LE CONTRÔLE PRÉVENTIF DES ORDONNANCEMENTS

PAR LA DIRECTION DU MOUVEMENT DEs Fonps.

La tâche incombe également au Ministère des Finances, de prendre soin que les titres de paiement régulièrement émis soient acquittés à temps par les services de caisse. Il doit, par conséquent, assurer le maintien d’un équilibre entre le quantum des ordonnancements légalement émis et les possibilités réelles de paiement.

Pour conserver cet équilibre, la direction du Mouvement des Fonds, dépendant du Ministère des Finances, centralise d’abord journellement le résultat de tous les encaissements et paiements concernant le budget général de l'Etat, afin de connaître le solde disponible du Trésor public. Ensuite, avant la fin de chaque mois, le ministre des Finances fixe, par décret, la répartition mensuelle des fonds, soit le maximum de la somme jusqu'à concurrence de laquelle chacun de ses collègues a le droit d'ordonnancer au cours du mois suivant.

Ce décret de distribution mensuelle des fonds sera communiqué aux Départements pour qu'après en avoir pris connaissance, ils maintiennent le quantum des ordonnancements dans les limites des sommes fixées par ce décret. Simultanément, la direction du Mouvement des Fonds procédera à des envois quotidiens de fonds afin de permettre aux services de caisse d'effectuer à temps les paiements des ordonnances et des mandats de paiement régulièrement émis.

Pour maintenir les dépenses dans les limites imposées par le décret mensuel, les services centraux de comptabilité des ordonnaieurs sont tenus de signaler, par une liste, à la direction du Mouvement des Fonds, tous les ordonnancements, en vue d'arrêter à temps les paiements des dépenses ordonnancées au-dessus de la limite fixée par ce décret.

L'art. 134 de la L. C. P. du 29 juillet 1929, par lequel on avait établi la règle de limiter les ordonnancements aux sommes fixées par le décret de distribution mensuelle des fonds, se irouve actuellement modifié par la loi du 23 décembre 1932, qui donne au Ministère des Finances la possibilité de fixer toujours par voie de décret mensuel — dans les cas dictés par la situation du Trésor public — une somme

maxima jusqu'à concurrence de laquelle chaque Département peut engager des dépenses en compte sur le mois suivant. Cette mesure est d’ailleurs l'unique moyen possible pour maintenir l'équilibre budgétaire, car elle évite les déficits budgétaires, qui, tout comme les excédents, ressortent d'une comparaison entre les droits réalisés sur les revenus

et les engagements définitifs aux dépenses, jusqu’à la clôture de l'exercice.

Borner les ordres de paiements mensuels aux moyens réels du Trésor pendant la même période est plus aisé que maintenir les engagements de dépenses dans les limites prévues. Pratiquement, de sérieuses difficultés apparaissent.

L'efficacité du maintien des engagements de dépenses dans les limites de ce décret est également diminuée par l'impossibilité de déduire le quantum de certains engagements, ceux par exemple : des annuités de la Dette Publique, des salaires, des pensions et des secours viagers, lesquels sont considérés comme engagés dès l'ouverture de l'exercice financier, pour la somme intégrale qui correspond aux crédits alloués par le budget.

Par conséquent, la seule efficacité des décrets de répartition mensuelle des fonds se résume dans le maintien sûr des ordonnancements aux montants stipulés par ces décrets, ce qui donne au Ministère des Finances la possibilité d'assurer les paiements des dépenses régulièrement ordonnancées, par leur adaptation aux possibilités réelles de paiement. Malgré ces difficultés les décrets de répartition mensuelle des fonds apportent un sensible progrès dans la voie de l'exécution normal du budget.

IVANOVICI 6

$5.-— LE CONTRÔLE PRÉVENTIF DE LA RÉGULARITÉ DES TITRES DE PAIEMENT PAR L'AGENT DU TRÉSOR PUBLIC.

