LE CONTRÔLE PRÉVENTIF AU POINT DE VUE FORMEL
Parmi les éléments générateurs d'obligations pour l'Etat. il y a également les contrats (28).
Suivant l'art. 86, al. 1 de la L. C. P., « tous les contrats dont résultent une recette ou une dépense pour l'Etat doivent être conclus en vertu d’une adjudication publique préalable, à part les cas indiqués par les articles suivants et par les lois spéciales ». C’est ainsi qu’en principe, tous les contrats générateurs d’une recette ou d’une dépense pour l'Etat, sont conclus en vertu d’une adjudication publique préalable, et les marchés de gré à gré ne sont possibles qu’exceptionnellement et à des conditions expressément stipulées par la loi.
Mais, il pourrait arriver que les formalités d'une mise en adjudication publique et celles de la conclusion d’un marché de gré à gré ne soient pas respectées, fait qui pourrait être la cause d'un préjudice inévitable pour les finances publiques. Afin de faire respecter ces formalités, un Office central d’adjudications exerce auprès du Ministère des Finances, comme organe de contrôle des adjudications publiques, qui doivent avoir lieu conformément aux dispositions correspondantes de la L. C. P. et du règlement en vertu duquel fonctionne cet Office (29).
(27) Idem.
(28) L'Etat peut aussi s'engager par des lois, des décisions, etc. (29) Publié au Moniteur Officiel du 1€r janvier 1930.
La composition de l'Office central d’adjudications est la suivante :
a) Un membre de la Cour des Comptes, délégué par la Cour ;
b) Un délégué du Ministère des Finances ;
c) Un délégué du Ministère de l'Industrie et du Commerce (30) ;
d) Un délégué de l’Union des Chambres de Commerce et d'Industrie ;
e) Pour les travaux sur cahier de charges, ou pour les adjudications qui concernent une administration quelconque, l'Office est obligé de se compléter par un cinquième membre à voix délibérative, délégué par l'administration intéressée (31).
Les quatre premiers membres sont nommés pour une période de quatre ans et leurs mandats peuvent être renouvelés.
L'Office central d’adjudications ainsi composé est présidé par le délégué de la Cour des Comptes, tandis que le délégué du Ministère des Finances joue le rôle de viceprésident.
Quoique nous soyons en présence d'un organe de contrôle mixte, du point de vue de sa composition, cet organe travaille en fait sous l'autorité directe du Ministère des Finances.
Indépendamment de ses attributions de contrôle, l'Office central d’adjudications fixe les règles uniformes selon lesquelles les adjudications publiques doivent être faites ; se prononce sur les cahiers de charges ; a le droit d'envoyer des délégués pour réceptionner les fournitures et les travaux
(30) Actuellement Ministère de l'Economie Nationale. (31: Art. 3 du règlement de l'Office central d’adjudications.
Ve LE CONTROLE DU BUDGET EN ROUMANIE
des administralions publiques: oriente, et coordonne tout ce qui est nécessaire aux mises en adjudication par les administrations publiques. Enfin, cet office se réserve le droit d'acquérir par adjudications publiques les fournitures et le matériel de caractère général, dont l'Etat a besoin, et vend de la même manière les immeubles de l'Etat. Dans ce bat, il existe auprès de lui un service d'adjudications, chargé de centraliser et de coordonner les programmes de travaux et de fournitures nécessaires à toutes les administrations publiques, ainsi que de préparer tout ce qui a trait à l'exercice des attributions confiées à cet Office.
Toutefois, l'Office central d’adjudications ne fonctionne comme organe adjudicateur qu'exceptionnellement.
En principe, les adjudications publiques sont faites par des commissions spéciales, instituées près des administrations qui ont des travaux à exécuter, ou qui ont certaines fournitures à se procurer.
L'Office central d’adjudications n’exerce pas ses attributons de contrôle préventif au point de vue formel, seulement sur les adjudications publiques dont découlent des dépenses ou des recettes pour l'Etat. Son contrôle s'exerce également sur les contrats pour lesquels la loi permet exceptionnellement de traiter de gré à gré ou sous forme d’une adjudication restreinte.
Les adjudications publiques génératrices de dépenses pour l'Etat ont pour objet l’acquisition des fournitures et l'exécution des travaux nécessaires à l'Etat. Ces adjudications ont lieu après certaines formalités. Ainsi tous les services publics établissent, immédiatement après le vote du budget, un programme des fournitures et des travaux nécessaires au cours de l'exercice budgétaire qui va s'ouvrir. Ce programme vérifié, on établitun programme définitif, qui
doit être préparé jusqu'à concurrence des crédits alloués par le budget ou ouverts légalement.
Une fois mis au point, le programme est remis à l'Office ceniral d’adjudications, lequel se réservera les adjudications ayant un caractère général, et donnera pour les autres des instructions aux services intéressés, instructions que devront suivre leurs commissions d’adjudications. Ensuite viennent les formalités de publicité.
Bref, les adjudications publiques pour procurer des fournitures ou pour exécuter des travaux sont faites par l'Office central d'adjudications ou par les commissions des services intéressés.
