CHAPITRE I

LE RÉGIME LÉGAL DES PRIX AVANT :i936

La France vivait en régime libéral; en principe, les prix se formaient librement par le jeu de la loi de l’offre et de la demande depuis la proclamation de la liberté du commerce et de l’industrie par la loi Le Chapelier.

Le souvenir de l’expérience de la Révolution française restait toujours vivace, et on en déduisait volontiers qu’il est impossible de s’opposer à la hausse des prix lorsque les lois économiques tendent au renchérissement des denrées.

Pourtant, il restait encore dans la législation quelques résidus des lois révolutionnaires : la loi des 19-22 juillet 1791 donnait aux maires et aux préfets le droit de taxer le prix du pain et de la viande; les articles 419 et 420 du code pénal punissaient les manœuvres tendant à troubler le libre jeu de la loi de l’offre et de la demande,

En période de perturbations économiques, une plus forte intervention s'impose pourtant au gouvernement. Le libre commerce disparaît parce que l'offre diminue; des accapareurs apparaissent, des trusts et des cartels se forment qui tendent à faire subir aux prix des hausses spéculatives, Ces prénomènes se sont produits au cours de la guerre 1914-18, aussi la loi du 26 avril 1916 autorisa-t-elle la taxation du sucre, du café, du lait, des pommes de terre, de l’huile, de l’essence, etc.

L'article 10 de la loi du 20 avril 1916, qui fut maintenue en vigueur jusqu’au 24 octobre 1922 par la loi du 23 octobre 1919, avait créé le délit nouveau de spéculation illicite. Ces textes ont cessé d’être en vigueur par la loi du 21 octobre 1922; mais, plus tard, des dispositions spéciales ont été édictées en ce qui concerne le délit d’altération des prix réprimé par les articles 419 et 420 du code pénal (Loi du 3 décembre 1926).

Ces articles qui punissaient les manœuvres frauduleuses et, en particulier, la coalition tendant à opérer la hausse ou la baïsse des prix des denrées, marchandises, papiers et effets publics au-dessus ou au-dessous des cours normaux résultant de la libre concurrence, ont été profondément modifiés par la loi du 3 décembre 1926. Le délit consiste désormais dans « l’altération des prix », c’est-à-dire dans la « hausse ou la baisse artificielle du prix des denrées ou marchandises, ou des effets publics ou privés » réalisée ou tentée : 1° par des moyens frauduleux quelconques (notamment par des faits faux ou calomnieux semés sciemment dans le public, par des offres jetées sur le marché à dessein de troubler les cours, par des suroffres faites aux prix que demandaient les vendeurs eux-mêmes); 2° par une action exercée sur le marché, soit individuellement, soit par réunion ou coalition, sans manœuvres frauduleuses, maïs en vue de se procurer un gain anormal, ne résultant pas du jeu habituel de l’offre et de la demande; c’est, par exemple, le cas d’un syndicat de commissionnaires et fruits et primeurs qui, exerçant sur le marché d’une ville un mono-

pole de fait, décide arbitrairement et sans charges nouvelles, d'élever le prix d’une taxe perçue par chaque emballage, d’où une hausse générale des fruits et primeurs sur le marché. (Cr. 1* mai 1931 gaz. pal 1931-2- p. 125). Ainsi la coalition n’est plus frappée en elle-même comme moyen d'exécution du délit; toute action ou tentative d'action sur les prix, même individuelle, même sans moyen frauduleux, est punissable. La peine est un emprisonnement de deux mois à deux ans et une amende de 2.000 à 100.000 francs; le tribunal peut, de plus, prononcer, contre les coupables, l'interdiction de séjour pour deux ans au moins, cinq ans au plus.

Ces peines sont aggravées par le nouvel article 420 lorsque la hausse ou la baisse a été opérée ou tentée sur les grains, farines, substances farineuses, denrées alimenaires, boissons, combustibles où engrais commerciaux.

En dehors de ces textes généraux, l'Etat, par la taxation de quelques denrées essentielles, entendait pouvoir venir en aide à certaines catégories de consommateurs, aux catégories les plus pauvres, donc les plus menacées par un renchérissement spéculatif des denrées de première nécessité. C’est ainsi que la loi des 19-22 juillet 1791, modifiée ou complétée par la loi du 5 avril °°° et l’article 25 de la loi du 23 décembre 1933, donne aux préfets et aux maires le droit de taxer le prix du p2'° et de la viande.