Le contrôle préventif de la régularité des titres de paiement a pour objet d'arrêter en temps opportun les erreurs ou les manœuvres qui amèneraient l'engagement, la liquidation ou l’ordonnancement irrégulier d’une dépense. Il apparaît, par conséquent, comme un contrôle final des différents contrôles antérieurs, et revêt une importance considérable.

C'est pourquoi, l'agent du Trésor public, avant de payer une dépense, doit contrôler la régularité des ordonnances et des mandats de paiement délivrés par les administrateurs aux tiers bénéficiaires qui les lui présentent. Le caissierpayeur confrontera également ces litres avec les avis respectifs, émis par les organes de comptabilité des ordonnateurs, afin de vérifier leur identité, et si l'ordonnance ou le mandat de paiement portent les visas approbatifs des contrôles antérieurs, en particulier du contrôle préventiffinancier.

L'identité qui doit être établie entre les ordres de paiement et les avis en question est possible grâce au système de « l'avis double ». C'est ce moyen qui permet de procéder à un contrôle des ordonnancements, non seulement par l'agent du Trésor public, mais aussi par l'organe comptable intéressé, par la direction du Mouvement des Fonds, par la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat et par la Cour des Comptes.

Les art. 126 et 127 de la L. C. P., qui décident les moyens de ce contrôle, obligent les services de comptabilité des ordonnateurs primaires et des ordonnateurs secondaires d'établir chaque fois un avis en double exemplaire

pour chaque ordonnance ou mandat émis. Pour suivre le rôle de ces avis en double exemplaire, examinons séparément la voie par laquelle sont acheminés les avis émis par le chef de la comptabilité de l’ordonnateur primaire, et le parcours des avis émis par le chef de ia comptabilité de l’ordonnateur secondaire.

Un des deux exemplaires sera transmis — lorsqu'il s’agit d’une ordonnance de paiement — au caissier-payeur, par la direction du Mouvement des Fonds (36), la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat et le service de comptabilité de l’« administration d’encaissements et paiements », dont dépend le service de caisse. Le caissier-payeur reçoit ainsi cet avis après quil a été passé dans la comptabilité de ces trois organes et visé par la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat.

Le deuxième exemplaire est transmis, accompagné des pièces justificatives, à la Cour des Comptes.

En ce qui concerne les ordonnances de délégation, il existe également deux avis qui ont la même destination que les précédents, à l'exception du premier exemplaire qui s’arrête au service de comptabilité de l’« administration d’encaissements et paiements », sur laquelle cette ordonnance de délégation a été tirée.

Quant à l'avis en double exemplaire émis par le service de comptabilité de l’ordonnateur secondaire, relatif à des mandats de paiement, un de ces exemplaires sera également transmis au caissier-payeur, mais cette fois seulement par le service de comptabilité de l’« administration d’encaissements et paiements », dont dépend ce service de caisse, et

136) Ceci est la procédure légale. En fait, cet avis est communiqué directement à la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat, tandis que

la direction du Mouvement des Fonds envoie une liste des ordonnances émises,

après avoir été passé dans les écritures et visé par ce service.

Enfin, le deuxième exemplaire aura un sort analogue à celui du deuxième exemplaire des avis des ordonnances de paiement.

L'agent du Trésor public, avant d’acquitter une ordonnance ou un mandat de paiement, doit s’assurer :

1° Si l'ordonnance de paiement porte le visa du conseillercontrôleur, et, pour les mandats de paiement, s'ils sont visés par le chef du service de comptabilité de l’« administration d'encaissements et paiements » ;

20 Si l’on a recu l’avis de paiement et s’il concorde avec l'ordonnance ou le mandat de paiement en question, et s'il est visé ;

3° Si la personne qui se présente au guichet est qualifiée pour recevoir la somme.

SECTION II

Le centrôle automatique par la comptabilité des opérations d'exécution budgétaire.

