INTRODUCTION

La loi du 15 juillet 1914, qui établit, en France, l'impôt général sur le revenu, est le fruit de cinquante années d’études et de discussions souvent vives et passionnées. Rarement réforme fut plus âprement débattue. Plusieurs fois sur le point d'aboutir, elle subit de multiples et interminables ajournements, arrêtée dans son essor par les attaques véhémentes de ses adversaires que ne dominait pas suffisamment l'engouement quelque peu hésitant de ses partisans. Il semblait que l'on n'osût pas orienter neltement notre fiscalité dans la voie de l'impôt personnel,- impôt qui avait occasionné de si intolérables abus sous l'Ancien Régime et que la Révolution, avide d’individualisme et d'égalité, avait dédaigneusement répudié.

Et, pourtant, ceux qui en préconisaient le plus chaleureusement le retour, se vouant à la propagation de sa doctrine avec une âme d'apôtre, étaient précisément ceux dont l'esprit était imbu de traditions révolutionnaires. Rien ne semblait plus contradictoire, à priori, que de voir les admirateurs enthousiastes de la Révolution ‘être, en même temps, les plus fervents protagonistes d’une instilution dont la destruction avait été le principal objectif des hommes de 1789.

En vérité, cette contradiction n'existait qu’en apparence.

D'une part, en effet, l'impôt personnel, que les promoteurs de

la réforme voulaient instaurer, différait profondément — non peut-être dans son principe, mais dans la conception de son application — de celui que les révolutionnaires avaient terrassé. Bien

que portant le même nom générique, ces deux FRpors n'élaient en rien comparables.

L'histoire de la taille personnelle (impôt de répartition basé, dans les pays d'élection, sur l’ensemble des facultés présumées de certaines classes de personnes, « taillables à merci »), de la capitation (impôt de quotité établi, d'abord sur le revenu présumé de

HOT dE chaque catégorie de personnes, ensuile au marc la livre de la taille) et des vingtièmes (impôt sur les revenus réels fonciers, commerciaux et industriels) montre que le syslème d'impôts directs personnels de l'Ancien Régime était vicié par le défaut d’uniformilé, par l'absence de règles précises de taxation, par l'incompétence el la partialité des agents chargés de son application. Les asséeurs et collecteurs — auxquels on ne peut songer sans évoquer le souvenir plus lointain des décurions du Bas-Empire — chargés, à la fois, de l'assiette et du recouvrement de ces impôls sous leur responsabilité pécuniaire et personnelle, abusaient, dans l'exercice de leurs fonctions d'ailleurs passagères, du pouvoir considérable et lout à fait arbitraire qu'ils possédaient momentanément. Munis d'aucun moyen précis de connaître même approximalivement le revenu des taillables, ils l'évaluaient selon leur caprice, ménageant leurs amis, frappant düûrement ceux que leur recommandaient la haine et la vengeance. Agents subalternes, souvent ignorants, les collecteurs étaient d’ailleurs contraints de subir les recommandations des seigneurs et des privilégiés, c'est-à-dire, praliquement, d'épargner les puissants et de surtaxer les pauvres. Ainsi, l’inégalité et l'arbitraire dans la taxation rendaient écrasant et profondément impopuülaire un impôt qui, mieux réparti, eûl été allègrement acquilté par tous (x). 4

La faillite de l'impôt personnel sous l'Ancien Régime s'explique donc, non par une infirmilé congénitale inhérente au système lui-même, mais surloul par le défaut d'organisation de l'administration chargée de l'anpliquer et à l'incompétence de ses agents occasionnels. Les lacunes et défectuosités dans les textes régissant l'impôt eussent élé beaucoup plus supportables que le manque de règles techniques précises d’assiette et de recouvrement.

Au fond, l'Ancien Régime a voulu utiliser un instrument trop délicat qui n’était pas fait pour des mains inhabiles à s’en servir. L'impôt général sur le revenu, type de l’impôt personnel, convient à des peuples arrivés à un degré supérieur de civilisation et, dotés, par conséquent, de services publics bien organisés.

