LES AVIS

Bien que les Ministres soient les chefs de leur propre administration et ne relèvent que des Chambres, leurs actes financiers sont cependant, dans une certaine mesure, contrôlés par le Ministre des Finances. La responsabilité de ce dernier dépasse les bornes spéciales de son département et s’étend à l’ensemble du budget ; par suite tout projet de loi ou décret, susceptible d’avoir une répercussion financière, est soumis au contre-seing (1) de ce Ministre, qui est également qualifié pour donner son avis sur les différentes mesures projetées (contrats, arrêtés, ou décisions) que doivent lui soumettre les divers ministères. La direction du budget et du contrôle financier est chargée de centraliser et de vérifier les propositions de tous les départements ministériels. D'ailleurs, dans chacun de ceux-ci se trouve un représentant permanent du Ministre des Finances : le contrôleur fles dépenses engagées. N'est-il pas logique de charger ce fonctionnaire du soin de faciliter la tâche de son supérieur hiérarchique?

(1) Loi de finances du 25 février 1901, article 55 ; loi de finances du 7 1911, article 144; loi de finances du 30 juin 1923, article h -

C’est pourquoi la législation en vigueur prescrit aux contrôleurs de donner leur avis motivé sur les propositions des ministères auxquels ils sont attachés, lorsqu'elles doivent être soumises au contre-seing ou à l’appréciation du Ministre des Finances.

Techniciens au point de vue financier, les contrôleurs sont donc particulièrement qualifiés pour préparer la décision de leur chef ; pas plus que ce dernier, ils ne peuvent exercer un contrôle administratif, l’utilité même d’une mesure projetée échappant à leur critique. |

Par contre, les conséquences financières des propositions sont, dans chaque ministère, recherchées par le contrôleur, qui motive son avis, c’est-à-dire qui indique explicitement les raisons d'approuver ou, au contraire, de rejeter les demandes émanant du ministre auprès duquel il est placé. Les prescriptions de l’article 4 de la loi du 10 août 1922 soumettent, notamment, à l’examen attentif et impartial du service de contrôle les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels. Cette formalité présente de sérieux avantages se traduisant non seulement par une sincérité plus grande des prévisions de dépenses mais aussi par un meilleur fonctionnement du contrôle des dépenses engagées. Ce dernier suppose en effet, chez les fonctionnaires chargés de l’exercer, une connaissance approfondie des chapitres budgétaires dont la contexture est, le plus souvent, fort compliquée.

Le projet de budget, communiqué au contrôleur, est, dans chaque département ministériel, préparé de la manière suivante :

- Chacun des ministres centralise les états de prévisions de ses subordonnés pour la période financière qui

va s’ouvrir.

Les indications émanent en premier lieu des agents locaux qui constatent sur place, par expérience, les exigences du service dans une circonscription déterminée.

À ces demandes l’administration centrale ajoute les siennes et transmet le tout au ministre dont elle dépend. Celui-ci, secondé par son cabinet ou par son secrétariat général, examine les propositions de ses services les modifie s’il y à lieu, et ajoute celles qui intéressent l’ensemble de son département ministériel. C’est alors qu’intervient le contrôleur des dépenses env'agées. Il vérifie l'exactitude des prévisions budgétaires ainsi établies.

Les administrations sont parfois tentées de majorer le chiffre probable de leurs dépenses, afin d’obtenir du Parlement le vote de crédits supérieurs à leurs besoins réels.

Cette tendance est mauvaise, car, si elle évite des dépassements de crédits, elle aboutit à des gaspillages ; les administrations s’ingéniant, en fin d’année, à utiliser le reliquat de leurs crédits dans la crainte que le fait de ne pas avoir employé toutes les disponibilités d’un chapitre n’incite le Parlement à en réduire la dotation pour l’exercice suivant.

À l'inverse les prévisions de dépenses sont souvent insuffisantes par suite d'erreurs possibles de la part des préparateurs du budget, auxquels on ne peut évidemment faire grief de ne pas être infaillibles. Mais, de télles inexactitudes sont très souvent la résultante de calculs intéressés de ceitains services, qui préfèrent avoir l’air de s’être trompés plutôt que d’essuyer un refus du Parlement, lors du vote de la loi de finan- CES, :

FONCTIONNEMENT DU SERVICE DE CONTROLE 43 TL RQ ER NE CE EP ne CLIS LL ne Ces administrations savent bien que plus tard, en cours d'exécution du budget, les Chambres ne pourront pas, en face d’une nécessitée démontrée, leur refuser les suppléments de crédits sollicités.