D'ores et déjà, nous pouvons affirmer qu’à la base du contrôle budgétaire se trouve la comptabilité des opérations d'exécution budgétaire.

Parallèlement à l’activité de l’administrateur et du « manutenteur », intervient, nous l’avons dit, un troisième organe: le comptable, représenté par la Direction de la Comptabilité Générale de l'Etat, sous les ordres du ministre des Finances, comme organe unique et suprême du passage aux écritures et de centralisation de toutes les opérations d'’exécution budgétaire.

Comme l’activité des administrateurs et des « manuten-

teurs » sera portée sur les registres, la présence d’un organe comptable est obligatoire auprès de chaque administrateur ou « manutenteur ». L'activité de ces organes comptables est contrôlée par le «service central de comptabilité » du ministère ou de l'administration dont ils dépendent.

L'inscription dans les livres de comptabilité des opérations d’exécution budgétaire, en plus du fait d'assurer l’exercice d'un contrôle automatique de ces opérations, servira aussi à l'établissement des comptes de gestion, qui seront présentés ensuite à la vérification de la Cour des Comptes en vue de la préparation du contrôle parlementaire.

Il est évident que la comptabilité des opérations d'exécution budgétaire présente un intérêt particulier pour ce travail. Pour faire ressortir le rôle de l'organe comptable, un exposé, aussi sommaire soit-il, de la manière dont ces opérations sont portées sur les registres administratifs est nécessaire.

On peut distinguer deux sortes de comptabilités, celle des administrateurs et celle des « manutenteurs », centralisées et contrôlées par un organe suprême: la Direction de la Comptabilité Générale de l'Etat.

$ 1. — La COMPTABILITÉ DES ADMINISTRATEURS

La comptabilité des administrateurs concerne les opérations relatives aux dépenses et celles relatives aux recettes de l'Etat, pour lesquelles on tient des livres séparés.

a) La comptabilité des dépenses. Les services centraux de comptabilité de chaque Département procèdent aux écritures suivantes :

Avant tout, on inscrit tous les crédits alloués au Département, par les lois et décrets, quelle que soit leur nature :

crédits budgétaires, aussi bien que crédits supplémentaires, extraordinaires et extraordinaires spéciaux. De cette manière, on obtient une mise à jour permanente de l'ensemble des crédits dont un Département dispose à tout instant. Cette tenue à jour est d’une utilité considérable pour l'exécution légale du budget des dépenses, car les engagements de dépenses ne sont permis que jusqu'à concurrence de ces crédits.

Sitôt que les engagements ont pris une forme définitive, c’est-à-dire après avis favorable des organes de contrôle sur les projets d'engagements, on procède à leur inscription sur les livres de la comptabilité. On crée ainsi la possibilité de suivre leur exécution. On en faitautant pour la liquidation des engagements et pour l'ordonnancement des dépenses, en tenant séparément à jour les ordonnances de paiement et les ordonnances de délégation. La même procédure est employée pour les mandats de paiement, émis au furet à mesure des ordonnances de délégation et communiqués mensuellement par les services de comptabilité des ordonnateurs secondaires.

Grâce à la situation journalière et exacte des crédits alloués en regard des engagements et ordonnancements effectués, le ministre-administrateur a la possibilité, par une simple comparaison de ces données, de pouvoir constater à tout instant si éventuellement on risque de dépasser les crédits, lorsqu'on présentera à la signature l'engagement ou l’ordonnancement d'une dépense nouvelle.

Enfin, les paiements effectués sont centralisés et passés aux écritures par les services centraux de comptabilité de chaque Département, au moyen de la communication mensuelle de bordereaux, par les services de comptabilité des «administrations d'encaissements et paiements ».

Ainsi, les services centraux de comptabilité de chaque Département procéderont aux écritures suivantes :

10 Le total des crédits alloués ;

20 Les engagements définitifs de dépenses ;

30 Les liquidations de ces engagements ;

4° Les ordonnancements des engagements liquidés. 9° L'ensemble des paiements effectués.

