DEUXIÈME PARTIE
Le contrôle judiciaire.
Si le contrôle administratif est effectif, il n’en est pas moins critiqué. Il a ce grave défaut de manquer de publicité et de ne pouvoir assurer une objectivité parfaite. Le cumul de ces fonctions opposées, d’organe de contrôle budgétaire et d'exécutant du budget, par conséquent de juge et de partie,
-a déterminé la nécessité d'un deuxième degré de contrôle, confié à un organe autoritaire et indépendant, dégagé de toute pression, qui puisse vérifier avec objectivité les données présentées par les agents du pouvoir exécutif, et préparer ainsi l'exercice du contrôle suprême, attribution essentielle du Parlement.
Ce deuxième degré de contrôle, placé entre le contrôle administratif et le contrôle parlementaire, est exercé par la Cour des Comptes et comprend, à la fois, un droit de contrôle sur les opérations d'exécution budgétaire et un droit de juridiction sur les comptes des « manutenteurs ». C'est
le contrôle judiciaire.
SECTION Ire
Aperçu historique sur la Cour des Comptes.
La Cour des Comptes de Roumanie a été créée par la loi du 24 janvier 1864. Elle a remplacé le « Ministère de Contrôle », alors organisé selon le système russe, lequel man-
quait de l'objectivité nécessaire, du fait que souvent le titulaire de ce ministère élait en même temps ministre des Finances.
L'organisation et ie fonctionnement de la Cour des Comptes ont été inspirés du système français, quant au contrôle postérieur des gestions. Ses membres étaient élus par la Chambre des députés, selon le procédé belge.
Au début, la composition de la Cour des Comptes était la suivante: un président, huit juges assesseurs, un procureur, un substitut, un greffier et le personnel de la chancellerie. La Cour était répartie en deux sections et délibérait, soit toutes sections réunies, soit par section. Pour délibérer valablement, il fallait dans le premier cas la présence de cinq membres au moins et dans le second d’au moins trois.
À part quelques transformations survenues au sujet du personnel, en 1874, 1884 et 1895, — à partir de cette dernière date les membres de la Cour sont désignés par le Ministère des Finances, — l'organisation de la Cour des Comptes est restée Ja même jusqu'à sa réorganisation, réalisée par la loi du 31 juillet 1929 (1), actuellement en vigueur avec de légères modifications.
La réorganisation de la Cour des Comptes est née du besoin de combler certaines lacunes et de corriger certains vices de fonctionnement. Le contrôle des finances publiques est devenu ainsi plus rigoureux. En effet, ia rigueur de ce contrôle devint une nécessité impérieuse en raison du grand nombre d'infractions budgétaires commises pendant la période d'après-guerre.
(1) « La loi sur la réorganisation de la Haute Cour des Comptes » publiée au Moniteur Officiel du 31 juillet 1929, modifiée légèrement par les lois du 26 avril 1930, 24 décembre 1932 et 14 avril 1935.
La nouvelle loi organique de la Cour des Comptes maintint le caractère postérieur du contrôle exercé par la Cour, en instituant deux nouveaux degrés de contrôle judiciaire, l’un préventif, et l’autre concomitant à l'exécution du budget. On a donné ainsi à la Cour des Comptes la possibilité d'exercer un contrôle plus large et plus complet sur la gestion des finances publiques.
SECTION II
Les caractéristiques essentielles de la Cour des Comptes. Sa composition et son fonctionnement actuels.
L'art. 86 de la récente Constitution (2) stipule : « Pour toute la Roumanie, il existe une seule Cour des Comptes ». et l’al. 2 du premier article de la loi organique de la Cour dit: « La Cour des Comptes est une institution autonome, qui a le même rang que la Haute Cour de Cassation et jouit des mêmes droits. »
De ces textes, il ressort que la Cour des Comptes est une institution d'ordre constitutionnel, un organe unique et autonome, égal en rang et en droits à la Cour de Cassation.