De plus, les préfets peuvent, dans tout ou partie de leur département, fixer les prix limites pour les pétroles et leurs dérivés, en tenant compte d’éléments divers déterminés par la loi du 10 janvier 1995, article 13 bis. Ces arrêtés ne sont pris qu'après avis de la commission consultative instituée auprès de l’Office National, ainsi que d’une commission consultative dépatementale.

D’autre part, le droit pour l’autorité d'imposer une tarification peut se déduire de la faculté qui lui appartient d’accorder ou de refuser arbitrairement l’autorisation d'exercer une industrie, la tarification constituant l’une des conditions auxquelles peut être subordonnée

l'autorisation : c’est ainsi, par exemple, que sont légaux les règlements municipaux fixant un tarif pour les voitures de places autorisées à stationner sur la voie publique.

Certains commerces ou industries bénéficient d’un véritable monopole; il en résulte que l’autorité est amenée à contrôler leurs tarifs. Tout d’abord, notons que l'Etat exploite des industries prospères sous forme de monopoles fiscaux :

— fabrication et vente des tabacs et des allumettes chimiques,

— fourniture de papiers filigranés et des feuilles de moulage aux fabricants de cartes à jouer,

— fabrication des monnaïies et frappe des médailles,

— fabrication des poudres et salpêtres,

— exploitation des postes, télégraphes et téléphones.

En dehors de ces vieux monopoles, le service des alcools, qui fut longtemps soumis à l’autorité du Service des Poudres, devint indépendant en 1935 et fut constitué en régie commerciale dotée de l’autonomie financière. Il achète les alcools d’industrie, les alcools synthétiques et les alcools éthyliques, autres que les eaux-de-vie, ayant droit à l’appellation d’origine.

Or, contrairement au principe libéral du prix unique sur le marché, il y a des prix d’achat multiples qui varient suivant que l'Etat veut encourager ou freiner la production ou encore suivant l'utilisation que l'Etat compte faire des alcools achetés.

Lorsque l'Etat veut encourager la fabrication, il fixe un prix d’achat à un niveau élevé. C’est ainsi qu’au lendemain de la guerre 1914-18, pour stimuler la culture des betteraves et réduire par là l'importance des importation de sucre qui pesaient sur le cours des changes, il établit le prix d’achat de l’alcool de betteraves à un taux variant avec le cours moyen du sucre; il voulait qu’une tonne de betteraves pût être indifféremment envoyée à la sucrerie ou à la distillerie et laissât aux in-

dustriels, dans l’un et l’autre cas, une égale et importante marge de profit.

Par contre, lorsqu'il désire provoquer l'arrêt temporaire ou définitif d’une fabrication, l'Etat réduit plus ou moins lourdement le prix d’achat, On l’a bien observé avec la production des alcools de grains. Les alcools de grains peuvent être employés à la fabrication des levures pour la panification. Aussi longtemps qu’on ne connût pas d’autres procédés, l'Etat, pour aider la fabrication des levures à partir des alcools de grains, consentit de bons prix; mais dès qu’il reconnut qu’on obtenait à meilleur compte d’excellentes levures à partir des mélasses, il réduisit considérablement le prix d’achat des alcools de grains pour détourner les fabricants de levures d’un procédé industriel jugé périmé.

Enfin, le prix d’achat des alcools peut être fonction de leur utilisation. Lorsque l'Etat, pour les besoins du réarmement, voulut développer l'emploi du carburant national, il imposa aux importateurs d’essence l’achat obligatoire d’une certaine quantité d’alcool à mélanger à l’essence pour obtenir ce carburant. Toutefois, il entendit que les importateurs ne fussent pas trop accablés par cette charge, et que, pour s’en dégager, ils ne réduisissent pas le volume de leur importation ou n’élevassent pas trop le prix de vente des carburants liquides. L'Etat établit donc à un taux très bas le prix de vente des alcools industriels destinés à la fabrication du carburant national. C’est alors ce taux, fixé en considération de la situation des importateurs d’essence et des besoins nationaux de carburants, qui détermine le prix d’achat des alcools industriels, notamment des alcools synthéti- . ques. L'Etat suit cette méthode d’autant plus aisément que les alcools synthétiques sont des sous-produits de la distillation de la houille, et que leur production est commandée davantage par les variations des prix de la houille que par l’état du marché des alcools.

Les alcools acquis ainsi, à des prix variables, par le Service des Alcools, sont ensuite confondus en une mas-

se unique. Mais l’écoulement de cette masse ne se fait pas à un cours uniforme.

