CHAPITRE SEPTIEME
Les Responsabilités Ministérielles
Les ministres sont dans l’obligation de démissionner lorsqu'ils ne possèdent plus la confiance de la majorité du Parlement ; c’est la responsabilité politique des membres du Gouvernement, dont seul le Président de la République est exempt.
Les sous-secrétaires d'Etat partagent la responsa.bilité des autres membres du cabinet qui sont tous solidairement responsables de la politique générale du Gouvernement ; de plus chacun d’eux doit répondre des actes spéciaux à son ministère. C’est ainsi qu’un ministre, coupable d’une grave infraction budgétaire, telle qu’un dépassement de crédits, pourra encourir un vote de blâme des Chambres et sera, par suite, dans l’obligation de donner sa démission. Il en sera de même si une telle faute est commise par un sous-secrétaire d'Etat, chargé de gérer une branche distincte des services publics qui composent un département ministériel. |
Mais le plus souvent, à cause de l'instabilité des
cabinets, cette responsabilité ne pourra être mise en jeu par les Chambres.
En tous cas, à supposer que le ministre coupable soit encore au pouvoir lorsque le Parlement découvre l’irrégularité, ce n’est pas un changement de ministère qui permettra à l’Etat d’être indemnisé du préjudice causé.
Afin d’obvier à cet inconvénient, il y aurait peutêtre lieu de déclarer nul tout acte d'engagement non visé par le contrôleur. Mais il semble difficile de faire concevoir à des tiers, qui ne sont pas tenus de savoir qu’un visa particulier ou une attestation administra.tive sont nécessaires, que tel contrat passé par un ministre ou un administrateur peut se trouver sans valeur entre leurs mains.
Il est vrai que l’on trouve dans notre réglementation financière une exigence analogue pour la validité des récépissés souscrits par le directeur comptable des caisses centrales du Trésor (1).
D’après l’article 343 du décret du 31 mai 1862, un récépissé ne peut former titre envers le trésor qu’autant qu’il est délivré sur une formule à talon et revêtu du contrôle.
D'autre part, les reçus des grands établissements de crédit n’ont généralement force libératoire que s'ils sont signés par un contrôleur. La commission des finances du Sénat avait donc proposé : « Aucun en- « gagement de dépenses ne forme titre contre le Trésor «si, émanant d’un ordonnateur principal, il n’est re- « vêtu du visa du contrôleur des dépenses engagées ou «si, émanant d’un ordonnateur secondaire, il ne porte « l’attestation certifiée par cet ordonnateur qu’il a été
(1) Appelé aujourd’hui caissier payeur central du Trésor public,
«pris eu exécution d’une ordonnance de délégation ou « d’une autorisation revêtue du visa du contrôleur des « dépenses engagées.» (1)
Le Ministre des Finances, M. de Lasteyrie, demanda la suppression de cet article. Aïnsi s’exprimait-il :
«Inscrire dans un texte législatif que certains «engagements de représentants qualifiés de l'Etat «peuvent, faute de visa ou d’attestation d’un contrô- « leur, être frappés de nullité ou ne plus former titre «contre le Trésor, serait nuire gravement au crédit de « V'Etat.» (2).
Il n’est donc pas étonnant que dans le texte de la loi. ne figure pas cette sanction. C’est au ministre fautif de supporter les conséquences pécuniaires de sa faute, ainsi que le prévoient les articles 5, 6 et 9 de la loi du 10 août 1922.
«II ne peut être passé outre au refus de visa du «contrôleur que sur avis conforme du Ministre des « Finances.
«Les ministres et administrateurs seront person- «nellement et civilement responsables des décisions «prises sciemment à l'encontre de cette décision. » GCATtI OS):
Ainsi que nous l’avons dit dans le troisième chapitre de cette étude, toutes les ordonnances de paiement et de délégation doivent être aussi communiquées au contrôleur ; celui-ci ne peut refuser son visa, mais seulement l’accompagner d’observations.
(1) Article 8 de la proposition, texte du Sénat, sur le contrôle des dépenses engagées; Doc, Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 23 février 1922, p.89, annexe n° 122.
(2) Doc. Part, Sénat, session ordinaire, séance du 23 février 1922, annexe n° 122, page 88.
«En aucun casilne pourraêtre procédé au paiement «des ordonnances visées avec observations qu'avec «autorisation du Ministre des Finances.
«Les ministres ordonnateurs sont personnellement «et civilement responsables des décisions prises sciem- «ment à l’encontre des prescriptions du présent arti- «cle.» (Art. 6, $ 3 et 4).
L'article 9 énonce également cette sanction :
«Les ministres et sous-secrétaires d'Etat et tous «autres fonctionnaires publics seront civilement res- «monsables des décisions prises sciemment à l’encon- «tre des dispositions ci-dessus », c’est-à-dire lorsqu'ils auront engagé des dépenses dépassant les crédits ou-. verts ou qui ne résulteraient pas de l’application des lois sans avoir observé les prescriptions des articles 5 et 6 précités.
La responsabilité des ministres peut donc être non seulement politique mais aussi civile, ainsi que le prévoient les textes réglementant le contrôle des dépenses engagées et le dernier article de chaque loi de finances ou (1) de douzièmes provisoires. |
(1) Par exemple : LOI portant ouverture sur l'exercice 1925 de crédits provisoires applicables au mois de mars 1925. (c.f. J. O. 4er mars 1925, p. 2118.)
ART. 4. Il est interdit aux ministres de prendre des mesures nouvelles entrainant des augmentations de dépenses imputables sur les crédits ouverts par les articles 1 et 2 et qui ne résulteraient pas de l’application de lois antérieures ou de dispositions de la présente loi.
