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Elle à également trouvé utile que «les commissions financières soient saisies du tableau des suppléments de crédits envisagés comme probables par le contrôle des dépenses engagées ». Ce tableau doit présenter aussi bien les annulations possibles que les crédits supplémentaires probables et être accompagné des justifications nécessaires.

De plus, chaque année, les commissions financières reçoivent communication du rapport des contrôleurs, relatif au dernier exercice écoulé, exposant les résultats de leurs opérations et les propositions qu’ils ont à présenter.

« Ces rapports sont dressés par chapitre budgétaire «et par ligne de recettes. Ils sont, ainsi que les suites « données aux observations et propositions qui y sont « formulées, communiqués par les contrôleurs des dé- «penses engagées au Ministre des Finances et aux «ministres intéressés et, par l'intermédiaire du Minis- «tre des Finances, à la Cour des comptes ainsi qu’aux «commissions financières des deux Chambres. »

L'article 7 de la loi du 10 août 1922 se substitue sur ce point à l’article 151 de la loi de finances du 13 juillet 1911. Il indique les règles générales à observer dans la présentation de ce rapport, il ne dit rien quant à la date à laquelle il doit être établi.

C’est au début du quatrième trimestre de la deuxième année de l'exercice que le rapport est rédigé: il ne peut l’être plus tôt parce qu’un délai est nécessaire au contrôleur pour être fixé sur les dépenses faites. Il est remis au Ministre des Finances vers la fin d’octobre.

À ce document est jointe une situation comparative des dépenses engagées et des crédits ouverts. Ce sont

les résultats figurant dans celle distribuée le 30 avril, rectifiés postérieurement par le contrôleur.

Le rapport est divisé en deux parties : dans la première, le contrôleur évoque par chapitre de dépenses et par ligne de recettes les diverses affaires ayant motivé ses remarques.

Dans la seconde, il énumère les réformes désirables au point de vue du fonctionnement du service du contrôle et les simplifications à os dans l'intérêt des finances publiques.

Ce rapport ne doit pas faire double emploi avec celui du corps de contrôle de l’exécution du budget, communiqué également aux commissions financières du Parlement par application de l’article 12 de la loi du 31 mars 1917. Ainsi que le prévoient les articles 150 et 151 de la loi de finances du 13 juillet 1911, dans chaque département ministériel où il existe un corps de contrôle financier, ce corps est chargé de suivre l'exécution du budget et d’établir un rapport d’ensemble annuel, exposant le résultat de ses travaux et les propositions qui lui paraissent devoir être formulées.

Le rôle du contrôleur des dépenses engagées se limi-

te, en principe, à l’examen préalable de la régularité des actes engageant les dépenses ; cet examen lui appartient exclusivement.

Le corps de contrôle, au contraire, apprécie après coup ce qui échappe à l’action du contrôleur des dépenses engagées, c’est-à-dire les conséquences effectives et les modalités d'exécution de ces actes.

Les commissions financières du Parlement sont de la sorte mises au courant des difficultés importantes qu'ont rencontrées les contrôleurs puisque ceux-ci consignent dans leur rapport annuel les observations

qu’ils ont eu à formuler et les réponses que les services leur ont apportées.

Par contre il ne semble pas à souhaiter que, sans attendre la production de ce rapport, les commissions financières soient mises au courant par le Ministre des Finances des cas où le contrôleur des dépenses engagées se trouverait en désaccord persistant avec le département ministériel auquel il est attaché.

La commission des finances du Sénat avait cependant proposé l’adoption de cette mesure par une adjonction au troisième paragraphe de l’article 5 du texte voté par la Chambre des députés.

Le Ministre des Finances, M. de Lasteyrie, en demanda la suppression pour les motifs suivants :

« Sans parler de la nombreuse correspondance que le «ministère des finances aurait à assumer de ce chef, «on pensera sans doute qu’il y aurait quelques incon- «vénients à faire participer les commissions finan- «cières au fonctionnement journalier et aux menus « détails des services.

« On ne perdra d’ailleurs pas de vue que les commis- «sions financières sont appelées à connaître toutes «les difficultés importantes qu'ont rencontrées les «contrôleurs des dépenses engagées, puisque les rap- «ports annuels de ces contrôleurs leur sont commu- « niqués. » (1).

