Chapitre : … ma ATÉICIE LPS EME Paragraphe
Objet et nature de la Dépense
(Noms des créanciers)
Montant de la dépense actuelle
Indication de l’ordonnateur secondaire qui mandatera la dépense ;
S'il y a lieu :
Référence à la fiche d'engagement de principe No Partie de la dépense à imputer sur des exercices ultérieurs :
Paris, le
Le
* | au service intéressé que le contrôleur prendra une décision.
Le refus de visa doit être motivé, en raison de la sanction qui lui est attachée: «Il ne peut être passé «outre au refus de visa du contrôleur que sur avis «conforme du Ministre des Finances.» (Loi du 10 août 1922, art. 5).
Si l’administration persiste à vouloir faire aboutir un tel projet, le contrôleur en réfèrera au Ministre des Finances qui sera sans doute aussi saisi du litige par son collègue.
Si la manière de voir du contrôleur est confirmée par l’avis du Ministre des Finances, il en résulte l’interdiction d'engager la dépense. Mais cependant notre forme de gouvernement parlementaire ne permet pas au . Ministre des Finances d’exercer une certaine autorité sur lesautres membres du cabinet. Pourquoi alors l’un d’eux n’engagerait-il pas une dépense même non visée ? Dans cette hypothèse, il s’exposerait à encourir une responsabilité pécuniaire et pénale. C’est ainsi que s’exprime la loi du 10 août 1922, article 9:
« Il est interdit, à peine de forfaiture, (1) aux minis- «tres et sous-secrétaires d'Etat et à tous autres fonc- «tionnaires publics de prendre, sciemment et en vio- «lation des formalités prescrites par les articles 5 et «6 de la présente loi, des mesures ayant pour objet « d'engager des dépenses dépassant les crédits ouverts « ou qui ne résulteraient pas de l’application des lois.
«Les ministres et sous-secrétaires d'Etat et tous «autres fonctionnaires publics sont civilement res-
(4) Loi du 40 août 1922, article 9, $ 3.
«ponsables des décisions prises sciemment à l’en- «contre des dispositions ci-dessus. »
Nous examinerons d’ailleurs plus loin la portée de cette interdiction en recherchant si, en fait, il est facile de mettre en jeu la responsabilité d'un ministre,
N'y a-t-il pas cependant un moyen d’engager, en l’absence de crédits réguliers, les dépenses que le gouvernement peut juger indispensables pour des nécessités de défense nationale ou de sécurité intérieure ?
Il s’agit alors d’une procédure exceptionnelle, qui comporte une délibération du Conseil des ministres et le dépôt immédiat d’une demande d’ouverture de crédits devant les Chambres, appelées à régulariser l’initiative du gouvernement ou à refuser l’autorisation, Le contrôleur des dépenses engagées est mis au courant de cet état de choses par le Ministre des Finances. Seule, la force majeure justifie l’irrégularité de cette pratique.
C’est ainsi que lors de l’incident diplomatique de Fachoda, qui nous mit à deux doigts d’une guerre, le gouvernement engagea cinq cent millions de dépenses nouvelles pour renforcer nos armements ; dans des circonstances aussi critiques, il'eût été imprudent de s’exposer à un refus de visa du service de contrôle.
Une autre exception au principe du contrôle préalable des engagements de dépenses est l’existence de fonds secrets dans certains ministères, tels que ceux de la Guerre, de la Marine, des Affaires étrangères. C’est une nécessité, regrettable évidemment, mais à conserver puisqu'il s’agit de questions intéressant la défense nationale. Il en est de même pour le droit de réquisition, nécessaire à l'existence de l’armée. Dans
de telles hypothèses, l’action gouvernementale doit posséder toute la souplesse désirable.
Mais dans tous les autres cas le visa ést obligatoire; le contrôleur doit alors pouvoir s’assurer que cette prescription à été observée par les différents services ; il ne faut pas que ces derniers essaient de soustraire certaines dépenses à sa vérification. C’est pourquoi, depuis 1911, il à paru opportun de charger ce fonctionnaire d’exercer à la fois le contrôle de l’engagement et celui de l’ordonnancement et, par suite, de lui donner le droit de vérifier et de viser toutes les ordonnances de paiement et de délégation.