A la vente comme à l’achat, les prix sont différenciés, et pour des raisons la plupart politiques. S'agit-il de vendre des alcools aux industries dites « privilégiées » en souvenir des facilités d’approvisionnement dont elles jouissaient pendant l’avant-dernière guerre (produits chimiques, pharmacie, chauffage, vinaigrerie, etc...), les prix de rétrocession varient dans des proportions considérables d’un débouché à l’autre, Le même hectolitre à 100° peut être vendu 900 francs à un fabricant de spiritueux, 525 fr. à un vinaigrier, 500 fr. à un pharmacien, 200 fr. à un préparateur d’alcool dénaturé. S'agit-il de rétrocéder les alcools aux distributeurs de carburant national, les prix de vente sont réduits et parfois même à un taux qui met en perte le Service des Alcools. L’Etat, pour compenser ce déficit, frappe alors les importateurs d’essence d’une surtaxe dont le produit est attribué au Service.

Certaines grosses entreprises ont été concédées, l'Etat garde sur elles un droit de regard qui s'exerce activement sur les tarifs qu’elles appliquent; c’est le cas des chemins de fer.

Les cahiers des charges des compagnies concessionnaires déterminent les bases sur lesquelles doivent être établis les prix et les conditions de transports; cependant, la convention du 28 juin 1921 a prévu que les relèvements de tarifs pourraient excéder provisoirement les limites fixées par le cahier des charges. Ces prix et conditions sont déterminés d’une manière précise et détaillée par les tarifs qui ne sont obligatoires qu’après avoir été homologués par le Ministre des travaux publics. (actuellement par le secrétaire d'Etat aux Transports). L'initiative des tarifs appartient, en principe, aux compagnies. Mais, en dehors des restrictions d’ordre secondaire apportées à cette intiative par le cahier des charges, la convention de 1921 confère au Ministre et au con-

seil supérieur des chemins de fer des pouvoirs importants.

À toute époque, le Ministre peut requérir l’abaissement des tarifs spéciaux dont le taux lui paraîtrait contraire à l’intérêt général. Le ou les réseaux intéressés seront d’abord invités à présenter des propositions d’abaissement. S'ils s’y refusent, le ministre, après avis conforme du conseil des ministres, provoquera celui du Conseil supérieur qui a qualité pour présenter des propositions de tarifs, dans cette hypothèse, aux lieux et place des réseaux intéressés. Le Ministre pourrait même passer outre à un avis défavorable du Conseil Supérieur, à condition de provoquer une seconde délibération de celui-ci et de conserver l’approbation du Conseil des Ministres. Le Ministre peut encore abaisser les tarifs, après avis du Conseil Supérieur, dans le cas où le fonds commun aurait versé des excédents au Trésor public, Enfin le Ministre est toujours libre de refuser l’homologation, mais il ne lui appartient pas de modifier d’office les propositions des compagnies. :

Indépendamment des tarifs proprement dits, qui sont soumis à l’homologation ministérielle par les compagnies, il existe des taxes qui, elles, sont arrêtées annuellement par le Ministre, sur la proposition des compagnies. Dans cette catégorie rentrent : les prix exceptionnels qui s’appliquent aux objets qui ne sont pas compris dans les catégories tarifées par le cahier des charges, et les frais accessoires qui constituent des taxes destinées à rémunérer les opérations indépendantes du transport lui-même, ainsi que les frais de factage et de camionnage.

En dehors de ces importantes restrictions à la libre formation des prix basées sur des monopoles de fait, la loi s’est aussi attaquée à redresser les contrats entre particuliers. Un exemple saisissant en est fourni par la législation sur les loyers.

La loi du 1* avril 1926, remaniée par les lois du 21 juillet 1927, du 29 juin 1929, etc... s’est préoccupée de

remédier à la crise des logements consécutive à l’aprèsguerre, en empêchant que les locataires n’en soient victimes et souffrent soit d’expulsions injustifiées, soit d’augmentations excessives des loyers. Les dispositions de la loi sont d’ordre public et sont déclarées nulles toutes renonciations aux prérogatives assurées aux locataires.

La loi réglant les rapports entre bailleurs et locataires de locaux d’habitation a fixé le taux limite des loyers pouvant être exigés pour les locations prorogées et pour les baux consentis durant les périodes d’application de la loi. Aux termes de l’article 11, modifié par la loi du 29 juin 1929, ce taux s’établit d’après la valeur locative de 1914, majorée de 150 % du 1° juillet 1929 au 30 juin 1931, et, à partir de cette date, de 15 % en sus chaque année jusqu’à la fin des prorogations.