Ces écritures répondent à la nécessité de suivre le mode d'exécution du budget des dépenses depuis l'opération initiale — l'ouverture des crédits — jusqu’à l'opération finale, — le payement.

La comptabilité des ordonnateurs secondaires comporte des écritures identiques, en ce qui concerne, bien entendu, les crédits délégués par les ordonnateurs principaux.

b) La comptabilité des recelles. Au sujet de l’exécution du budget des recettes, le rôle des administrateurs, pour les revenus qui doivent être perçus en vertu des « débits » consiste dans l'établissement de ces titres exécutoires.

Avant la transmission de ces « débits » en vue de leur réalisation aux crganes de poursuite et de perception, ils sont inscrits dans les livres des administrateurs.

On distingue trois catégories de « débits »

1° Les « débits » provenant des contributions directes ; 2° Les « débits» provenant des contributions indirectes ; 3° Les « débits » dus à des revenus des ministères.

Les deux premières catégories sont établies par les organes extérieurs du Ministère des Finances, en qualité d’administrateur de ces revenus, lesquels procèdent en même temps à leur première inscription. Quant à la dernière catégorie, les ministères intéressés les établissent au même titre et procèdent à leur inscription adéquate.

L'imputation de ces «débits » à la comptabilité est effectuée de la manière suivante :

Les « débits » provenant des contributions directes sont établis par les « contrôleurs de circonscription », en vertu des procès-verbaux d'imposition, et sont immédiatement passés dans les registres « matricules », qui restent au siège de l’« administration de constatation ». On notera dans ces registres, aussi bien les revenus imposables que les impôts y correspondant. Ainsi les droits constatés en faveur de l'Etat sont continuellement tenus à jour.

En même temps, les contrôleurs pourvoient à l'inscription de ces droits dans les registres des « rôles », selon les données portées dans les « matricules ».

Ensuite, les « rôles » seront transmis aux organes de poursuite et de perception, lesquels y annoteront les résultats des recettes, au fur et à mesure de leur réalisation.

L'inscription de ces « débits » aura lieu tant aux registres « matricules » qu'aux registres « rôles », nominalement, et l’on réservera à chaque contribuable une partie dans laquelle on distinguera deux genres de « débits » : 1° Les « débits » des arrérages et 20 Les « débits » courants. Tout « débit » est divisé en : a) Impôts dus à l'Etat et b) Impôts additionnels.

Pour charger légalement les organes de poursuite et de perception de ces « débits », les contrôleurs établiront, selon les registres « matricules », des « bordereaux de débit », qu'ils transmettront à ces organes par l'entremise des « administrations de constatation » dont ils dépendent, lesquelles les porteront également dans leurs écritures. On procédera de la même manière avec les changements survenus au cours de l'exercice budgétaire.

Donc, les « débits » provenant des contributions directes

sont portés deux fois dans les écritures des services extérieurs du Ministère des Finances, chargés de les établir et de les faire parvenir aux organes de poursuite et de perception.

En ce qui concerne les « débits » issus des contributions indirectes, ils sont établis par les « administrations de conslatation mixtes » (37), lesquelles les portent dans leurs livres. La remise aux organes de poursuite et de perception est toujours assurée également moyennant les «bordereaux de débit».

Enfin, les « débits » qui émanent des revenus des ministères sont établis par les Départements intéressés où sont passés dans la comptabilité, et adressés ensuite directement pour poursuite et perception aux «administrations d’encaissements et paiements ».

L'inscription des « débits » et leur transmission aux organes de poursuite et de perception, indépendamment d’une tenue à jour permanente dans la comptabilité des administrateurs des droits établis au bénéfice de l'Etat, assure aussi le contrôle de leur transmission à l'agent du Trésor public, en collationnant les écritures portées dans la comptabilité de l'administrateur et les registres de comptabilité du « manutenteur », où ces « débits » doivent être également inscrits.