$. b) Le Visa Des ORDONNANCES DE PAIEMENT ET DE DÉLÉGATION
« Aucune ordonnance de paiement ou de délégation «ne peut être présentée à la signature du ministre «ordonnateur qu'après avoir été soumise au visa du «contrôleur des dépenses engagées. Les ordonnances «non revêtues du visa du contrôleur sont nulles et «sans valeur pour les comptables du Trésor. » (Loi du 10 août 1922, article 6).
Ordonnancer une dépense, avons-nous dit, c’est établir un titre de paiement à remettre au créancier, c’est. donner l’ordre à un payeur d'ouvrir au profit des ce dernier la caisse de l'Etat.
De même qu’en principe seul le ministre à qualité pour engager une dépense, de même lui appartient en propre le droit de l’ordonnancer.
Mais des nécessités pratiques lui font une obligation de déléguer ce pouvoir à de nombreux fonctionnaires que l’on appelle ordonnateurs secondaires par rapport au ministre qui est l’ordonnateur primaire.
Deux catégories d'ordonnances existent donc :
Celles de paiement et celles de délégation.
Les premières, comme leur nom l'indique, aboutissent au paiement direct des créanciers de l'Etat.
Les deuxièmes ont pour but de mettre à la disposition des ordonnateurs secondaires des crédits budgétaires dans les limites desquelles ces derniers émettent des mandats de paiement. Le service du contrôle prend connaissance aussi bien des unes que des autres.
« Le contrôleur s’assure notamment que les ordon- «nances soumises à son visa se rapportent soit à des «engagements de dépenses déjà visés par lui, soit à «des états de prévisions de dépenses dont il à préa- « lablement pris charge dans ses écritures, et se main- « tiennent à la fois dans la limite de ces engagements « ou états de prévisions et dans celle des crédits. »
Le contrôle des ordonnances de paiement peut être efficace, puisque le contrôleur a ainsi les moyens de rechercher si les dépenses faites correspondent à des décisions visées par lui précédemment.
En est-il de même pour les ordonnances de délégation ?
Celles-ci sont accompagnées de demandes de crédits contenant une référence précise aux autorisations d'engagement accordées au début de l’année aux fonctionnaires des services extérieurs et soumises dès lors au visa du contrôleur, lequel est ainsi mis à même de vérifier que les sommes demandées par les ordonnateurs secondaires ne dépassent pas le montant des prévisions de dépenses fixées pour chacun d’eux par chapitre et subdivision de chapitre ; mais le contrôle des délégations de crédits ne permet pas de connaître
leur emploi ultérieur, lorsque seront émis les mandats de paiement. À
Le contrôleur vise avec observations les ordonnances qui lui paraissent entachées d'’irrégularités ; la sanction prévue par la loi est l'interdiction de payer ces ordonnances sans l’autorisation du Ministre des Finances et la mise ien jeu, le cas échéant, de la responsabilité civile des ministres contrevenants. Cette sanction est inopérante à l'égard des ordonnances de délégation puisque celles-ci n’aboutissent pas directement au paiement.
La communication au contrôleur des ordonnances ne peut présenter aucun inconvénient à un point de vue pratique puisque de toutes manières, avant la signature du ministre, chacune d’elle est comparée avec le montant des crédits budgétaires et celui de la distribution mensuelle des fonds. Il ne suffit pas en effet de savoir que les disponibilités d’un chapitre sont encore suffisantes pour l’imputation de la dépense, il faut encore que la situation de la Trésorerie en permette le paiement immédiat. C’est pourquoi, chaque mois, le Ministre des Finances présente à la signature du Président de la République un décret destiné à indiquer à tous les ministres les fonds dont ils pourront respectivement disposer dans le mois suivant. Car c’est au Ministre des Finances qu’incombe le soin de faire les fonds, en vertu des prescriptions de l’article 90 du décret du 31 mai 1862. Il pourvoit au paiement, dans les délais et dans les lieux déterminés par l’ordonnateur, de tout mandat et de toute ordonnance qui n’excèdent pas la limite du crédit sur lequel ils doivent être imputés. |
La direction du mouvement général des fonds, DH reée
de centraliser les ordonnances, tient, pour chaque ministère, un carnet sur lequel sont inscrits d’une part le montant des crédits législatifs et celui des ordonnances émises sur eux, d'autre part le chiffre mensuel de la distribution des fonds ainsi que le total des ordonnances soumises à son visa depuis le début du mois. Ainsi cette direction est en mesure de vérifier si une ordonnance se renferme dans la limite des crédits ouverts par chapitre et dans celle de la distribution mensuelle des fonds.