Les ministres ordonnateurs et le ministre des finances seront personnellement responsables des décisions prises à l'encontre de la disposition ci-dessus, dans les conditions prévues par la loi du 10 août 1922 sur l’organisation du contrôle des dépenses engagées.
. LOI du 13 juillet 1925 portant fixation du budget général de l'exercice 1925. (J. O. du 14 juillet 1925, p. 6590.)
ART. 320. Il est interdit aux ministres de prendre des mesures entrainant des augmentations de dépenses imputables sur les
Est-il facile de justifier à un point de vue juridique le principe de cette responsabilité ?
Son origine n'est-elle pas contenue dans l’article 1382 du Code civil, ainsi conçu :
« Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à au- «trui un dommage, oblige celui par la faute duquel il «est arrivé à le réparer. »
La faute du ministre entraîne un préjudice pour J’Etat mais non pour un particulier, puisque la validité d'un engagement irrégulier ne peut être contestée.
Or ce texte ne vise que les rapports entre particuliers et non pas ceux de l'Etat avec ses ministres.
Il ne peut donc servir de fondement juridique à
ette responsabilité.
Si d’ailleurs la loi de 1922 comporte une telle sanction, il faut reconnaître que nos législateurs ont longuement hésité avant de l’admettre.
La Chambre des députés ne voulut même l’énoncer qu’à l’article 9 ; elle modifia donc le texte voté par le Sénat, qui la prévoyait aux articles 5 et 6. Si la manière de voir de la Chambre avait triomphé, la responsabilité civile des ministres n’aurait été admise qu’au cas d’un dépassement de crédits provenant de l’inobservation des prescriptions relatives au contrôle des engagements de dépenses.
Le Sénat maintint son point de vue qui finalement fut partagé par l’autre assemblée.
ombres ne nee
crédits ouverts par les articles 4 et 179 et qui ne résulteraient pas de l'application de lois antérieures ou de dispositions de la présente loi
Les ministres ordonnateurs et le ministre des finances seront personnellement responsables des décisions prises à l'encontre de la disposition ci-dessus.
M. Henry Bérenger, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, défendait ainsi sa manière de voir :
« Nous avons tous estimé que les mots «responsabi- « lité personnelle », votés par la Chambre, n’avaient tpas « un sens pénal clair si la responsabilité civile n’y était «ajoutée. Aussi bien la Chambre a-t-elle accepté cette «responsabilité civile des ministres à l’article 9 de la «même loi ; il n’y a donc pas lieu de la supprimer aux «articles 5 et 6.» (1)
L'avantage de cette responsabilité civile est de permettre au trésor de recouvrer les sommes illégalement dépensées. |
Il est cependant difficile d'admettre qu’en fait les choses se passent ainsi. Quel patrimoine sera le plus souvent suffisant pour indemniser l’Etat dans la proportion où ses intérêts auront été lésés ?
Cette menace ne peut effrayer les hommes politiques sans fortune. Par contre elle risque de détourner du gouvernements les gens fortunés.
Il en est de même pour les autres fonctionnaires publics, dont les qualités d'administrateur risqueraient d’être paralysées par la crainte de perdre de l’argent. Tel de ceux-ci, qui n’hésitera pas à prendre courageusement sur lui la responsabilité morale d’un acte qu’il croit utile au bien du service, reculerait devant la: perspective de compromettre les ressources de sa famille. Ainsi que l’a dit M. Bokanowski, au nom de la commission des finances de la Chambre :
(1) Doc. Parl., Sénat, annexe n° 361. Rapport fait au nom de la Commission des finances du Sénat, session ordinaire, séance du 9 juin 1922, page 408.
«Il ne semble pas qu’il y ait lieu, à l’occasion du «contrôle des dépenses engagées, de discuter la ques- «tion de la responsabilité civile des ministres et ad- «ministrateurs subordonnés. Cette question est depuis « longtemps posée dans notre législation. »
L'article 151 de la loi du 25 mars 1817 dit que «les «ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dé- « penser au delà des crédits ouverts à chacun d’eux ».
L’article 9 de la loi du 15 mars 1830 laisse « toute « dépense non créditée ou fraction de dépenses dépas- « sant le crédit à la charge du ministre contrevenant.»
D’après les articles 41 et 42 du décret du 31 mai 1862 : « Les ministres ne peuvent, sous leur responsa- « bilité, dépenser au delà des crédits ouverts à chacun «d'eux, ni engager aucune dépense nouvelle avant «qu’il ait été pourvu au moyen de la payer par un « supplément de crédit.
«Le Ministre des Finances ne peut, sous sa respon- « sabilité, autoriser les payements excédant les crédits «ouverts à chaque ministre.
« Mais les mots responsabilité civile, ajoute M. Bo- «kanowski, resteront sans portée pratique tant que «n'auront pas été déterminées la juridiction et la pro- « cédure à suivre tant pour mettre en mouvement l’ac- «tion publique que pour arriver à la décision de jus- «tice.» (1)
A défaut d’un texte attribuant compétence à un tribunal spécial pour connaître des actions civiles exercées par l'Etat contre ses ministres, n'est-il pas
(1) Doc. Parl., Chambre, page 463, session ordinaire, séance du 24 mars 1922. Rapport fait au nom de la Commission des finances par M. Maurice Bokanowski.
possible de s’adresser aux juridictions de droit commun ? Pour certains, celles-ci forment dans l'Etat un pouvoir distinct du Législatif et de l'Exécutif.
Les diverses autorités doivent se trouver indépendantes les unes des autres en vertu du principe de la séparation des pouvoirs que Montesquieu a exposé, le premier, dans son « Esprit des Lois» à propos de la constitution d'Angleterre (Liv. XI, ch. VI).