Actueilement, ce tribunal administratif est composé par :
1° Les membres de la Cour ;
2° Le ministère public ;
3° Le personnel de contrôle et de vérification ; 40 Le secrétariat général.
Suivant l'art. 3 de sa loi organique, ce personnel est ré-
parti comme suit :
(2) Art. 116 de la Constitution abrogée.
Les membres de la Cour sont au nombre de 17 : un premier président, 4 présidents de section et 12 conseillers.
Le ministère public est représenté par un procureur général et 4 procureurs de section.
Le personnel de contrôle et de vérification est composé de conseillers-contrôleurs (3), de 4 référendaires en chef, et de 66 référendaires et référendaires stagiaires.
Enfin, le secrétariat général de la Cour se compose d'un secrétaire général (4), de secrétaires, sous-secrétaires et du personnel nécessaire aux services de chancellerie et d'archives.
La Cour des Comptes, ainsi constituée, travaille répartie en sections. À cet effet, l’art. 15 de la loi énoncée ci-dessus, stipule la répartition de la Cour en quatre sections, chaque section étant composée d’un président, de trois conseillers, d'un référendaire en chef et de plusieurs référendaires et référendaires stagiaires.
La distribution des sièges par sections aux présidents et conseillers est décidée par la Cour, assemblée toutes sections réunies au début de chaque année judiciaire. À cette occasion, on procède également à la répartition par sections des référendaires. Quant, à la répartition des procureurs par sections, elle est une attribution du procureur général.
Pour maintenir une activité continue de la Cour, la composition des sections reste d'habitude la même. Pourtant, la loi laisse la possibilité à la Cour, de modifier, toutes sections réunies, la répartition des membres de la Cour et des référendaires, lorque l'utilité d’une nouvelle répartition se fait sentir.
(3) Tout au plus un par ministère et par administration publique autonome.
(4) Assimilé aux référendaires en chef.
Les attributions des sections sont, en principe, identiques, et, seulement dans les cas exceptionnels, la Çour, siégant toutes sections réunies, peut donner des attributions spéciales à une ou plusieurs de ses sections. A part les audiences habituelles de la Cour répartie en sections, ce tribunal siège donc aussi toutes sections réunies.
La convocation de la Cour des Comptes toutes sections réunies est : a) facultative ; ou b) obligatoire.
Elle est facultative pour des cas imprévus, et obligatoire pour certains cas expressément déterminés par la loi.
Avant de terminer l’esquisse de la composition et du fonctionnement de la Cour de Comptes, rappelons qu’il faut pour que ses délibérations et que ses décisions soient valables, en vertu de l’art. 17 de sa loi organique, qu'au moins trois membres de la Cour soient présents lorsqu'il s’agit de délibérations en section, et au moins neuf membres dans le cas où elle siège toutes sections réunies. Le même article prévoit qu'en cas d'égalité de voix à une audience de la Cour siégeant toutes sections réunies, la voix de celui qui occupe le fauteuil présidentiel est prépondérante. De plus, les décisions et les conclusions de la Cour doivent être prononcées
à la majorité absolue des membres présents ; la minorité est tenue de formuler un avis motivé.
Enfin, signalons que les sections de la Cour ont leur président respectif ; ce dernier, lorsqu'il est absent, est remplacé par le conseiller le plus ancien. Lorsque la Cour siège toutes sections réunies, la présidence incombe au premier président qui, en cas d’empêchement, est suppléé par le président de section le plus ancien.
SECTION III
Les moyens par lesquels on assure la compétence, l’autorité et l'indépendance des membres de la Cour, du Parquet et du personnel de contrôle et de vérification.
Etant donné le rôle important que joue la Cour des Comptes dans le processus de contrôle de l'exécution du budget, sa loi organique stipule une série de dispositions appelées à assurer la compétence, l'autorité, l'indépendance et l'objectivité nécessaires aussi bien aux membres de la Cour et au Parquet, qu’au personnel de contrôle et de vérification. Ces dispositions sont les suivantes : conditions spéciales de nomination aux charges de la Cour ; assimilation de ces charges aux fonctions du corps judiciaire ; inamovibilité des titulaires de ces charges, et, enfin, stipulation de certains cas d’incompatibilité.