Le Parlement, par l'intermédiaire de ses commissions financières, est ainsi tenu au courant des résultats de l’action des contrôleurs au sujet de l’examen

(4) Doc. Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 23 février 1922,

age 88, annexe n°122 ; rapport supplémentaire fait par M. Henry

érenger, au nom de la Commission des finances, chargée d’examiner la proposition de loi, adoptée par la Chambre des députés, relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

et du visa des actes engageant une dépense. En est-il de même pour les autres attributions de ces fonctionpaires, c’est-à-dire pour les avis motivés que ces derniers sont chargés de donner, au point de vue financier, sur les propositions budgétaires, les demandes de crédits additionnels et les projets de toute nature émanant de leur ministère respectif et soumis au contre-seing du Ministre des Finances ?

La commission financière du Sénat abondaït dans ce sens. Le Ministre des Finances insista pour faire retirer cette adjonction à l’article 4 du texte voté par la Chambre, en faisant valoir les considérations suivantes :

« On doit toujours prendre garde que les contrôleurs «des dépenses engagées fournissent leur avis, en « toute sincérité et en toute indépendance sans doute, «mais à un point de vue nécessairement limité aux «considérations administratives et financières. Les «considérations politiques leur échappent. Il serait « fâcheux que leurs avis pussent servir, par la suite, «à contester les décisions prises par les ministres res- « ponsables après un examen d’ensemble des aspects « des questions et il ne serait peut-être pas normal que «le Ministre des Finances, en particulier, se vit oppo- «ser la manière de voir de ses subordonnés. » (1)

D'ailleurs si désirable qu’il puisse être d’assurer aux commissions financières les plus larges informations sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels, il est permis de se demander si la communication à ces commissions des avis fournis par ces fonctionnaires aux ministres intéressés et au Mi-

Li) Doc. P ) Doc. Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 23 février "19 2, p. 88, annexe no 122.

nistre des Finances, sur les propositions et demandes, n’aboutirait pas, en définitive, à un résultat pratique inverse de celui que l’on cherche à obtenir.

Car il est bien à craindre, ajoute M. le Ministre des Finances, «que si les avis des contrôleurs des dépen- «ses engagées devaient être normalement communi- «qués aux commissions financières, les contrôleurs, «par la force des choses, se trouveraient peu à peu «amenés à modérer leurs observations officielles, sauf «à les compléter par des communications officieuses,

«Les commissions n’obtiendraient finalement que «des renseignements d'intérêt médiocre, par contre, «l’administration des finances y perdrait beaucoup, «des notes personnelles ou des commentaires oraux «ne pouvant l’armer aussi solidement que des avis «réguliers pour résister à certaines prétentions. »

Il faut remarquer aussi que les avis des contrôleurs, après qu’ils auront été utilisés par les ministres intéressés et par le Ministre des Finances, ne correspondront généralement plus aux propositions définitives du gouvernement, telles qu’elles seront soumises aux Chambres.

D'autre part les rapporteurs des commissions financières des deux Chambres tiennent déjà de la loi du 30 juin 1917 (art. 7) le pouvoir d’exercer un contrôle sur place à l’écard des administrations, dont ils ont à examiner les propositions : tous renseignements d’ordre budgétaire de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis.

La commission des finances du Sénat, en présence de ces explications, n’insista pas, sous la réserve formelle que les rapporteurs spéciaux des budgets pourront se mettre en rapport avec les contrôleurs des

dépenses engagées pour recevoir d’eux toutes indications utiles au sujet des propositions budgétaires jet des demandes de crédits additionnels de toute nature des départements ministériels ue ces fonctionnaiïres sont attachés.

Tels sont les rapports du service de contrôle de l’engagement avec les commissions financières.