Le troisième pouvoir, le Judiciaire, devant respecter l'indépendance de l'Exécutif ne saurait être qualifié pour juger un membre du gouvernement.
D'ailleurs, en admettant même qu’il n’y ait que deux pouvoirs dans l'Etat, le Judiciaire n’étant alors qu’une branche de l’Exécutif, il n’en reste pas moins que l’autorité judiciaire doit être complètement séparée de l’autorité administrative.
Le principe en a été posé par la loi des 16-24 su 1790, titre IL, art. 13, ainsi Hu
« Les juges ne peuvent, à peine de forfaiture, en «bler de quelque manière que ce soit les opérations « des corps administratifs, ni citer devant eux les ad- «ministrateurs pour raison de leurs fonctions.
D’après la loi du 16 fructidor an III est interdite : «non seulement l'intervention spontanée des juges «dans les affaires administratives, mais encore leur «intervention purement juridictionnelle provoquée par « des réclamations contentieuses. »
Ces mesures avaient été prises afin d'éviter le retour des abus de l’ancien régime, où l’administration était entravée par l'attitude des Parlements.
Il est donc défendu aux tribunaux judiciaires de statuer sur aucune matière rentrant dans le contentieux administratif, qui est du ressort de juridictions spé-
ciales dont les principales sont les Conseils de préfecture, le Conseil d'Etat et la Cour des Comptes.
La compétence des Conseils de préfecture se caractérise par ce fait qu’elle n’existe qu’en vertu d’un texte de loi. Ils sont appelés à statuer sur les réclamations en matière d'impôts directs, sur les questions concernant les travaux publics et la grande voirie ; le contentieux des élections au Conseil d'arrondissement et au Conseil municipal fait également partie de leurs attributions qui sont ainsi énumérées. Faute d’une loi, il n’est donc pas possible d'admettre leur compétence. Le conseil d'Etat à des attributions purement consultatives mais, en matière contentieuse, il constitue un véritable tribunal depuis la loi du 24 mai 1872, qui l’a investi d’un pouvoir propre de décision. L'article 9 de cette loi déclare : « le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes en annulation pour excès. de pouvoirs formées contre les actes des diverses autotorités administratives ». Il constitue le tribunal de droit commun en matière administrative. C’est dona devant lui que devrait être déféré le ministre coupable.
Mais il n’en peut être ainsi car le Conseil d'Etat est compétent pour juger les actes des administrateurs, mais non les administrateurs eux-mêmes.
Quant à la Cour des comptes il n’y faut pas songer car, si elle est une véritable juridiction vis-à-vis des comptables, elle ne possède qu’un pouvoir de contrôle à l’égard des ordonnateurs, tant primaires que secondaires. | 1
D'ailleurs ses attributions contentieuses vis-à-vis des comptables publics se limitent à en juger les comptes et non pas ces fonctionnaires eux-mêmes.
Dans ces conditions aucune juridiction administra.n’est susceptible d’être choisie pour statuer sur la responsabilité civile du ministre ayant enfreint les prescriptions de la loi du 10 août 1922. Est-il d’ailleurs nécessaire de rechercher un tribunal compétent? N'y a-t-il pas une procédure spéciale permettant à l'Etat de faire valoir ses droits sans avoir obtenu au préalable un jugement ? Un ministre peut en effet constater et liquider lui-même une créance en établissant un arrêté de débet, ce qui à lieu, par exemple, lorsqu'il convient de faire restituer au trésor une somme détournée par un comptable infidèle. Une sommation de payer, appelée contrainte, est délivrée par le Ministre des Finances contre le débiteur à l'égard duquel il peut être usé des voies d'exécution forcée.
Cette procédure, applicable seulement dans certains cas, ne l’est pas en l’espèce, faute d’un texte le permettant ; il n’en est pas de même pour celle prévue par l’article 54 de la loi de finances du 13 avril 1898, ainsi CONÇU :
« Les états arrêtés par les ministres, formant titres «de perception des recettes de l'Etat, qui ne compor- « tent pas, en vertu de la législation existante, un mode « spécial de recouvrement ou de poursuites, ont force : «exécutoire, jusqu’à opposition de la partie intéressée « devant la juridiction compétente. »
Par rapport à l’arrêté de débet, ce mode de recouvrement présente l’avantage d’une plus grande simplicité puisqu'il rend inutile la délivrance d’une contrainte par le Ministre des Finances. Dans l’hypothèse que nous envisageons, l’état arrêté par un ministre aura immédiatement force exécutoire parce qu’il ne pourra y
être fait opposition par suite de l’absence d’une juridiction compétente ; mais quel sera le ministre chargé d'établir cet état? Le successeur du ministre coupable, à moins d'admettre que ce dernier mette lui-même en action cette procédure ! Celle-ci ne servira-t-elle pas à assouvir les vengeances des divers partis politiques se succédant au pouvoir ? Si, au contraire, le successeur du ministre fautif est plein d’indulgence ‘pour ce dernier, il lui évitera tout ennui en n’établissant pas cet état. Dans ces conditions, la procédure prévue par la loi du 13 avril 1898 ne peut être appliquée à l’égard d’un ministre coupable d’une irrégularité budgétaire.
Elle pourrait être employée par les ministres vis-àvis de leurs fonctionnaires ayant qualité pour engager une dépense lorsqu'ils ont contrevenu aux dispositions de la loi du 10 août 1922.
À l'égard des ministres, responsables civilement, aucun tribunal n’est donc compétent, aucune procédure n’est prévue.