La majoration annuelle de 15 % a été appliquée deux fois : le 1” juillet 1931 et le 1° juillet 1932. En 1933, pour éviter que les locataires aient à subir de nouvelles charges locatives en période de crise, la loi du 30 juin 1933 a déclaré que la majoration de 15 % prévue à partir du 1° juillet 1933 serait supprimée jusqu’au 1° juillet 1934.

Or, la crise ne s’étant pas atténuée, les raisons qui avaient motivé l’exonération de la majoration de 1933 ont conservé leur valeur en ce qui concerne les années suivantes. Aussi les majorations n’ont-elles pas été reprises depuis. Bien plus, l’article 1 du décret-loi du 16 juillet 1935 prévoit pour les locaux d'habitation et pour les locaux professionnels une réduction générale et automatique de 10 % sur les loyers.

L'article 11 du décret-loi qui n’a pas prévu cette réduction automatique pour les loyers commerciaux, industriels ou à usage artisanal, qui, en fait, ont subi des augmentations sensiblement plus lourdes que les loyers d'habitation, leur réserve, par contre, le bénéfice de la révision. À défaut d'accord amiable entre propriétaire et locataire, le tribunal civil fixe le taux de la réduction.

Pendant la période de prospérité économique, la va-

leur vénale des fonds de commerce avait considérablement augmenté ; aussi, dès 1933, il convenait de régler la situation des acquéreurs de fonds qui avaient souscrits des engagements qu’ils ne pouvaient plus tenir par suite de la réduction catastrophique de l’activité économique.

Les lois des 5 juilet 1933, 19 mai 1934 et 6 juillet 1934 étaient venues en aide à ces débiteurs malheureux; le Président du Tribunal de Commerce, siégeant en référé, était autorisé à accorder des délais pour le paiement des fractions échues des prix de vente des fonds, même s’il s’agissait de billets à ordre. En outre, la loi permettait au débiteur de demander des délais et une réduction des intérêts à courir, une remise des intérêts dûs, une réduction du prix pour cause de lésion.

Le décret-loi du 8 août 1935 modifiant la procédure décide que celle-ci se réglera devant le Président du tribunal civil ou son délégué.

La loi du 29 juin 1935, tendant au règlement du prix de vente des fonds de commerce, présentait un certain nombre de lacunes qui créaient pour les tribunaux des difficultés d’interprétation inextricables. Délai, compétence, procédure, tout cela était si flou, si incomplet, qu’un nouveau texte était indispensable : ce fut la loi du 9 janvier 1936 qui régla ces points.

Au nombre des mesures prises par le gouvernement pour la protection de l’épargne figure la réduction du taux de l’intérêt.

Ce taux était, en vertu de la loi du 18 avril 1918 de 5 % en matière civile, 6 % en matière commerciale. Il est, aux termes du décret-loi du 8 août 1935, ramené à 4et 5 %.

En ce qui concerne les intérêts conventionnels, on sait que la loi du 18-avril 1918 a provisoirement suspendu les dispositions de la loi du 3 septembre 1807 portant limitation du taux de 5 % en matière civile, et celles de l’article 11 de la loi du 28 février 1852 relative à l’intérêt des prêts du Crédit Foncier, En matière commercia-

le, le taux de l’intérêt conventionnel n’est pas limité depuis la loi du 12 janvier 1886.

Cette législation est, en principe, maintenue. Mais un autre décret du 8 août 1935 a créé dans des conditions nouvelles un délit d'usure, basé non plus sur le dépassement du taux d'intérêt fixé par la loi, puisque cette limitation n’est plus établie, mais sur les perceptions excessives d'intérêts lorsque leur exagération, en fait, est manifeste.

Dans les termes de ce décret, le cas expressément visé est celui où « un prêt conventionnel a été fait à un taux effectif dépassant de plus de moitié le taux moyen pratiqué dans les mêmes conditions par les prêteurs de bonne foi pour des opérations de crédit comportant les mémes risques que le prêt dont il s’agit ».

L'abus envisagé est sanctionné au double point de vue pénal et civil.

Un autre décret de la même date réduit de 10 % les droits et émoluments des experts, administrateurs judiciaires, liquidateurs de sociétés, syndics de faillites et séquestres.