Dans l’affirmative, elle la revêt de son visa, qui en permettra le paiement. Dans la négative, elle la renvoie au ministre intéressé ; il ne peut être donné suite à une telle ordonnance. Quant à celle qui à fait l’objet des observations du contrôleur, elle est transmise à la direction du budget et du contrôle financier ; le bureau des contrôles extérieurs donne une solution au litige après avoir consulté le cabinet du Ministre des Finances.
L’effort fait pour donner toute sa valeur au visa des ordonnances ne devrait-il pas être complété par le droit accordé au contrôleur de refuser son visa, ainsi qu’il peut le faire au moment où la proposition d’engagement lui est soumise ?
Si le refus du visa était possible, il en résulterait que l’usage de cette faculté par le contrôleur rendrait sans valeur pour les comptables du Trésor les ordonnances qu'il n’aurait pas voulu viser, de même que sont nulles, d’après l’article 6 de la loi, celles qui ne sont pas revêtues du visa de ce fonctionnaire faute de de lui avoir été communiquées.
Mais une telle solution ne risquerait-elle pas de iléser un tiers de bonne foi ?
Lorsqu'une dépense en est arrivée au point de se traduire par une ordonnance, le service est fait, le créancier de l'Etat à exécuté la fourniture ou le travail pour lequel il à été requis ; il est alors trop tard pour invoquer la non-validité de l'engagement de la dépense, si aucun avertissement n’a été donné aux tiers d’une éventualité aussi redoutable.
Dans l’hypothèse où il serait mentionné dans tous les marchés et contrats de l'Etat cette obligation du visa d’un contrôleur pour tous les actes engageant une dépense, le fournisseur ne serait pas admis, à se préva.loir de son ignorance de la réglementation, nul n'étant censé ignorer la loi. À
Mais cette mesure irait à l’encontre des véritables intérêts de l'Etat.
Nombreux seraient en effet les fournisseurs qui préfèreraient renoncer à soumissionner plutôt que de courir le risque de ne pas être payés ; d’autres majoreraient leurs prix et feraient ainsi supporter aux finances publiques la prime de l’assurance destinée à les indemniser.
Cette sanction avait cependant été proposée par le Sénat en 1922 ; la Chambre ne voulut pas adopter le texte de la Haute Assemblée qui prévoyait la non-validité vis à vis du Trésor des engagements pris, en violation des règles relatives au visa, soit par des ordonnateurs primaires soit par des ordonnateurs secondaires.
A l'égard des actes de ces derniers le Sénat demandait de fortifier l’action du contrôle des dépenses engagées dans les conditions suivantes :
« Tous arrêtés, contrats, décisions ou actes quelcon- «ques émanant d’un ordonnateur secondaire et ayant
« pour effet d'engager une dépense doivent, à peine de «nullité, porter l'attestation que la dépense est com- « prise soit dans les crédits! à lui délégués par une or- « donnance portant le visa du contrôleur des dépenses «engagées, soit dans les limites d’une autorisation « d'engagement revêtue du même visa. La même attes- «tation devra, à peine également de nullité du titre «et sous la responsabilité de l’ordonnateur, figurer «sur tous les titres de payement, émis par les ordon- «nateurs secondaires.» (1)
Ce texte ne mentionne que les ordonnateurs secondaires ; il y à cependant des agents des services extérieurs, tels que les généraux commandant les régions militaires, qui engagent des dépenses tout en n’étant pas ordonnateurs secondaires ; tandis que certains fonctionnaires, les commissaires généraux de la Marine par exemple, sont qualifiés pour ordonnancer maïs non pour engager ni liquider une dépense.