Il y à cependant une hypothèse où il est facile d’indiquer une juridiction, c’est lorsqu'un ministre à engagé une dépense dépassant les crédits ouverts ou ne résultant pas de l’application des lois sans avoir observé les prescriptions sur le contrôle des dépenses engagées. é
C’est que dans cette éventualité la responsabilité est à la fois civile et pénale.
La Chambre des députés a qualité pour mettre en accusation les ministres pour les crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions, le Sénat s’érigeant en haute cour pour les juger (1).
(1) Art. 12, 8 2, L. C. du 16 juillet 1875.
D'après l’article 166 du Code pénal: «Tout crime «commis par un fonctionnaire public dans l’exercice « de ses fonctions est une forfaiture ».
Or le fait prévu par l’article 9 de la loi du 10 août 1922 constitue une forfaiture, c’est-à-dire un crime, et par suite rend le ministre fautif passible d’être traduit par la Chambre devant la haute cour de justice.
« Il est interdit, à peine de forfaiture aux ministres «et sous-secrétaires d'Etat, et à tous autres fonction- « naires publics, de prendre sciemment et en violation « des formalités prescrites par Îles articles 5 et 6 de la « présente loi des mesures ayant pour effet d'engager « des dépenses dépassant les crédits ouverts ou qui ne «résulteraient pas de l’application des lois.» (Art. 9, loi du 10 août 1922).
Les lois constitutionnelles ne parlent pas des soussecrétaires d'Etat ; ceux-ci partageant la responsabilité politique des membres du Cabinet, il y a lieu de les considérer eux aussi comme justiciables de la haute cour. }
La loi du: 5 janvier 1918 à établi la procédure à suivre, conformément au dernier paragraphe de l’article 12 $ 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, en matière de mise en accusation, d'instruction, de jugement du Président de la République et des ministres devant le Sénat constitué en cour de justice pour crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions.
Les arrêts de la cour ne sont susceptibles d'aucun recours, pas même de celui en cassation.
La haute cour est donc une juridiction souveraine, davantage que le jury dont les décisions peuvent être anéanties par la Cour de Cassation.
LES RESPONSABILITÉS MINISTÉRIELLES a11
Quelles sont les peines possibles à l’égard d’un ministre ayant engagé des dépenses sans crédits ?
Le Code pénal ne prévoit pas de peine spéciale pour ce genre de crime auquel est donc applicable l’article 1EPCRP EL
«Toute forfaiture pour laquelle la loi ne prononce pas de peines plus graves est punie de la dégradation civique.» Celle-ci peut être une peine principale ou accessoire. Dans le premier cas, elle est infamante ; c’est alors une peine politique.
Dans le deuxième cas, elle est encourue de plein droit par les condamnés à des peines criminelles quelconques perpétuelles, ou temporaires. La dégradation civique, peine perpétuelle, consiste dans la privation de la jouissance des droits politiques, civils et de famille.
Le ministre ou sous- oee d'Etat pourra être condamné par la haute cour à la dégradation civique, qui sera alors une peine principale. Pour un homme politique, la perte des droits électoraux, c’est-à-dire le fait de ne plus être électeur et surtout celui de ne pouvoir redevenir éligible, est une peine ie certainement est redoutable.
Mais elle le serait encore davantage si elle était l’accessoire d’uné autre peine criminelle. Maïs laquelle?
Le Code pénal ne l’indique pas, il semble donc que la haute cour ne puisse infliger au ministre comparant n'importe quelle autre peine en vertu de cet axiome du droit pénal moderne : Nulla pœna, sine lege.
Ce principe, proclamé par la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 (Art. 8) (1), a
(1) Article 8, déclaration des 21-25 août et 5 octobre 1789. «La
été de nouveau consacré par l’article 4 du Code pénal.
«Nulle contravention, nul délit, nul crime ne peu- «vent être punis de peines qui n'étaient pas prononcées «par la loïitavant qu'ils fussent commis ».
Sous l’ancien régime, au contraire, le juge pouvait appliquer des peines en invoquant la coutume ou la jurisprudence.
Afin d'éviter l'arbitraire, il à été interdit aux juges de prononcer une peine quelconque sans un texte formel de loi.
La loi pénale, en incriminant un fait, doit fixer d’une manière précise la nature et la quotité des peines applicables, sauf à laisser au juge la faculté de se mouvoir entre un maximum et un minimum et d’en abaisser le minimum dans des limites déterminées par l’admission des circonstances atténuantes..
En droit pénal le juge doit interpréter strictement la loi. D
La haute cour de justice semble donc ne pouvoir appliquer au ministre coupable que la peine de la dégradation civique.
Il est cependant permis de soutenir le contraire en raison du caractère tout spécial du crime poursuivi et de celui de la juridiction compétente.
La responsabilité des fonctionnaires publics prévue par le Code pénal est celle qui s’applique aux comptables.
Les rédacteurs du code n’ont pas pensé à celle des ordonnateurs. Les crimes des ministres ne sont d’ail-
loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ; et nul ne peut être puni qu’en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».
leurs pas précisés par la loi constitutionnelle, c’est afin de donner plus de souplesse à la mise en jeu de cette responsabilité pénale par la Chambre des députés. La haute cour est une juridiction d'exception ; il faut admettre que ses pouvoirs, eux-aussi, sont exceptionnels. De même qu’elle pourra déclarer crime un fait non prévu par la loi, elle aura le droit d’infliger une peine même dans le silence du Code pénal.