De ce que cet impôt avait été honni autrefois, il ne S'ensuivail pas que, dans un état social tout différent, le même sort dût lui être réservé. Il n’y avait pas de rapprochement ni de corrélation

(1) On se reportera utilement, pour l'étude détaillée de celte question, aux textes rassemblés par M. Marcel Marion dans son excellent ouvrage : « Les Impôts directs sous l'Ancien Régime, principalement au XVII siècle. » AH0. :

possible. Appliqué par nos administrations modernés, dont les agents offraient toutes les garanties désirables de compétence et d'impartialité, l'impôt personnel n'était pas voué fatalement à un échec analogue. ; D'autre part, les disciples de la Révolution française, poursuivant, d'une génération à l'autre, le perfectionnement des doctrines démocratiques, arrivaient insensiblement à modifier l'idéal de justice fiscale qu'avaient entrevu leurs aînés dans leur exaltation d'individualisme égalitaire. La contribution commune, disaient ceux-ci, « doil être également répartie entre lous les citoyens en raison de leurs facultés » (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, art. 13). Cette formule, qui est celle de l'égalité objective de l'impôt, appelait la proportionnalité de la taxation au revenu. Elle constituait un progrès indéniable puisqu'elle faisait table rase des privilèges el assujettissait chacun à l'impôt, sans considération de sa personne. Elle était la première étape à franchir, mais non la dernière. Les héritiers spirituels de la Révolutlion lui ont substitué la formule de l'égalité subjective, rendue nécessaire par la nouvelle conception sociale de l'impôt. Cette égalité — qui n’est plus une égalité mathématique, mais une égalité psychologique dérivant de l'idée que chacun doit, pour subvenir aux dépenses de la collectivilé, supporter le même sacrifice — ne pouvait être pratiquement réalisée que par la progressivité du taux de l'impôt, progressivité qui, elle-même, impliquait nécessairement, pour atteindre pleinement son but, là prise en considération du revenu -global réel.

Ainsi s'explique le fait, paradoxal au premier abord, que les admirateurs de l'œuvre de la Révolution aient été les plus dévoués artisans du rétablissement de l'impôt personnel, dont la ruine n'était due qu'à des circonstances purement contingentes, n'affectant pas son principe.

Le retour à l'impôt personnel était donc sur le chemin de notre évolution démocratique. Depuis l'avènement de notre Troisième République, l'idée était dans les esprits et sa réalisation ne dépendait que d’une question d'opportunité. Cependant, le législateur, quelque peu impressionné par le spectre d’arbitraire que les ennemis acharnés de la réforme allaient tendancieusement chercher dans l’histoire de notre monarchie, hésitait, dominé par une prudence empreinte de pusillanimité, cherchant sa voie, comme égaré parmi les multiples projets présentés à son examen. Enfin, sous la poussée irrésistible du suffrage universel qui, au début de 1914,

se manifestait nellement en ce sens, il instiluail, par la loi précilée du 15 juillet 1914, l'impôt général sur le revenu. ie

La date de l'application de cet impôl, qui élait primitivement fitée au premier janvier 1915, fut reportée, par suite de la guerre, au premier janvier 1916. Entreprise dans une période si malencontreusement défavorable où les administrations, d’une part, et l'ensemble des redevables, d'autre part, élaient partiellement désorganisés, qu'allait-il advenir de cette réforme pourtant si CO forme: à notre évolution ? Sa faillite — qui aurait eu encore, à son-corps défendant, des circonstances contingentes et eæceptionnellement contraires — eût été interprétée par les esprits trop enclins à la crilique facile, comme provenant d'un vice inhérent à l'impôt personnel sur le revenu global.

Mais, contrairement aux secrets espoirs de ses adversaires, l’impôt général sur le revenu, malgré sa mise en vigueur inopinée dans un moment si peu propice, fit un début forl honorable. Il dépassa même les espoirs réduits qu'en raison des événements ses promoteurs avaient mis en lui. Aujourd'hui, après un fonclionnement régulier el sans cesse perfectionné de huit années complètes, il est permis de dire, en toute impartialité, que l'expérience n'a pas été décevante el qu’elle se révèle, pour l'avenir, pleine de promesses. Les scepliques ont été convertis à l'impôt général et, sauf pour les irréductibles dont les théories préconçues — pas toujours désintéressées — sont-un anachronisme, on peut dire que le système de l'impôt direct personnel institué par la loi du 15 juillet 1914 et les lois postérieures qui l’ont modifiée et complétée, esl maintenant admis par la généralité des citoyens français. Il a conquis, chez nous, droit de cité. Mieux : il est devenu une‘nécessité car nos finances publiques ne sauraient, désormais, . se passer de l'apport de près de deux milliards de francs par an que l'impôt général sur le revenu produit, apport qui est susceplible, d'ici quelques années, d’être relevé dans des proportions pouvant aller du simple au double, sans augmentation de tarif. Celte nécessité a été affirmée solennellement du haut de la tribune de la Chambre des députés par M. de Lasteyrie, Ministre des Finances, ci-devant adversaire des impôts personnels, circonslance qui donne d'ailleurs à ses paroles une portée encore plus considérable : :