L'expression « Autorités extérieures à l’administra-tion centrale » aurait été plus exacte. La Chambre des députés n’adopta pas cette proposition, votée par le Sénat, dont l’application se serait heurtée à de nombreuses difficultés en raison de la diversité des cas à prévoir, notamment celui de la réquisition.
Les dispositions concernant les ordonnateurs secondaires sont, en réalité, des questions d’ordre intérieur à l’administration ; elles devraient faire l’objet, dans chaque ministère d’un règlement d'administration publique destiné à fixer les conditions d'application des autorisations d'engagement de dépenses et à assurer
(1) Doc. Parl., Sénat, séance du 28 février 1922, page 89.
dans la limite du possible le contrôle préalable des mandats de paiement. |
Ceux-ci, avant d’être acquittés, sont d’ailleurs vérifiés par les comptables payeurs, qui ont le droit d’examiner les titres de paiement des créanciers de l'Etat non seulement sous le rapport de la justification du service fait mais aussi au point de vue de lapplication des règles budgétaires. :
Les contrôleurs des dépenses engagées sont autorisés à prendre connaissance des pièces justificatives des paiements effectués par les comptables publics et notamment des mandats des ordonnateurs secondaires.
« Les pièces justificatives des avances faites aux «régisseurs par économie des services centraux doi- « vent, avant leur envoi aux comptables payeurs, être « soumises à l’examen du contrôleur des dépenses en- « gagées qui vise les bordereaux récapitulatifs. » (Décret du 15 juin 1923, art. 14). :
Certains services publics sont dits « régis par économie » lorsqu'ils peuvent recevoir des avances, dont un trésorier appelé régisseur à la gestion.
Contrairement aux principes de la comptabilité publique on met à la disposition de ces services un fonds d'exploitation qui leur permet de payer immédiatement les dépenses courantes, sous réserve de régularisations ultérieures.
Le créancier de l'Etat est payé sans liquidation et sans ordonnancement sur simple constatation provisoire de son droit faite par le régisseur. Celui-ci, dans le délai d’un mois, doit produire la justification de l’emploi ou reverser le montant de l’avance. Les pièces à produire sont les mêmes que si la dépense avait fait l’objet d’un ordonnancement direct sur le trésor.
Ce sont elles qui, avant leur envoi au comptable payeur, sont soumises à l’examen du contrôleur. Ce dernier vise également les décisions ministérielles relatives aux créances à comprendre dans les états de restes à payer sur exercices clos et périmés. À ce sujet quelques explications sont nécessaires :
Un exercice est réputé clos lorsqu’est expiré le délai au delà duquel on ne peut plus liquider, ordonnancer et payer, c’est-à-dire le 31 mars de la deuxième année pour la liquidation et l’ordonnancement des sommes dues aux créanciers et le 80 avril pour le paiement des dépenses. |
Les crédits budgétaires non consommés par des paiements sont alors annulés. Toutefois, comme les droits des créanciers restent intacts, ces créances sont payables sur exercice clos pendant un délai de cinq ans, comptant du premier jour de l’exercice en cause. Le contrôle de pareilles dépenses doit être particulièrement étroit afin d'éviter que sur les restes à payer on ne solde des dépenses nouvelles ou des dépenses anciennes non autorisées.
En principe, pour que les dépenses sur exercice clos puissent être acquittées, il faudrait une nouvelle ouverture de crédits par le Parlement puisque ceux déjà accordés sont tombés en annulation le 30 avril de la deuxième année de l'exercice.
C’est ce qu’exigeait la loi du 23 mai 1834, aux termes de laquelle l’ouverture des crédits devait être faite par la loi des comptes. Maïs celle-ci intervenant, en fait, très tardivement, il n’a pas paru possible de faire attendre si longtemps les créanciers de l'Etat ; c’est pourquoi l’ordonnance du 10 février 1838 et l’article