Au sujet de la compétence de la haute cour, M. Bokanowski s’est exprimé ainsi :
« D’après les déclarations apportées à la tribune, il «ne semble pas qu’on ait entendu traduire les minis- «tres devant les juridictions ordinaires et il apparaît «que ceserait la haute cour quiaurait à connaître des «faits à eux reprochés. On peut se demander si la «définition pénale du crime, donnée par le premier «alinéa de l’article 11, du premier texte voté par le « Sénat (art. 9 de la loi), est suffisamment précise pour «éviter, en cas surtout de luttes politiques particuliè- «rement vives, tous risques de poursuites arbitraires « devant cette haute juridiction.» (1)
M. Henry Bérenger a déclaré, au nom de la commission des finances du Sénat, qu’il n’a pas été convaincu par les arguments présentés contre la forfaiture par l'honorable M. Bokanowski, rapporteur général de la Chambre, à la page 6 de son rapport n° 4151 du 23 mars 1922.
« Ecrire qu’on ne pourra traduire un ministre ou un «ancien ministre en cour de justice sans courir «le
(1) Doc. Parl., Chambre, session ordinaire, 2%e séance du 24 mars 1922, page 462.
G. PERROT. Contrôle des dépenses engagées. 8
«risque de poursuites arbitraires devant cette haute « juridiction », c’est frapper d’interdit préalable tout re- « cours à cette juridiction et porter atteinte à l’un des «articles essentiels de notre constitution républicaine. (Art. 12) (1).
« C’est affaiblir l’autorité du régime, qui s’avouerait «impuissant à appliquer les lois sur lesquelles :l re- «pose. C’est frapper de discrédit une loi fondamen- «tale de l'Etat dont la teneur à naguère été mûrement «préparée, délibérée ét votée dans les deux assem- «blées. Le Sénat ne saurait se prêter, aujourd’hui «moins que jamais, à un amoindrissement de l’auto- «rité républicaine. |
«Un ministre ne peut impunément, dans la crise « financière extrêmement grave que le pays traverse, «se livrer à des dépenses non autorisées par les lois «existantes, en dépassement de crédits ouverts et en « dehors des assemblées qui seules ont qualité cons- «tutionnelle pour voter le budget. Le Sénat, par deux. « votes antérieurs, à justement qualifié crime un acte «ministériel de cette nature. Votre commission, à « l’unanimité, vous demande de maintenir vos décisions «en maintenant à l’article 9 les mots: «à peine de « forfaiture ».
« Si, en cours d'exercice, un ministre juge indispen- «sable et urgent, pour des nécessités de défense na- «tionale ou de sécurité intérieure, d’engager des dé- «penses au-delà et en dehors des crédits ouverts, il « lui sera toujours possible avec l’autorisation du gou- « vernement en conseil des ministres d’en prendre l’ini-
(1) Doc. Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 9 juin 1922, page 408. À
« tiative, sous réserve de présenter immédiatement une «demande d'autorisation devant les Chambres, appe- «lées à régulariser cette initiative ou à refuser l’au- «torisation. Auquel cas, qui se présentera d’ailleurs «très rarement, le vote prendra un caractère politique «et, dès lors, c’est la responsabilité politique du gou- « vernement tout entier qui sera engagée et qui jouera.
« Maïs, ajoute M. Bérenger, il faut mettre fin aux «abus par lesquels certains ministres ont osé, de leur «propre autorité, prendre des mesures qui ont eu pour «objet d'engager des dépenses énormes sans autorisa- « tion législative préalable et de passer outre aux pres- « criptions formelles des lois de finances, avec l’as- «surance invétérée d’être couverts par une impunité « traditionnelle. »
La forfaiture, que prévoit l’article 9 de la loi du 10 août 1922, pouvant entraîner pour le ministre coupable la dégradation civique, peine infamante, il y à lieu d’appliquer l’article 637 du Code d’Instruction criminelle, c’est-à-dire la prescription de l’action publique et de l’action civile par dix années révolues.
En effet, d’après l’article 637 du Code d'instruction criminelle : |
« L'action publique et l’action civile, résultant d’un « crime de nature à entraîner la peine de mort ou des - «peines afflictives perpétuelles où de tout autre cri- «me comportant peine afflictive ow infamante, se « prescriront après dix années révolues à compter du «jour où le crime aura été commis, si dans cet inter- « valle il n’a été fait aucun acte d'instruction, ni de « poursuite. » | |
Par suite la responsabilité civile, prévue par le deuxième alinéa de l’article 9 de la loi du 10 août
116 LE CONTROLE DES DÉPENSES ENGAGÉES Ü i. | | | 1922, ne pourra plus être mise en jeu après dix ans, tandis que celle mentionnée aux articles 5et6 de cette même loi ne le sera qu'après trente années. C’est parce que dans ce cas il ne s’agit que d’une action civile, soumise aux délais de la prescription ‘de droit commun, tandis que dans la première hypothèse il y a crime, d’où l'existence d’une action pénale et d’une action civile.
Cette solution du droit pénal semble, à première vue, critiquable ; tandis qu’un délit purement civil ne se prescrit qu’au bout de trente ans, il suffit d’un temps beaucoup plus court, dix ans, pour éteindre un délit pénal, plus grave, même en ce qui concerne ses conséquences pécuniaires.
Il à paru inadmissible que le souvenir d’une infraction pénale pût être réveillé devant la juridiction civile en vue de dommages-intérêts à obtenir par la partie lésée, alors que la société ne pouvait plus poursuivre au nom de l’ordre public. ;
‘Cette justification d’une tprescription réduite ne peut être, il est vrai, valable en matière d'engagement de dépenses, puisque c’est la société, et non pas un particulier, qui supporte un dommage.