Le Parlement lui-même est renseigné par les cohtrôleurs qui ont à fournir, pour chaque exercice, la situation des dépenses engagées au 31 décembre de l’année écoulée. Cette prescription, établie par l’art. 52 de la loi de finances du 28 décembre 1895, a été rappelée par celle du 10 août 1922, article 8. |

La portée de cette disposition est précisée dans les travaux préparatoires de la loi de 1922 et, en particulier, dans le rapport supplémentaire, présenté le 23 février 1922 au nom de la commission des finances, ainsi qu’il suit :

« Nous avons, en outre, accepté de fixer au 30 avril, «au lieu du 31 mars, da date de distribution aux Cham- « bres de la situation des dépenses engagées au 31 dé- « cembre de l’année expirée. On nous fait observer, en. «effet, d’une part, que le délai proposé était un peu « court, d'autre part que la date du 31 mars coïncide «avec celle, prévue par les lois de 1889 et 1899, fixant «les délais complémentaires de l’exercice pour la li- «quidation et l’ordonnancement des sommes dues aux « créanciers de l'Etat, et qu’il paraît préférable que les « contrôleurs des dépenses engagées puissent attendre « cette date pour se rendre compte de la suite donnée «aux engagements pris avant le 31 décembre. » (1)

(1) Doc. Parl., Sénat, sess. ordin., séance du 23 février 1922, p. 87.

Le Parlement fournit au contrôleur les éléments de son travail en votant le budget, et, s’il y a lieu, des douzièmes provisoires et des crédits additionnels.

L'emploi de tous ces crédits doit d’ailleurs être justifié par le Gouvernement vis-à-vis du Pouvoir législatif.

Le bilan de chaque exercice financier, une fois qu’il a été exécuté, est en effet soumis aux Chambres. Mais, à cause des retards considérables apportés au vote de la loi des comptes, un tel contrôle ne saurait être efficace.

« Le motif de ce retard, c’est qu’absorbé par le vote «du budget auquel il consacre ie meilleur de son «temps, en raison de l’importance de ce vote et de « l'échéance qui le presse, le Parlement n’a plus que «bien peu de temps pour une besogne aride, dont « l'intérêt politique est mince. L’excuse du Parlement, « c’est que notre système de contrôle lui apporte len- « tement le résultat de l’exécution des budgets, c’est « que la Cour des comptes ne lui donne pas ce qu’il «attend d’elle et le lui donne tardivement. » (Proposition de loi de M. Fleury-Ravarin (1).

Jusqu'à ces dernières années existait seulement £e contrôle parlementaire exercé « a posteriori », celui de l’exécution du budget étant resté à peu près illusoire.

La liberté laissée à l’exécutif était intentionnelle. Il semblait préférable de donner au gouvernement le maximum de latitude dans l’emploi des crédits et de ne faire intervenir le Parlement qu'après la clôture de l'exercice, sauf à ce moment à le renseigner aussi complètement que possible.

(4) Doc. Parl., Ch., ses. ord., 28 janv. 1921, p. 764, annexe. n° 2065.

G. PERROT. Le Contrôle des dépenses engagées. 7|

Cette méthode évite les inconvénients des frictions entre l'exécutif et le législatif, mais elle ne permet pas de faire respecter assez sûrement la volonté du Parlement, dispensateur des crédits.

La dernière génération avait déjà compris la nécessité du contrôle sur le budget en cours.

Diverses propositions, notamment de MM. Brisson et Bozérian avaient été formulées pour remédier à cette lacune de notre organisation financière.

A défaut d’un contrôle «a posteriori» effectif, le seul contrôle efficace est celui qui prévient les infractions ou, du moins, les saisit au moment où elles se produisent et où, par suite, des sanctions sont possibles.

Les commissions des finances des deux Chambres jouent un rôle important à cet égard. Il faut cependant éviter que, à la faveur du contrôle, les Chambres administrent elles-mêmes et empiètent sur les attributions de l’exécutif. Mais il faut aussi empêcher que des irrégularités budgétaires puissent être commises à l’insu du Parlement.

Dans ces conditions, la crainte peut-être exagérée d’une confusion des pouvoirs ne peut pas s’opposer à un contrôle parlementaire très rapproché de l'exécution.

Dès que le gouvernement a agi, le Parlement devtait avoir le droit d'examiner les conséquences de cet acte. Tous les mois, par exemple, les Chambres seraient mises au courant des propositions irrégulières, ayant motivé un refus de visa du contrôleur. Dans cette hypothèse il ne serait pas probable que le ministre intéressé passe outre à la décision de ce dernier et à l’avis du Ministre des Finances.

En tous cas les responsabilités ministérielles encourues seraient rapidement mises en jeu.