C’est précisément contre de semblables pratiques que doivent lutter avec énergie les contrôleurs des dépenses engagées. Ils représentent, en effet, le Ministre des Finances dont le rôle principal est d’assurer l’équilibre du budget, c’est-à-dire de trouver les recettes nécessaires au paiement des dépenses de tous les ministères. l

Si donc ceux-ci ne lui signalent que des prévisions insuffisantes, les recettes correspondantes le seront également ; et ainsi sera rompu l'équilibre si péniblement obtenu. C’est par conséquent un devoir impérieux pour les contrôleurs de réagir le plus possible contre cette tendance des administrations et d'assurer de la sorte, en temps ‘utile, la recherche des recettes destinées à faire face au montant présumé des dépenses.

Il faut en effet éviter, dans la limite du possible, que des demandes de crédits, plus ou moins contestables, soient lancées après le vote du budget, alors que le souci de l’équilibre les eût'impitoyablement fait rejeter de la loi de finances. Elles sont vérifiées avec soin par le contrôleur ; celui-ci s’assure notamment qu’elles ne tendent pas à rétablir des allocations refusées par le Parlement.

Les demandes de crédits additionnels, accompagnées de l’avis du contrôleur, sont transmises à la direction du budget et du contrôle financier, qui est investie d’attributions autrefois dévolues à la direction de la comptabilité publique. Elle est chargée de la prépara-

4h LE CONTROLE DES DÉPENSES ENGAGÉES

tion de la loi budgétaire et des cahiers de projets de crédits additionnels, ainsi que de l’étude des propositions soumises aux Chambres et comportant des conséquences pécuniaires. |

Les Commissions des finances des deux assemblées examinent, chacune à leur tour, les budgets des dépenses des ministères et les demandes de crédits additionnels. Souvent, celle de la Chambre des députés remanie profondément le texte que lui a adressé le Ministre des Finances.

Les membres de ces Commissions peuvent s’adresser utilement aux contrôleurs des dépenses engagées,

Le rôle de ces derniers est, en somme, très important au point de vue des renseignements qu’ils fournissent au Ministre des Finances et, le cas échéant, aux rapporteurs des divers budgets.

Le contrôleur, dans chaque ministère, doit recevoir des différents services tous les documents ou renseignements utiles à l’exercicé de sa mission, qu’il s'agisse pour lui de donner un avis ou d’apposer son Visa.

SECTION Il LE VISA

Toute dépense de l'Etat avant d’être acquittée passe par trois phases successives :

L'engagement, la liquidation et l’ordonnancement.

La première est la plus importante, car engager une dépense c’est rendre irrémédiablement l'Etat débiteur; la liquidation consiste à déterminer le montant de cette dette ‘et à examiner si elle n’est pas éteinte par l'effet de la déchéance quinquennale. Quant à l’ordon-

FONCTIONNEMENT DU SERVICE DE CONTROLE 45 nancement, c’est l’imputation de la dépense sur un crédit budgétaire correspondant et l’ordre donné à un comptable payeur de verser, sous sa responsabilité, le montant de la somme figurant sur un état de paiement à présenter par le créancier.

Puisque c’est l’engagement de la dépense qui fixe l’étendue de l’obligation contractée par l'Etat, il est essentiel de soumettre tout acte de cette nature au visa préalable du contrôleur. Pour permettre à celuici de s’assurer que nul dossier n’a été soustrait à sa vérification, il importe qu’un droit de regard lui soit aussi donné sur les ordonnances de paiement.

En principe, le ministre est seul qualifié pour engager une dépense et l’ordonnancer ; mais ce n’est pas seulement l’administration centrale de chaque ministère qui prépare des actes d'engagement aboutissant à des ordres de paiement. Il y a sur l’ensemble du territoire et dans chaque département ministériel des services qualifiés pour dépenser, des fonctionnaires autorisés à ordonnancer.

Des précautions doivent être prises par suite pour ne pas laisser sans contrôle l’exercice de pareilles attributions.