Mais, pour une raison de fait, ce principe du droit pénal s’appliquera d’autant plus aisément que nous venons de constater, au commencement de ce chapitre, qu'il n’y à pas de juridiction compétente pour juger au civil un ministre, tandis qu’au point de vue pénal il y en a une tout indiquée; la haute-cour. Celle-ci, non liée par les textes du droit pénal, admettra cependant selon toute vraisemblance en l'espèce l’application de cette prescription de faible durée, considérant que cette dernière trouvera sa justifica-
tion dans le retard apporté au vote de la loi des comptes qui normalement aurait déjà dû éteindre l’action.
Par suite, même devant la haute cour, l’action publique pourra se prescrire au bout de dix ans ; l’action civile s’éteindra après ce laps de temps, faute d’une juridiction compétente. Le Sénat, constitué en haute cour, connaîtra donc à la fois de l’action civile et de l’action pénale. Conformément aux principes du droit pénal, dans l'hypothèse où (fait extraordinaire !) un tribunal quelconque serait reconnu compétent pour apprécier la faute d’un ministre responsable civilement dans le cas prévu à l’article 9 de la loi de 1922, cette juridiction devrait se dessaisir de l’instance intentée devant elle au profit de la haute cour, compétente au point de vue pénal: «Le criminel tient le civil en état ».
Le point de départ du délai de prescription court, en principe, du jour où l'infraction a été commise, cette règle s'applique à tous les délits instantanés ; il en est autrement pour les délits continus et d’habitude, pour lesquels la prescription commence à courir du moment où l’acte constituant le délit à cessé.
La faute d’un ministre, coupable d’un engagement de dépenses sans crédits dans les conditions que nous avons indiquées au début de ce chapitre, rentre dans la première catégorie d’infractions, celle des délits instantanés ; il semblerait donc que la prescription de l’action pénale en résultant devrait courir à compter du jour où l’irrégularité budgétaire à été commise.
Mais il ne peut en être ainsi, car c’est à la clôture d’un exercice qu'apparaît forcément l’engagement de dépenses dépassant les crédits ; de plus, à ce moment
là, il est trop tard pour demander au Parlement le vote de crédits supplémentaires.
L'année financière augmentée de certains délais constitue l'exercice ; après le 31 juillet de l’année venant après celle qui à donné son nom à l’exercice, ce dernier est réputé clos ; à partir d'alors le crime du ministre peut être établi mais il faut encore que le Parlement ait reçu les comptes des ministres. Puisque c’est la Chambre des députés qui est compétente pour traduire les ministres coupables devant la haute cour, elle doit posséder tous les éléments d'appréciation.
Or le projet de loi de règlement des comptes doit être déposé à la Chambre des députés au plus tard à l’ouverture de la session ordinaire qui suit la elôture de l'exercice, c’est-à-dire le second mardi de janvier.
C’est .donc à compter de cette date que commence à courir le délai de dix ans de la prescription. Mais cette période peut être plus courte en raison du vote de la loi des comptes. Le Parlement régularise l’irrégularité budgétaire en votant des crédits supplémentaires à ce moment-là, c’est-à-dire en principe un an et demi après la clôture de l’exercice. Les Chambres ont en effet, dans la troisième année qui suit l’exercice, tous les documents nécessaires : le compte général de l’administration des finances de l’année en cause, celui de l’année suivante, les déclarations et le rapport de la Cour des comptes distribués au Parlement avant le 1er novembre de l’année qui suit la clôture de l’exercice. L’infraction commise en 1920 pourra donc être définitivement prescrite en 1923, si la Chambre des députés vote la loi des comptes sans mettre en jeu la responsabilité pénale du ministre coupable.
Si par contre, en raison de lenteurs injustifiables, le
vote n’a lieu que dix ans après la clôture d’un «exercice, il est désirable de voir tomber dans l’oubli la faute reprochée à un ministre et alors se trouvera atteint le but de la prescription qui éteint l’action pénale et ses conséquences pécuniaires : le Parlement n'avait qu’à se prononcer plus tôt, c’est son attitude même qui, dans ce cas, justifie la faible durée de la prescription.
Celle-ci, dans certains cas, est interrompue ; alors le temps couru du jour où elle àa commencé est effacé jusqu’à la date de l’acte interruptif, qui est le point de départ d’un nouveau délai de dix ans.
D’après l’article 637 du Code d'instruction criminelle, sont interruptifs tous les actes de poursuite et d’insruction.
A l'égard d’un ministre, la prescription est donc interrompue par le vote de la Chambre décidant de le mettre en accusation ; « a fortiori » peuvent être considérées comme actes interruptifs là constitution du Sénat en cour de justice et la transmission du dossier au procureur général près cette cour.
La suspension de la prescription est un simple arrêt dans le cours de la prescription, qui reprendra, pour le temps restant à courir, dès que la cause de la suspension aura disparu.
Bien que le Code d'instruction criminelle ne mentionne pas les causes de suspension de la prescription, la jurisprudence en a admis plusieurs, conformément au principe de droit civil : Contra non valentem agere, non currit præœscriptio.
Il est en effet rationnel de suspendre la prescription de l’action publique si le ministère public ou la partie lésée se trouvent dans l’impossibilité d'agir et d’arriver au jugement définitif avant le terme fixé par la
loi .Cette impossibilité peut résulter d’un obstacle de droit ou d’un obstacle de fait.
Ainsi donc, suspend la prescription l’impossibilité pour la haute cour de prononcer un arrêt par suite de l'insuffisance du nombre des sénateurs (1). C’est un obstacle de droit.
Est une cause de suspension l’impossibilité pour le Parlement de se réunir par suite de l’invasion du territoire ou en raison d’une guerre civile ; il en serait de même dans l’hypothèse d’une dissolution irrégulière de la Chambre des députés.