$ 2. —— La COMPTABILITÉ DES ( MANUTENTEURS »

CHARGÉS DE LA PERCEPTION DES RECETTES PUBLIQUES ET DU PAIEMENT DES DÉPENSES.

Comme dans la comptabilité des administrateurs, l'inscription des recettes et des dépenses dans les écritures des

« manutenteurs » se fait séparément.

(37) Ou par les (administrations de constatation pour les impôts indirectes » à Bucarest et dans les départements où le service de l'assiette des impôts indirects est séparé de celui des impôts directs.

À priori, il faut faire une discrimination entre les « manutenteurs » chargés seulement de poursuivre et de percevoir les revenus publics, et ceux qui, outre ces fonctions, ont également mission d'effectuer des paiements de dépenses. Font partie de la première catégorie les percepteurs et « agents d'encaissements », et de la seconde les « administrateurs d'encaissements et paiements ».

a) La comptabilité des recettes. Nous savons que les « débits » sont transmis après leur établissement, en vue de leur liquidation, aux « manutenteurs », c’est-à-dire aux « administrateurs d’encaissements et paiements ». Ceux-ci en accuseront réception et les renverront aux « perceptions de circonscription ».

Auparavant aura lieu une nouvelle inscription de tous les « débits » provenant des contributions directes et indirectes, ainsi que des revenus des ministères. Ils seront additionnés au jour le jour, dans le livre sur lequel ils sont portés, de manière qu'on ait continuellement la situation des « débits » reçus. Afin de les transmettre pour poursuite et encaissement aux agents en cause, les « perceptions de circonscriptions » établiront des «extraits de rôle » qui leur seront confiés à cet effet.

Avant qu'une somme due à l'Etat soit encaissée, les organes chargés de la perception des revenus publics sont obligés, lorsqu'il s’agit de receites qui émanent des « rôles », de procéder au préalable à une série de degrés de poursuite (38). Les degrés de poursuite doivent être tenus à jour par leur inscription sur les « rôles » en question Il faut y mentionner la date de leur communication aux contribuables, pour qu’on puisse contrôler si ces organes ont

(38) Sommation à payer, saisie, affiches de vente

observé, dans l'application des degrés de poursuite, les délais et l’ordre prescrits par la loi « sur la perception et la poursuite des revenus publics ».

L'agent du Trésor public est tenu de délivrer au contribuable, pour chaque somme reçue, une quittance détachée d'un regisire à souches, pourvu d'une rubrique de « report », lui permettant ainsi d’avoir constamment à sa disposition le total des recettes au jour le jour.

Le montant encaissé sera crédité dans le registre « extraits de rôle » et on le portera également au registre « encaissements », livre qui est conservé au siège de l’ «agence de perception ». Par conséquent, grâce à cette série d’inscriptions, on peut connaitre à tout instant la situation des droits établis en faveur de l'Etat, en regard des encaissements opérés. Leur solde constitue ce qu’on appelle en comptabilité publique les « arrérages ».

Au moment des versements, on présentera à la « perception de circonscription » une copie du registre «encaissements », pour qu'on fasse la décharge des sommes encaissées également sur les livres de la perception. En même temps, on remettra les talons des carnets à quittances terminés, pour qu'ils soient vérifiés, ainsi que les « extraits de rôle », pour qu'on y porte les nouveaux « débits » créés ou les abattements éventuels.

En ce qui concerne les communes où siègent les « perceptions de circonscription », les deux inscriptions pour l’encaissement des revenus publics auront lieu à ce siège. Elles passeront les mêmes écritures que les « agences de perception » pour les sommes encaissées directement du contribuable, et noteront également les versements effectués par les « agences de perception ».

