnement rigoureux de ce contrôle aurait dû avoir pour résultat de couvrir toutes les créances établies à la charge de l'Etat, par les crédits budgétaires et par les décrets mensuels. Or, en réalité, on a régulièrement constaté, lors de la clôture de l'exercice budgétaire, l'existence de certaines créances, qui représentent un total assez important, créances engagées au delà des limites indiquées.
Ainsi, pendant les quatre premières années de fonctionnement de ce contrôle, on s’est aperçu de l'existence d’engagements irréguliers de dépenses, qui ont dépassé la somme de 8 milliards de lei (16) ; faits d'autant plus graves, que des infractions similaires aux dispositions catégoriques de
(16) Par une loi du 24 avril 1934 (loi sur le règlement de la situation des créances engagées illégalement avant le 1er avril 1933) bonne partie de ces engagements ont été légalisés (environ 5 milliards et demi de lei).
IVANOVICI
la L. C. P. sont constatées et persistent après dix années environ d'exercice du contrôle préventif des engagements de dépenses, temps pendant lequel on a cherché des remèdes à cette situation.
« Les obligations imposées par les textes de loi ne sont strictement respectées, que lorsqu'il s’agit d’atténuer et même d'éviter ce contrôle, mais jamais pour le renforcer », reconnaissait récemment un rapporteur sur le budget général de l'Etat (17).
Il est vrai que, pendant les dernières années, on a constaté une diminution remarquable et satisfaisante des créances établies en dehors des prévisions budgétaires et des décrets mensuels, ce qui ressort des données suivantes (18) :
Créances au delà des Créances au delà des
Exercice crédits mensuels (en crédits budgétaires (en Total millions de lei) millions de lei)