L'action publique peut s’éteindre non seulement par la prescription mais aussi par l’amnistie, la mort du coupable et l’autorité de la chose jugée. Celle-ci est une présomption légale en vertu de laquelle une décision de la justice, devenue irrévocable et inattaquable, est l'expression de’la vérité : Res judicata pro veritate habetur.
Sauf les voies de recours admises en droit criminel, ce qui à été jugé ne peut être remis en question par de nouvelles poursuites : Non bis in idem.
C’est ainsi que les ordonnances ou les arrêts de nonlieu des juridictions d'instruction, lorsqu'elles sont devenues inattaquables, font obstacle à ce qu’une nouvelle poursuite soit intentée pour le même fait.
(1) Les arrêts de la Haute Cour ne peuvent être rendus qu'avec le concours de la moitié plus un au moins de la totalité des membres qui ont droit d’y prendre part.
Ne peuvent concourir au jugement que les sénateurs qui ont été présents à toutes les audiences suivant l'état d'appel nominal fait au commencement de chacune d'elles. (Article 16, loi du 10 avril 1889)
La loi du 5 janvier 1918 a en effet spécifié qu'il est procédé aux
débats et au pres dans les conditions réglées par les articles 15 à 31 de la loi du 10 avril 1889.
L'autorité de la chose jugée est acquise à tous les jugement définitifs ou irrévocables, c’est-à-dire non susceptibles de voies de recours.
Les arrêts de la haute cour de justice sont immédiatement définitifs, aucun recours en appel ou en cassation n'étant possible ; ils bénéficient donc, dès leur prononcé, de l’autorité de la chose jugée. Celle-ci ne peut être invoquée en matière civile que s’il y à identité d'objet, de cause et de parties. Cette règle, bien qu’elle n’ait pas été reproduite dans le Code d’instruction criminelle, trouve cependant une égale application en matière pénale.
L'identité d'objet devant s’y rencontrer, c’est toujours l'application de la peine édictée par la loi. L'identité de cause résidera dans celle du fait qui sert de base à la poursuite.
L'identité des parties existera toujours en ce qui concerne la partie poursuivante, l’action publique étant intentée au nom de la société. Mais cette identité peut faire défaut en ce qui concerne la partie poursuivie. Ce qui est jugé à l'égard d’un inculpé ne l’est pas à celui de l’autre: Res inter alios judicata aliis neque prodesse neque nocere potest.
Un fait punissable peut en effet être l’œuvre de plusieurs, qu’il s'agisse des co-auteurs d’une infraction ou d’un auteur principal et de ses complices.
Les articles 60, 61 et 62 du Code pénal énumèrent les divers genres de complicité. Celle-ci ne peut exister que s’il y à eu crime ou délit, prévu par la loi, commis par le complice en accord de volontés avec l’auteur principal.
Cette entente peut être antérieure ou postérieure à l'infraction, c’est alors la complicité par provocation,
par instructions, par moyens fournis ou celle par recel. Elle est concomitante au crime ou au délit, dans le cas d'aide ou assistance prévu par l’alinéa 3 de l’article 60 du Code pénal.
« Seront punis comme complices d’une action qua- « lifiée crime ou délit, ceux qui auront, avec connais- « sance, aidé ou assisté l’auteur ou les co-auteurs de «l’action dans les faits qui l’auront préparée ou faci- « litée, ou dans ceux qui l’auront consommée. »
Il résulte des termes de cet article que deux conditions sont nécessaires : Il faut qu’il y ait aide ou assistance, fournies avec connaissance, dans les faits qui ont préparé, facilité ou consommé l'action. L’interprétation de ce texte a donné lieu à des difficultés.
On distingue aisément le complice de l’auteur principal dans les actes qui ont préparé ou facilité l’infraction, mais il est plus difficile de distinguer le co-auteur du complice dans les actes qui ont consommé l’action coupable. Suivant là jurisprudence, quiconque à participé aux actes qui ont consommé un crime ou un délit est un co-auteur. N'est-ce pas là une correction arbitraire de l’alinéa 3 de l’article 60, qui parle de complices dans la consommation de l’action ? La distinction suivante pourrait être admise : sont co-auteurs ceux qui accomplissent le fait principal constitutif du délit, sont complices ceux qui ne jouent dans l’action que le rôle d’auxiliaires. Quoiqu’il en soit, la peine applicable est la même qu'il s'agisse d’un co-auteur ou d’un complice.
« Les complices d’un crime ou d’un délit seront pu- «nis de la même peine que les auteurs même de ce «crime ou de ce délit, sauf le cas où la loi en aurait «disposé autrement,» (Art. 59, Code pénal).
Cette complicité par aide ou assistance trouve-telle son application en matière d'engagement de dépenses ?
Le ministre coupable d’une irrégularité peut. n'être pas le seul auteur de l’infraction, dont le co-auteur est dans certains cas un Sous-secrétaire d'Etat. Serait le complice de ce ministre le contrôleur qui, chargé d’attester par l’apposition de son visa la régularité d’une proposition d'engagement, manquerait à son devoir professionnel et aiderait ainsi un ministre à dépenser au-delà des crédits.
N'est-il pas aussi un complice, le fonctionnaire qui a préparé la décision irrégulière d’un ministre ?