Les conditions spéciales de nomination à ces hautes fonctions ont pour objet d'assurer la compétence et l’autorité des personnes chargées de leur exécution. Il reste à savoir si les dispositions de la loi atteignent ce but si important.
$ 1. — LES CONDITIONS DE NOMINATION DES MEMBRES DE LA COUR ET Du PARQUET.
Les membres de la Cour et du Parquet sont nommés par décret royal, sur proposition du ministre des Finances.
Toutes ces nominations devraient être faites sur recommandation ou sur avis de la Cour, statuant toutes sections réunies, comme on procède pour la nomination des présisidents de section et des conseillers. Mais il en est différemment, car l'art. 5, al. 2 de la loi organique de la Cour
stipule que le premier président et les membres du Parquet sont nommés sans recommandation de la Cour.
Ce texte est critiquable non seulement parce qu’il supprime l'intervention de la Cour lors de la nomination à ces imporlantes fonctions, mais aussi parce qu'il ne précise pas si le premier président et le procureur général doivent être pris parmi les membres de la Cour ou du Parquet En effet, le gouvernement a la possibilité de nommer à ces fonctions des personnes qui ne sont pas membres de la Cour. Ce procédé est peu satisfaisant, car il affaiblit l’autorité et l'indépendance de la Cour vis-à-vis du pouvoir exécutif, dont elle doit contrôler la gestion financière.
En ce qui concerne les conditions de nomination, la loi organique de la Cour ne prévoit aucune condition pour le choix du premier président. Par contre, elle stipule que les présidents de section soient choisis parmi les conseillers, et établit les conditions de nomination pour les conseillers et pour les procureurs.
Pour être nommé conseiller, il faut remplir deux sortes de conditions :
a) Capacité ;
b) Stage dans certaines fonctions publiques importantes (5) (administration, magistrature, université).
Ce procédé quoique recommandable, car il assure jusqu'à un certain point la compétence des personnes nommées à ces hautes fonctions. est critiquable parce qu'il permet la nomination de personnes en dehors de la Cour, et diminue ainsi la possibilité d'avancement des référendaires en chef au grade de conseiller. En effet, leur avancement à ce grade
(3) Voir art.5 et 6 de la loi sur la réorganisation de la Cour des Comptes.
est recommandable, car il est légalement reconnu et pleinement justifié. Dans ce but, M. le Prof. Virgile Madgearu a proposé qu'un tiers au moins des conseillers à la Cour soit recruté parmi les référendaires éminents et les membres de la Cour d'Appel (6).
Quant à la nomination au poste de procureur, elle a également lieu par décret royal sur proposition du ministre des Finances. On exige un stage déterminé comme magistrat, avocat, référendaire de 1e classe ou dans une fonction supérieure de l'administration des finances publiques (7). Nous estimons que ce procédé est à même degarantir la compétence des membres du ministère public, à condition que la Cour puisse donner son avis lors de la nomination à ces fonctions.
$ 2. — LES CONDITIONS DE NOMINATION DU PERSONNEL DE CONTRÔLE ET DE VÉRIFICATION, ET DU SECRÉTARIAT GÉNÉRAL.
Nous avons vu que le personnel de contrôle et de vérification de la Cour des Comptes est représenté par des conseillers-contrôleurs et des référendaires. Ces derniers sont répartis en trois degrés : référendaires en chef, référendaires et référendaires stagiaires ; les référendaires à leur tour comprennent trois classes.
La nomination à ces fonctions se fait tout comme pour les membres de la Cour et du Parquet par décret royal sur proposition du ministre des Finances. Mais auparavant il faut obligatoirement la recommandation ou l'avis de la Cour des Comptes.
Comme les conditions de nomination des conseillers-
(6) Drumul echilibrului bugetar, p. 241.