Pour participer à une adjudication, les offres doivent être présentées par écrit, sous enveloppe cachetée et scellée. Les enveloppes ne seront ouvertes qu'après dépôt d’une garantie et après s'être assuré des capacités des compétiteurs.
Enfin, « la commission d’adjudication » procède à l’adjudication provisoire qui est donnée à l'offre la plus avantageuse, et communique le résultat de la soumission à l'Office central d’adjudications qui examinera :
a) La légalité de la mise en adjudication du point de vue de l’accomplissement des formalités ;
b) Les réclamations qui ont pu lui parvenir ;
c) Le prix total, et si les prix par unité, ainsi que la qualité des fournitures ont été vérifiés par les organes que l'Office central d’adjudications a indiqués ;
d) Si les conditions du cahier des charges ont été res-
pectées.
Après cet examen, l'Office central d’adjudications don-
nera son avis pour approuver ou pour désapprouver le résultat obtenu. L'avis sera communiqué à l'administration
intéressée, pour que celle-ci puisse s’y conformer (32). En outre, les adjudications sont soumises, une fois le visa du conseiller-contrôleur obtenu, à l'approbation du chef de l'administration en question, si leur montant est inférieur à 10 millions de lei et au Conseil des ministres, lorsqu'il s'agit d’une adjudication pour une somme supérieure.
Quant aux adjudications publiques dont résultent des recettes pour l'Etat, elles ont comme objet la vente des biens publics susceptibles d’être aliénés (33). Pour la mise en adjudication de ces biens publics l'Office central d’adjudications a le droit de centraliser les adjudications qui ont pour objet la vente de biens immobiliers, tandis que la vente des biens meubles se fera toujours par adjudication publique, en présence d'un délégué de l'Office, qui aura pour rôle d'estimer au préalable la valeur de ces biens.
Enfin, la L. C. P. prévoit certains cas d’adjudications restreintes et de marchés de gré à gré, énumérés limitativement dans Îles art. 88, 89 et 90 de la L. C. P.
L'Office central d'adjudications intervient, cette fois aussi, également comme organe de contrôle, car les contrats conclus à la suite de ces adjudications restreintes ou par des marchés de gré à gré sont aussi soumis à son avis préalable.
Il est donc avéré que, quelle que soit la modalité qui sert à la conclusion d'un contrat ayant pour conséquence une dépense ou une recette pour l'Etat, — adjudication publique libre, adjudication publique restreinte, marché de gré à gré, — l'Office central d’adjudications intervient toujours comme organe de contrôle préventif et veille au respect
(32) Art. 51 du règlement de l'Office central d’adjudications. (33) L’aliénation de certains biens étant défendue par la loi, comme par exemple les œuvres d'art.
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des conditions de forme stipulées par la loi, lors de la conclusion de ces contrats, ainsi que sur les résultats des adjudications à l'égard des conditions fixées par les cahiers de charges.
Ce contrôle effectué, intervient la censure du conseillercontrôleur, qui exercera un contrôle indépendant de celui de l'Office central d’adjudications et de nature différente, car celui-ci est un contrôle au point de vue formel et celui-là est purement financier.
$ 3. — LE CONTRÔLE PRÉVENTIF DE LA MEILLEURE UTILISATION DES CRÉDITS PAR LA COMMISSION DES ÉCONOMIES.
Le contrôle préventif de la meilleure utilisation des crédits met en jeu l'appréciation de la nécessité et de l’opportunité des engagements de dépenses, et poursuit Ja réalisation d'économies en faveur des finances publiques.
Le problème de l’organisation et du fonctionnement d’un semblable contrôle se présente sous un aspect délicat, car il touche aux droits d'initiative et de décision en matière de dépenses, réservés en principe aux ministres, puisque « gouverner cest engager des dépenses ». En effet, comme les ministres sont responsables de la marche normale de leurs services, le droit leur revient d'apprécier la nécessité et l’opportunité des dépenses,
Pourtant la création d’un contrôle de la meilleure utilisation des crédits se justifie par la nécessité de surveiller l'exercice du droit de disposition budgétaire des administrateurs, qui se sont montrés peu soucieux d'employer les crédits alloués dans un esprit d'économie. Sans l'exercice d’un contrôle de ce genre, le budget de l'Etat risquerait de supporter inutilement ou inopportunément certaines dépenses, qui apparaissent sous un aspect de nécessité et
qui — ce qui est plus grave — peuvent quelquefois prendre avec le temps un caractère de permanence, alors que la nécessité n’en est qu'apparente ou momentanée.
La difficulté commence au moment où se pose la question de savoir quel est l'organe qui sera appelé à exercer ce contrôle, aucun organe administratif n'ayant qualité pour rechercher et décider de la nécessité et de l'opportunité des dépenses.
Pour éviter les confusions de pouvoirs, on a eu recours à l'institution d’un organe spécial, connu en l'espèce sous la dénomination de « commission des économies ». Ces organes ont donné des résultats encourageants aux Etats-Unis et surtout en Angleterre, où une commission de ce genre a obtenu un succès remarquable (« La commission de sir Eric Geddes »).