Le contrôleur des dépenses engagées de chaque ministère aura le droit de viser les autorisations accordées à cet égard aux fonctionnaires des services extérieurs ; les ordonnances de délégation devront comme celles de paiement être soumises à son visa.

L'action des contrôleurs doit donc porter sur tous les engagements, à la fois ceux des ministères et ceux des administrations locales ; pour en assurer l’efficacité, le visa des ordonnances de paiement et de délégation doit être organisé.

46 LE CONTROLE DES DÉPENSES ENGAGÉES C’est ce que nous allons voir dans deux parties distinctes :

$. a) LE Visa DES ENGAGEMENTS

Pour l'exercice de sa mission, le service de contrôle doit tenir une comptabilité spéciale. Nous en examinerons plus loin les formes et nous constaterons que toutes les dépenses ne présentent pas le même caractère.

Les unes proviennent de décisions administratives ou législatives antérieures à l’exercice qui doit les supporter ; les autres sont, au contraire, engagées par une mesure prise en cours d'année.

Les unes sont immuables, et l’action du contrôleur est nulle à leur égard ; les autres appellent un examen sérieux, car c’est l’autorité administrative qui les fait naître à tout moment.

Disons donc que pour la tenue de la comptabilité et l’apposition du visa, elles ne sont pas toutes traitées de la même manière.

D'une part, les dépenses permanentes sont considérées comme engagées dès le commencemment de l’année ; l’examen qu’elles comportent n’est pour beaucoup d’entre elles qu’un acte de pure forme, c’est le cas des arrérages de la dette publique perpétuelle, qui donnent difficilement lieu à la fraude à cause de leur caractère obligatoire et de leur évaluation strictement déterminée. D'autre part, l’exercice du contrôle préventif se heurte auprès des services extérieurs à des. difficultés d’ordre pratique ; il est en effet bien difficile à un contrôleur, placé au centre d’un département ministériel, de viser les actes d'engagement de ces services répartis sur tout le territoire ; son rôle se

borne donc au visa de l’autorisation d'engagement accordée préalablement à chacun de ces fonctionnaires.

C’est sur les actes émanant des ministres ou des fonctionnaires de l’administration centrale que s’exercera dans toute son ampleur le contrôle de l’engagement.

La plupart des propositions présentées aux contrôleurs sont des projets de contrats.

En principe toutes dépenses, quelqu’en soit le chiffre, doivent être soumises au visa du contrôleur. La, pratique en exempte celles vraiment trop minimes que les bureaux engagent directement.

. Il n’est à cette règle absolue que de rares exceptions : au ministère de la guerre, par exemple, les dépenses de cinq mille francs et au-dessous ne sont pas astreintes au visa du contrôleur et sont engagées avec la seule autorisation des directeurs de l’administration centrale. Cette limite maximum de cinq mille francs était assez élevée avant la guerre ; actuellement, à cause de la dépréciation des signes monétaires, cette tolérance s’explique. Mais il paraît cependant étrange que les chefs de service puissent se passer d’un contrôle qui pèse sur l’action ministérielle ellemême. |

Le visa est préalable, c’est-à-dire que ce sont seulement des propositions, avant la signature du Ministre, qui sont présentées au contrôleur et non des actes définitifs. Cette précaution n’a pas besoin, il me semble, d’être justifiée: d’une part, pour le ministre il est avantageux de ne se décider qu’en parfaite connaissance de cause ; d'autre part, pour le contrôleur

il est plus aisé de refuser son visa à un projet qu’à une décision déjà prise.

Des mesures doivent être prévues pour faciliter la tâche du contrôleur. Chaque service accompagnera donc la proposition qu’il lance d’une fiche donnant les renseignements nécessaires.

« Toutes les propositions d'engagement de dépenses « soumises au visa du contrôleur des dépenses enga- «gées doivent être accompagnées de justifications né- « cessaires et d’une fiche signée par le chef de service «chargé de la gestion du crédit intéressé, indiquant «l’objet de la dépense projetée, son évaluation, l’im- «putation budgétaire et la disponibilité du crédit. » (Article 2 du décret du 15 juin 1923).