«Je considère, disait-il, qu'il est impossible, dans les circonstances actuelles, de renoncer à l'impôt sur le revenu. Je crois impossible de revenir, comme d'aucuns le proposent, aux anciennes contributions directes. Les « quatre vieilles » pouvaient

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« avoir des avantages ; elles ont eu en moi un défenseur, en d'au- « tre lemps. Aujourd'hui, devant l'énormité de nos budgets, étant « donnée la nécessité de faire appel à des prélèvements plus larges « sur les revenus, nous devons vivre avec l'impôt sur le revenu. « On peut le regretter, mais je déclare nettement que c'est une « nécessité. » (1). |

On ne saurait être plus catégoriquement affirmatif.

Aussi, on nous permettra, sans plus de développements, d'ériger en axiome la nécessité de l'impôt général sur le revenu dans notre fiscalité moderne.

Ceci posé, qu'on nous permelle aussi — en nous référant aur nombreux et savants travaux de nos devanciers, — de partir du postulat que la connaissance, par l'Administration, du revenu global à retenir comme base de l'impôt, nécessite, dans l'état actuel de notre organisation juridique el sociale, l'emploi du système de la déclaration obligatoire comme mode normal de détermination du revenu, déclaration nécessairement contrôlée. Les autres systèmes (système de la taxation d'office ou de l'évaluation administrative ; système des présomptions légales ou indiciaire, ou de l’évalualion forfaitaire) ne peuvent être employés qu'à titre subsidiaire, car ils seraient, dans bien des cas, erronés ou inopérants. Nous pouvons condenser cette idée en disant qu'il n'est pas d'impôt général sur le revenu sans déclaration, et qu'il n'est pas de déclaration sans contrôle.

En fin de compte, nous arrivons à cette conclusion que tout le problème de l'impôt général sur le revenu se ramène à celui du contrôle de la déclaration. La valeur de l'impôt est en raison. directe de la valeur du contrôle. Très juste dans son principe, l'impôt sur le revenu peut être inique dans ses résultats si le, contrôle de la déclaration est mal organisé. L'exemple de l'Ancien Régime le démontre surabondamment. D'autre part, la productivité de l'impôt est aussi fonction de ce contrôle. Dès lors, l'organisation, sur des bases à la fois juridiques et efficaces, du contrôle de la déclaralion relative à l'impôt général sur le revenu est le nœud vital qui permet à cet impôt de réaliser les deux grandes idées inséparables de justice el de productivité.

(1) Chambre des députés, séance du 26 octobre 1922, J. 0. du 27, p. 2848.

Or, il nous a semblé que celte question primordiale du contrôle des déclarations n'avait pas élé, jusqu’ ici, l'objet d’une étude systématique d'ensemble.

IL est d’ailleurs aisé d'en apercevoir le molif. Les textes en vigueur sont nécessairement laconiques sur ce sujet et les instructions administratives, désireuses avec juste raison de laisser à l'agent d'exécution lé choix du meilleur procédé de contrôle à employer suivant les espèces, ne posent que des règles générales. Dès lors, la tâche d’un commentateur profane eût été singulièrement restreinte. La matière de cette étude devail être tirée, non seulement des textes législatifs el des instructions, mais surtout des leçons de la pratique administrative. Îl était donc nécessaire que ce fût un lechnicien qui la traitât.

Nous avons donc entrepris de combler celle lacune.

Dans le présent ouvrage, on trouvera exposé, dans l’ordre qui nous a paru le plus rationnel, l’ensemble de la question du contrôle de la déclaration relative à l'impôt général sur le revenu. Nous nous bornerons d’ailleurs strictement à l’élude de ce sujet, supposant connues loules les questions connexes, notamment celle de la déclaration proprement dite.

Dans l’accomplissement de notre tâche, nous avons essayé de synthétiser les notions théoriques fournies par la Science du Droit et les enseignements pratiques qu'une expérience de plusieurs années dans le contrôle des déclarations a pu nous faire acquérir. C’est donc en nous plaçant à la fois au point de vue juridique et au point de vue technique que nous envisageons notre malière. Les juristes jugeront peut-être ce travail trop technique, et les techniciens pourront le trouver trop juridique. Nous prions les uns comme les autres de vouloir bien accorder la bienveillance de leur jugement à une tentative inspirée de la constante préoccupation de mieux unir, qu'il n'est ordinairement coutume de le faire, la théorie et la pratique.