De même que l’industrie, plus encore peut-être même, l’agriculture souffrait de la crise; aussi le législateur fut-il amené, là encore, à intervenir. La loi du 8 avril 1933 visant les baux agricoles conclus entre le 1” janvier 1924 et le 11 novembre 1932 permettait sous certaines réserves une révision des prix de location. La situation ayant continué à s’aggraver, entraînant pour les fermiers de nouvelles difficultés, le Parlement, par la loi du 2 juillet 1935, jugea nécessaire d’ouvrir le droit à révision à tous ceux qui avaient loué avant le 1” janvier 1935, alors même qu’ils auraient déjà obtenu une réduction en vertu de la loi précédente.

À défaut d'accord amiable, le Président du Tribunal tente la conciliation à défaut de laquelle des experts sont désignés, et si, encore, les parties ne peuvent s’entendre, le bail est résilié.

En cette matière encore, un décret-loi du 8 août 1935

prescrit une réduction générale de 10 % du prix des fermages. « Soucieux d’alléger dans toute la mesure du possible, dit le rapport précédant le décret, les charges d’une agriculture lourdement atteinte par la mévente des denrées, et convaincu, au surplus, qu’une baisse générale de tous les fermages concourra efficacement à l’abaissement du coût de la vie, le gouvernement juge opportun d’envisager une réduction générale de 10 % sur les prix des baux en faveur des fermiers ».

D’autres mesures furent tentées en faveur de l’agriculture; dès 1933, le législateur s’efforça de défendre le marché du blé. La loi du 14 octobre 1934, codifiant les textes concernant l’organisation et la défense du marché du blé, détermine le prix maximum au-dessous duquel ne peut être vendu le quintal de blé destiné à la consommation humaine; ce prix est fixé par arrêté du Ministre de l’Agriculture, en tenant compte du cours moyen mondial et du droit de douane inscrit au tarif minimum.

La loi du 15 août 1936, créant l’Office national du blé, est une tentative de conciliation; elle vise à parer par l'arbitrage d’un Office institué par l'Etat aux oppositions d'intérêts qui existent entre les producteurs agricoles et les consommateurs. Elle institue un organisme nouveau qui sera le seul acheteur de tous les blés français à un prix officiel. Elle tend à la revalorisation, dans une certaine mesure, mais surtout à dla stabilisation des cours qui étaient devenus désordonnés.

L'Office constitue un établissement public jouissant de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Il est placé, pour ses opérations financières, sous le contrôle du Ministre des Finances, et, pour sa gestion technique, sous le contrôle du Ministère de l’Agriculture.

Un conseil d'administration, dit Conseil Central, composé de 51 membres nommés par les producteurs, les consommateurs, la meunerie et les industries analogues, les ministères intéressés. La majorité appartient aux producteurs.

Des comités départementaux sont chargés de répartir

la vente des blés à la meunerie et agréent les coopératives. Les coopératives agricoles sont les acheteurs particulièrement désignés aux producteurs. Les négociants peuvent acheter, stocker et livrer le blé aux mêmes conditions que les coopératives. Le comité départemental surveille tout le commerce.

Le prix du blé à la production doit être fixé chaque année, dans la seconde quinzaine d’août, par le Conseil Central de l’Office, ou, à défaut, par le Gouvernement en Conseil des Ministres.

Le Conseil Central, dans ses séances des 28 et 31 août 1936 a fixé à 140 francs le quintal de blé à compter du 1” septembre, avec une majoration de 1 fr. par mois, pour les quatre mois suivants, et de 1 fr. 50 pour les six mois suivants, ce qui donne 153 francs pour le prix officiel en juillet 1937.

L’article 10 obligeait les meuniers, négociants en grains et tous autres détenteurs de blé (sauf les cultivateurs et les coopératives) à déclarer leurs stocks de blé, et les meuniers et boulangers leurs stocks de farine.

Les articles 11 et 13 obligent les cultivateurs à déclarer entre le 15 avril et le 1°” mai les superficies qu’ils ont ensemencées en blé, et avant le 30 septembre les quantités qu’ils ont récoltées.

Le Conseil Central décide des quantités à exporter, importer et stocker.

Malgré ces multiples exceptions, la France vit, en 1936, sous un régime économique libéral; la base légale de l’activité économique reste toujours la loi du 2 mars 1791, art. 7, qui décide que « toute personne pourra faire tel négoce, exercer telle profession, art et métier qu’elle trouvera bon ». En un mot, le principe de la liberté du commerce et de l’industrie reste la base de notre régime économique, en dépit des nombreuses exceptions fondées sur des considérations d’ordre public, qui ont pour effet de soumettre diverses industries à une réglementation spéciale dont nous avons vu quelques exemples.