C’est qu’en effet l’examen du contrôleur porte, d’après l’article 5 de la loi du 14 avril 1922, sur :

« L’imputation de la dépense, la disponibilité des « crédits, l’exactitude de l’évaluation, l’application des « dispositions d’ordre financier des lois et règlements, « l'exécution du budget en conformité du vote des « Chambres et des conséquences que les mesures pro- «posées peuvent entraîner pour les finances publiques. »

Ainsi, grâce à la communication qui lui est faite des fiches précitées et de toutes les pièces. justificatives, le contrôleur est en mesure d'exercer sa mission.

a) Il vérifie l’imputation de la dépense à faire supporter par le chapitre qui à recu des crédits à cet effet. Le contrôleur s’en assure grâce à une étude approfondie du budget.

Si, par contre, il n’en connaissait pas parfaitement la structure, il lui serait parfois difficile de rechercher dans le dédale des chapitres les irrégularités possibles.

Mais, nous l’avons déjà dit, le contrôleur est admis à donner son avis sur des projets de budget et les demandes de crédits additionnels de toute nature du département ministériel auquel il est attaché.

Il est donc mieux armé que quiconque pour combattre la plus répandue des infractions budgétaires, c’està-dire le virement d’un chapitre à un autre.

N'est-il pas tentant en effet pour un service, qui à épuisé les ressources d’un chapitre, d'utiliser des crédits prévus pour une autre catégorie de dépenses, particulièrement en fin d’année ?

D'abord parce que c’est à ce moment là que la situation financière d’un chapitre a le plus de chances d’être déficitaire ; ensuite parce que les crédits non utilisés vont tomber en annulation. C’est pourquoi il peut sembler opportun, surtout pendant les deux derniers trimestres, de diminuer les crédits du chapitre trop largement doté et au contraire d’allouer un supplément à celui qui ne l’est pas assez.

Les chiffres adoptés pour la préparation du budget peuvent être inexacts, soit parce que l’évaluation de certaines dépenses est parfois difficile, soit à cause du laps de temps qui sépare la prévision de l’exécution. Fe

Empêcher tout virement tel est le devoir du contrôleur. Car engager au chapitre 1er des dépenses que le Parlement affectait au chapitre 2, n’est-ce pas dépenser sans crédits jusqu’à concurrence de cette somme ? L'irrégularité peut également porter sur l’exercice : les droits acquis et les services faits du 1er janvier au

31 décembre de l’année, qui donne son nom à l’exer- » d

G. PERROT. Le Contrôle des dépenses engagées. 4

cice, doivent seuls être considérés comme lui appartenant, aucune dépense nouvelle n’étant en principe engagée après le 31 décembre.

Une exception à cette règle est prévue par l’article 2 de la loi du 25 janvier 1899 en vue de permettre «l’achèvement des services du matériel dont l’exécu- «tion commencée n’a pu être terminée avant le 31 «décembre pour des causes de force majeure ou d’in- «térêt public qui doivent être énoncées .. une dé- « claration de l’ordonnateur. »

En effet, dans l’hypothèse où un Pace entrepris avant le 31 décembre n’est pas terminé à cette date, il est logique de ne pas imputer sur les crédits de l’exercice suivant la continuation d’une besogne qui souvent forme un ensemble indivisible. La loi autorise cette continuation pendant un mois seulement. Ce délai se ferme donc au 31 janvier de la seconde année de l’exercice. Si les limites dans lesquelles la loi a renfermé cette autorisation sont tout à fait précises au point de vue du délai, il n’en est pas de même à celui des causes qui ont retardé l’achèvement de ces travaux lorsqu’est invoquée la notion d'intérêt public.

| b) L’exactitude matérielle des calculs d'évaluation est vérifiée minutieusement par le contrôleur. Les services peuvent être tentés d’indiquer des chiffres trop minimes pour la dépense projetée afin d’en faire accepter l’engagement ou au contraire de les exagérer volontairement dans le but d’en cacher une autre. Pour mener à bien ce travail, le contrôleur pose des questions aux services compétents, qui doivent lui fournir tous les renseignements nécessaires. Il utilise les prix connus d’un certain nombre de matières et de

leurs variations pendant les années précédentes ; le plus souvent il procède à une estimation personnelle et approximative.

Qu'il s'agisse d'achats de fourrages pour le ministère de la guerre, de fers et d’aciers pour celui de la marine, ce travail de vérification est malaisé mais présente un caractère d’utilité indéniable.