Lors de ces versements, les « perceptions de circonscrip-

tion » procéderont à la vérification des sommes portées sur les copies du registre des « agences d’encaissement », avec les montants inscrits sur les talons des carnets de quittances qui ont été apportés à cet effet.

Cette vérification achevée, on délivre à l’agent une quittance extraite du carnet à souches de la « perception de circonscription », pour lui donner décharge, et on crédite en même temps ces sommes dans les écritures de la « perception de circonscription ».

Toutes les sommes encaissées par les « perceptions de circonscription » sont versées à |’ «administration d’encaissements et paiements » du ressort.

À ce moment, le service de comptabilité de l’administration procède, avant tout, à la vérification des titres de versement, et ensuite à la délivrance d'un récépissé extrait d'un carnet à souches, tout en inscrivant le montant encaissé sur l'unique journal qui y est tenu.

Tous les soirs, on connaît le total des recettes journalières et, en faisant l'addition du report précédent, on obtient l'ensemble des encaissements effectués au jour le jour. Simultanément, le service de comptabilité fera figurer ces encaissements dans les écritures de l'administration, lesquelles seront également tenues à jour et communiquées régulièrement à la Cour des Comptes, à la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat et au ministère intéressé.

Pour que les « administrations d’encaissements et paiements » puissent exercer un contrôle permanent sur les « perceptions de circonscription », au sujet des « débits » transmis pour être liquidés, un registre sera tenu pour chaque « perception de circonscription », registre sur la partie gauche duquel figureront les « débits » transmis

et sur le côté droit les encaissements réalisés, qui seront connus par les versements.

Après encaissements des sommes et après les avoir passées aux écritures, le service de comptabilité établit des mandats de versements qui doivent étre remis à la Banque Nationale, au compte de trésorerie de l'Etat, le surlendemain au plus tard de leur encaissement.

Toutes ces opérations seront notées dans les écritures des « administrations d'encaissements et paiements » et communiquées quotidiennement à la direction du Mouvement des Fonds du Ministère des Finances, lequel doit connaître tous les jours l’état des encaissements réalisés dans tout le pays.

b) La complabililé des dépenses. Le paiement des dépenses est confié aux soins des « administrations d’encaissements et paiements ». À ce propos, leurs services de comptabilité et de caisse procéderont aux écritures suivantes, avant et après que les paiements auront été effectués.

Le service de comptabilité va passer aux écritures tous les avis d'ordonnances de paiements qui lui sont parvenus de la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat, ainsi que les avis de mandats de paiements, parvenus directement des services de comptabilité des ordonnateurs secondaires.

Pour ne pas dépasser les crédits délégués par les ordonnances de délégation, on les tiendra à jour dans un registre spécial, dans lequel seront notés tous les mandats de paiements présentés, ce qui permet de savoir immédiaiement si les crédits délégués sont dépassés.

Avant qu'une ordonnance ou un mandat de paiement soient acquittés, ils doivent être visés par le service de comptabilité de l'administration en question, lequel se

rendra compte si l’ordre de paiement correspond aux avis y relatifs.

En outre, le paiement d'une dépense est soumis à l’existence d’un « accréditif », c’est-à-dire d’une disponibilité en espèces à la Banque Nationale. Les sommes prélevées à la Banque Nationale, en vertu des « accréditifs », sont portées au journal de caisse de l'administration, et leur mise à jourest maintenue par leur inscription sur un livre spécial.

Après acquittement des ordonnances et mandats de paiement, ceux-ci seront portés sur le registre de caisse unique, tandis qu'on envoie toutes les pièces de caisse au service de comptabilité de l’administration, pour y faire passer également les écritures sur le côté « dépenses » du registre. D'après ces registres, on fera les communications mensuelles à la Cour des Comptes. à la direction de la Comptabilité Générale de l'Etat et au ministère intéressé. Ces communications comporteront l'addition au jour lejour, ce qui donnera Île total des paiements effectués.