INTRODUCTION

- À côté des grands services publics, soumis aux règles du droit administratif, il existe des services publics de caractère économique, qui «portent, dans une terminologie couramment admise, le nom de services publics industriels ou commerciaux » (1). A côté des entreprises purement privées, régies par le seul droit commun, se trouvent, d’autre part, des entreprises qui ne constituent, à aucun degré, des services publics, maïs qui présentent, pourtant, une utilité certaine pour la collectivité, qui ont un caractère d'intérêt national, et que l’on désigne habituellement sous le nom d'entreprises d'intérêt général.

Les services publics industriels ou commerciaux, aussi bien que les entreprises d'intérêt général, ont, toujours, retenu l'attention de l'Etat.

Mais longtemps, il s’est efforcé de ne pas participer directement à leur gestion. À de rares exceptions près, il en laissait l'exploitation à des particuliers librement choisis par lui, à qui il octroyait un monopole. Ainsi, c’est à un établissement privé, créé par Napoléon en 1808, la Banque de France, que fut conféré, en 1848, le privilège d'émission.

Le monopole était fréquemment assorti d’un droit d’emprise sur le domaine public ou même sur une richesse commune. L'Etat passait alors avec le particulier une sorte de convention, «un contrat de concession ». Dans tous les cas, il lui imposait certaines obligations, certaines charges, et se réservait toujours un droit de contrôle sur la marche de l'affaire, en vue de défendre et de préserver l'intérêt général. Mais ce contrôle restait externe, selon l’expression de M. Bon-

(1) Ch. CHAVANON. — Essai sur la notion et le régime juridique du service public industriel ou commercial. Introduction.

PSE, PE

nard (1), sans aucune immixtion dans la gestion du service ou de l’entreprise.

Les pouvoirs publics estimaient, en effet, que l'Etat n'avait pas à participer directement à la vie économique du pays, et surtout, ils cherchaient à lui éviter les risques financiers, inhérents à toute entreprise commerciale. Tout au plus était-il prévu, dans certains contrats de concession, ou au moment de l’octroi d’un monopole, que le bénéficiaire verserait, dans les caisses publiques, des redevances déterminées à l’avance, et d’ailleurs peu importantes.

Mais ces principes, longtemps observés, ne tardèrent pas à subir des atteintes de plus en plus fréquentes (2). Il est apparu, tout d’abord, que les avantages dont bénéficiait le particulier exploitant, devaient subir une contre-partie, dans le cas où l’entreprise lui procurait des ressources abondantes. À cet égard, la législation des mines est tout à fait caractéristique (3). D'abord entièrement gratuites sous le régime de la loi du 21 avril 1810, les concessions de mines ne furent plus accordées que moyennant la souscription d'offres de concours ; puis, cette procédure ayant été condamnée par le Conseil d'Etat (4), la loi du 9 septembre 1919 est venue organiser la participation de l'Etat aux bénéfices.

A l'inverse, l'Etat a été amené à participer aux pertes de certaines entreprises. Il a semblé que le principe de l’exploitation aux risques exclusifs des personnes privées ne répondait pas toujours à l'intérêt bien compris de la collectivité, qu'il pouvait aboutir, en certains cas, à l’arrêt du service ou à la fermeture de l’entreprise.

Les pouvoirs publics ont été ainsi conduits, par la force

(1) Précis de Droit administratif, page 709.

(2) Cf. RoLLAND. — Précis de Droit administratif, chapitre Ier.

(3) Cf. Hauriou. — Précis élémentaire de Droit administratif, page 528. .

(4) Avis des 19-26 décembre 1907. D. P.-1908-II1-45.