(7) Voir art. 5, al. 8 et 9 de la loi citée.
contrôleurs sont identiques à celles établies pour les conseillers, les appréciations faites plus haut sur le système de nommer les conseillers s'appliquent également aux modalités de nomination des conseillers-contrôleurs.
En ce qui concerne la nomination aux fonctions de référendaires, elle a lieu par l'avancement des référendaires d'un grade inférieur, et la loi fixe les conditions de nomination pour le premier échelon, celui de référendaire stagiaire.
En principe, les référendaires stagiaires sont choisis par concours, et les candidats doivent remplir certaines conditions de capacité et d'âge (8).
La nomination au poste de référendaire stagiaire peut aussi avoir lieu directement, à titre exceptionnel, c’est-à-dire sans concours. En-ce cas, les candidats doivent justifier, en dehors des conditions exigées pour pouvoir se présenter au concours, d'un stage dans l'administration générale des finances ou dansles services centraux de comptabilité des autres administrations publiques (9).
La façon de nommer les référendaires stagiaires est donc elle aussi critiquable. du fait que l’unique système de sélection des éléments méritoires — système qui consiste à faire subir aux candidats un concours rigoureux — peut être tourné. Néanmoins, il faut signaler que le législateur, en
traçant des conditions spéciales pour les cas de nominations sans Concours, a pris soin que ces conditions puissent garantir une meilleure sélection.
Enfin, la nomination au poste de secrétaire général de la Cour est faite par un choix parmi les référendaires de 1'° classe, tandis que le personnel pour la chancellerie et les
(8) Voir art. 8 de la loi citée.
(9) Minimum trois ans comme chef de bureau.
archives est désigné par le Ministère des Finances, sur avis
de la Cour, conformément au statut des fonctionnaires publics.
Pour que le personnel de la Cour des Comptes jouisse de l'autorité, de l'indépendance et de l'objectivité nécessaires, sa loi organique stipule :
1° L’assimilation de toutes les fonctions exercées par les membres de la Cour et du Parquet, du personnel de contrôle et de vérification, et du secrétaire général, aux grades des membres de la Cour de Cassation, des Cours d'Appel et des Tribunaux (10) ;
29 L’inamovibilité des titulaires de ces fonctions (11) ;
30 L'incompatibilité de ces fonctions avec :
a) le mandat législatif et les fonctions publiques de toute nature, qu'on y ait accédé par nomination ou par élection ;
b) les professions libérales ;
c) la qualité de directeur, administrateur-délégué, membre du conseil d'administration ou censeur de sociétés privées ou d’une institution quelconque, soumises au contrôle de la Cour (12).
Dans le même but, on a également décidé que les membres de la Cour et du Parquet :
a) ne pourront être parents ou alliés entre eux jusqu’au quatrième degré inclusivement ;
b) ne pourront être intéressés ni directement, ni indi-
(0) Cette assimilation touche tant au grade qu'aux émoluments avec tous les accessoires. (Voir art. 69 de la loi sur la réorganisation de la Cour des Comptes.)
(11) Sauf pour les référendaires stagiaires qui bénéficient seulement de la stabilité (art. 4 de la même loi).
(12) Art. 13 de la loi sur la réorganisation de la Cour des Comptes.
rectement dans une affaire soumise au contrôle de la Cour etne pourront être mandataires d'une entreprise de ce genre ;
c) ne pourront participer à des enquêtes sur les affaires qui doivent être soumises au contrôle de la Cour, au cas où un parent ou un allié, jusqu'au quatrième degré inclus, y serait intéressé (13).
Quant à la récusation d’un membre de la Cour, elle peut être invoquée : a) par lui-même, b) par une partie, ou c) par le ministère public. La section de la Cour dont fait partie le membre récusé a qualité pour décider sur la demande (14).
SECTION IV
Les attributions de la Cour des Comptes.
La Constitution, la loi sur la comptabilité publique et la loi organique de la Cour des Comptes lui donnent les attributions suivantes :
10 Attributions de contrôle ;
20 Attributions contentieuses.