L'augmentation par le contrôleur de chiffres reconnus insuffisants empêche les services d'engager sur le même chapitre d’autres dépenses et par suite elle permet d'éviter une demande presque certaine de crédits additionnels.

D'autre part une diminution par le contrôleur de l’évaluation primitive permet aux administrations d'employer lies sommes qu’elle rend disponibles avant l’expiration de l’exercice et d'éviter ainsi une annula-tion de crédits.

c) La vérification des disponibilités est une des parties essentielles de la tâche du contrôleur qui puisera tous les éléments de son travail dans la compta bilité des dépenses engagées où figurent par chapitre et subdivision (de chapitre les crédits votés par le Parlement ainsi que le montant des engagements effectués depuis le début de l’année.

Par un simple rapprochement de chiffres le contrôleur verra si la dépense projetée n'excède pas les crédits disponibles.

Il est bien évident que, pour connaître les véritables disponibilités d’un chapitre, aucun engagement n’a dû être soustrait à la vigilance du contrôleur. Il faut aussi que les évaluations reconnues erronées et enre-

.gistrées dans la comptabilité des dépenses engagées aient été rectifiées dès l’exécution de l’engagement et

que toutes les atténuations de dépenses à la charge des divers chapitres aient été prises en compte.

La disponibilité plus ou moins grande des crédits va déterminer le contrôleur à faire connaître tous les trois mois au Ministre des Finances et aux commissions financières des deux Chambres les suppléments et les annulations possibles.

d) En outre, les contrôleurs s’assurent de l’application des dispositions d'ordre financier des lois et des règlements, de l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et des répercussions directes ou indirectes, immédiates où à venir qu’une mesure est susceptible d’entraîner pour les finances publiques. Les contrôleurs des dépenses engagées ne sont pas en effet simplement chargés d’une vérification en quelque sorte automatique de chiffres, il doivent faire valoir constamment le point de vue financier dans la gestion des services.

Voici le contrôleur dans l’exercice de ses fonctions.

Quelles décisions peut-il prendre à l’égard des propositions qui lui sont soumises ?

Tout dépendra de la régularité du projet examiné par ce fonctionnaire aux points de vue énumérés précédemment. |

Si le contrôleur ne découvre aucune irrégularité, il appose son visa tant sur la proposition elle-même que sur la fiche qui l’accompagne. Dans le cas où, tout en étant parfaitement régulière, la dépense projetée donne lieu à des réserves à un point de vue financier, ld contrôleur ne refuse pas son visa, mais il consigne ses observations dans une note jointe au dossier.

Dans ces deux hypothèses, le visa ayant été donné, la dépense peut être engagée. La proposition, accom-

pagnée de sa fiche, est renvoyée au service intéressé, qui provoquera la décision ministérielle.

Néanmoins, si des réserves ont été formulées par le contrôleur, une réponse devra leur être apportée par le chef de service auteur du projet.

Après que le ministre a rendu cette proposition définitive en la signant, le contrôleur recoit la fiche d'engagement revêtue de la date de la décision ministérielle. Au ministère de la guerre, ces fiches sont partagées longitudinalement en deux parties : l’une devant être adressée au contrôle après l’engagement; de la dépense, l’autre conservée par le service intéressé (cf. le modèle d’une feuille d'engagement du Ministère de la Guerre, p. 54.)

« Si les mesures lui paraissent entachées d’irrégularité, le contrôleur refuse son visa. » (Art. 5, $ 3 de la loi du 10 août 1922).

Le visa ne devra pas être donné dans tous les cas où l’irrégularité porte sur l’imputation et l’évaluation de la dépense, la disponibilité des crédits et l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres. S'il s’agit des conséquences que la mesure projetée peut avoir sur les finances publiques, la solution dépend, des cas d'espèce ; mais l’absence de visa se justifie aisément lorsque là proposition comporte des répercussions non prévues au budget soit au sein même de l’administration contrôlée, soit surtout dans d’autres ministères.

Bien souvent le premier examen d’une affaire ne permet pas au contrôleur de se prononcer avec assez de certitude sur l’irrégularité d’une proposition pour qu’il lui soit possible d’opposer un refus définitif. Ce n’est qu'après avoir reçu les explications demandées