En Roumanie, la crise économique, qui a eu des répercussions immédiates sur les finances publiques, a déterminé le gouvernement, effrayé par le déséquilibre des budgets, à créer une commission des économies, qui a opéré pour la première fois en vertu d’une loi du 8 avril 1933 (34).
Le premier article de cette loi fixe sa composition comme suit :
19 Le premier président de la Cour des Comptes ;
2° Le rapporteur général du budget de l'Etat ;
30 Le président dela Commission des finances du Sénat;
40 Le secrétaire général du Ministère des Finances ;
9° Le directeur général du budget et de la comptabilité générale de l'Etat ;
60 Le directeur du mouvement des fonds.
(34) « Loi sur la création d'une commission permanente pour réaliser des économies dans les budgets des administrations publiques. »
La composition de cette commission (35) a été légèrement modifiée en 1931. Actuellement elle exerce conformément aux dernières modifications apportées à sa composition par la loi «sur l'unification et la simplification des mesures financières exceptionnelles » du 1er avril 1937.
Ainsi, la Commission permanente des économies comprend aujourd’hui :
1° Le rapporteur général du budget ;
2° Un conseiller de la Cour des Comptes ;
3 Le secrétaire général du Ministère des Finances ;
4 Le directeur général du budget et de la comptabilité générale de l'Etat ;
9° Le directeur de l'Office central d’adjudications.
Cette commission est présidée par le rapporteur général du budget et décide valablement à la majorité de ses membres.
Malgré le caractère mixte de cet organisme de contrôle, formé par des représentants des trois pouvoirs publics, ce qui évite la critique — tout au moins théorique — de la confusion des pouvoirs, l’activité de la commission permanente des économies se déploie sous l'autorité du Ministère des Finances, lequel exerce par son entremise un contrôle sur les engagements de dépenses de ses collègues. À cet effet, cette commission siège auprès de la Direction Générale du Budget et de la Comptabilité Générale de l'Etat du Ministère des Finances.
Si l'institution de la Commission permanente des économies est critiquable, pour la raison que son existence gêne le droit d'initiative des administrateurs en matière de dépen-
(35) Cette commission est appelée dans les instructions du Ministère des Finances « Commission spéciale des engagements de dépenses ».
ses, son maintien reste amplement justifié par les économies réalisées, grâce au refus de certaines dépenses considérables qui, si elles avaient été effectuées, auraient aggravé encore davantage la situation déficitaire des budgets de l'Etat, pendant les dernières années de la récente crise.
Malgré la situation budgétaire réellement améliorée, surtout au cours du dernier exercice financier, et en dépit du caractère en principe exceptionnel et temporaire des commissions d'économies, imposées pendant les périodes de dépression économique et financière, nous estimons que leur maintien est justifié, parce que l'engagement des dépenses dans un esprit d'économie doit être une préoccupation permanente, pour faciliter l’équilibre effectif du budget.
La Commission des économies a, également, d’autres objectifs. Elle se rend compte si l’on exécute le budget, en respectant toutes les lois, les règlements et les dispositions en vigueur, et se prononce sur les avis que donne l'Office central d'adjudications.
Enfin, cette commission a aussi un rôle consultatif sur les questions que lui soumettra le Ministère des Finances. Elle émettra son avis, après avoir étudié tous les facteurs qui pourraient permettre de faire une économie dans les budgets des administrations publiques, et proposera au Ministère des Finances les modalités qu'elle jugera salutaires pour réaliser ces économies.
Arrêtons-nous sur ces fonctions essentielles, c’est-à-dire sur le contrôle préventif des engagements de dépenses, en tant que nécessité et opportunité, vérification qui intervient avant le contrôle du conseiller-contrôleur, celui-ci conservant toute liberté d'apprécier et de décider.
Les attributions de contrôle de la Commission des écomies\ s'étendent en principe à tous les engagements de
dépenses. On en exonère néanmoins une série d'engagements relatifs à des dépenses, dont la nécessité et l'opportunité ne peuvent être susceptibles d’une objection et d'une appréciation ; c'est le cas des salaires fixés suivant des états nominatifs.
Cette exception à part, on a décidé que la commission pouvait dispenser de la présentation au contrôle et au visa certaines dépenses, dont l’examen détaillé ne serait pas nécessaire. C'est pourquoi, la Commission des économies établit, au début de chaque exercice budgétaire, une liste des engagements de dépenses qu’elle exonère de son contrôle.
En ce qui concerne les projets d'engagements dont le visa reste obligatoire, ils doivent être présentés à cette commission par les services de comptabilité en cause, avant d’être soumis au visa du corseiller-contrôleur ; au cas où il s’agit d'achats de fournitures, les listes de prix, des offres et des devises doivent y être jointes. Nous voyons donc, qu'aussi bien à la Commission des économies qu’au conseiller-contrôleur, on doit présenter des propositions bien définies, pour permettre une décision objective, prise en connaissance de cause et dans le but pour lequel ce contrôle a été créé.