Tel devis nettement inférieur à la réalité a été établi par un bureau de l'administration centrale avec la connaïissänce parfaite de la sous-estimation du montant de la dépense projetée. C’est le ministre qui rend définitif l'acte d'engagement, dont la proposition émane d’un chef de service. Celui-ci connaît la situation du chapitre intéressé grâce à la tenue d’une comptabilité des engagements et se rend parfaitement compte que le chiffre véritable de la dépense projetée dépassera celui des crédits disponibles ; il agit donc en sachant qu’il va faire commettre une irrégularité à son supérieur hiérarchique. Ce dernier répond de la faute de ses subordonnés, mais il serait injuste d’épargner les complices de l’auteur de l'infraction, c’est-à-dire les chefs de bureau ou de service qui ont constitué le dossier relatif à l’engagement d’une pareille dépense.
Mais alors quelle sera la juridiction compétente ?
La haute cour est qualifiée pour se prononcer au sujet de la responsabilité pénale des ministres et des
sous-secrétaires d'Etat ; l’est-elle aussi à l’égard des autres fonctionnaires publics ?
Si le fait de complicité est retenu par la haute cour avant qu’elle n’ait statué, afin d'éviter que des décisions contradictoires soient rendues par deux juridictions, l'examen de l’affaire appartient à la haute cour tant en ce qui concerne l’auteur de l’infraction que le ou les complices.
À supposer que la haute cour ait rendu un arrêt condamnant un ministre et que des poursuites soient ensuite intentées contre ses complices devant les tribunaux répressifs de droit commun, est-ce que l’autorité de la chose jugée va empêcher l’aboutissement de l’action pénale ? Evidemment non, puisque l’identité de la partie poursuivie ne sera plus la même. Si un fait nouveau est découvert lors de ces nouveaux débats la haute cour pourra être amenée à reviser sa sentence. :
Quant aux ordonnateurs secondaires et aux divers fonctionnaires des services extérieurs, ayant qualité pour engager une dépense, ce n’est pas en tant que complices qu’ils pourront être poursuivis mais comme auteurs d’une irrégularité budgétaire. En effet, les dispositions de la loi du 10 août 1922 (art. 5 et 9) visent non seulement les ministres et sous-secrétaires d'Etat mais aussi les autres administrateurs.
Sont donc responsables pénalement et civilement tous les fonctionnaires publics.
Des nécessités pratiques font une obligation aux ministres de déléguer leurs pouvoirs en matière financière à de nombreux fonctionnaires ; ceux-ci doivent par suite encourir une responsabilité égale à celle de leur supérieur hiérarchique. Mais comment mettre en
jeu cette responsabilité ? Au point de vue pénal, puisqu'une juridiction est compétente pour juger les ministres, il est nécessaire d’en rechercher une pour les autres administrateurs. À défaut d’un tribunal spécial, il faudrait avoir recours à un tribunal répressif de droit commun, qui aurait alors également qualité pour apprécier les conséquences pécuniaires de l'infraction. Aucune peine ne pourra être infligée au fonctionnaire qui se sera rendu coupable d’une irrégularité budgétaire en obéissant à son supérieur hiérarchique ; car l’inculpé bénéficiera, dans ce cas, d’une excuse absolutoire dans les conditions prévues par les articles 114 et 190 du Code pénal (1), qui ont pour but de maintenir l’obéissance dans la hiérarchie administrative.
Si la responsabilité encourue est purement civile, aucune juridiction n’est compétente pour les raisons indiquées au début de ce chapitre. Cependant la procédure de l’arrêté de débet pourrait être employée par le ministre, sous l’autorité duquel est placé le fonctionnaire coupable.
Mais les dispositions des articles 5 et 6 de la loi du 10 août 1922 visent le cas de refus de visa du contrôleur et ne peuvent avoir une application qu’en ce qui concerne les dépenses engagées au centre du département ministériel.
Celles des services extérieurs ne sont pas soumises à la formalité du visa {du contrôleur puisque ce dernier se trouve à Paris et que de telles dépenses sont enga- gées localement. Les ordonnateurs secondaires ne se- ront civilement responsables que s’ils dépassent les
(1) Code Pénal, (article 114, $2) : « Si, néanmoins il justifie qu'il a agi par ordre de ses supérieurs pour des objets du ressort de
limites des autorisations de dépenses qui leur auront été accordées.
L'émission d’un mandat irrégulier peut entraîner pour un ordonnateur la mise en jeu de sa responsabilité en vertu de la jurisprudence au sujet de la gestion de fait. C’est parce que l’administrateur est alors assimilé à un comptable. En fait la responsabilité de tous les fonctionnaires publics, ministres et ordonnateurs secondaires, est difficilement applicable. Elle est pourtant l’unique sanction de la loi du 10 août 1922. Ne convient-il donc pas de donner au contrôleur une sorte de droit de veto afin de supprimer toute possibilité pour le ministre de passer outre au refus de visa ?
Cette considération à conduit un certain nombre de publicistes et d'hommes politiques à proposer de confier ce contrôle préventif à un comité parlementaire ou à notre Cour des comptes, à l’exemple de l'Italie.
ceux-ci, sur lesquels il était dû obéissance hiérarchique, il sera exempt de la peine, laquelle sera, dans ce cas, appliquée seulement aux supérieurs qui auront donné l'ordre ».
Code Pénal, (art. 190) : « Les peines énoncées aux articles 188 et 189 ne cesseront d'être appliquées aux fonctionnaires ou préposés qui auraient agi par ordre de leurs supérieurs, qu'autant que cet ordre aura été donné par ceux-ci pour des objets de leur ressort, et sur lesquels il leur était dû obéissance hiérarchique : dans ce cas, les peines portées ci-dessus ne seront appliquées qu'aux supérieurs qui les premiers auront donné cet ie »
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DÉUXIÈME PARTIE
Projets Divers
de Contrôle de Dépenses engagées
