CHAPITRE I

L'inefficacité presque complète du contrôle administratif, en matière budgétaire, rend particulièrement nécessaire l’intervention du Parlement dans la surveillance des affaires publiques ; celui-ci, pour exercer son contrôle à toutes les étapes de la vie du budget, soit au moment de sa préparation, par l'examen de la Commission du budget et la discussion en assemblée, soit au cours de l’exécution de la loi de finances, soit après l'exécution de celle-ci.

Ces trois procédés ont été employés en France avec des fortunes diverses. A l'heure actuelle le contrôle préventif est exercé par la Commission du budget, l’action du Parlement s’efface complètement pendant l'exécution de la loi de finances.

Elle réapparaît en principe pour la discussion de la loi de règlement.

- Quelle est la portée pratique du contrôle préventif de la Commission du budget ?

Ferry 3

Si l'on en juge par les résultats obtenus ilsemble que ce contrôle soit d'une portée singulièrement limitée.

La raison en est à l’énormité de la tâche qui incombe à cette Commission et aux difficultés qu’elle rencontre dans l'exercice de ses attributions ; alors qu’elle devrait avoir à sa disposition tous les éléments d'appréciation nécessaires qui lui permettent de connaître de quelle façon les crédits qu’elle accorde ont été précédemment employés, alors que les écritures budgétaires devraient lui présenter clairement le détail des comptes comme des prévisions du budget futur, alors qu’elle devrait trouver auprès des autorités compétentes tous les documents de nature à éclairer son opinion, elle est le plus souvent. contrainte à se débattre dans une obscurité d'où tous ses efforts ne parviennent pas à la faire sortir.

Les rapporteurs, acculés à un travail intensif, ne trouvent pas les éléments d'information indispensables, ceux qu’ils tiennent leur sont presque toujours fournis par les administrations intéressées,

La compétence technique et le temps leur manquent le plus souvent pour venir contrôler, à l’aide de démarches personnelles, ce que les déclarations administratives. peuvent avoir de tendancieux, de sorte que, en général, c'est plutôt le projet du Gouvernement que celui de la. Commission qui est soumis aux votes de la Chambre.

Les cas sont rares où la Commission possède sur un point une compétence assez forte pour comprendre nettement la proposition d’une administration.

Peut-on même dire que ce rôle de contrôle soit bien celui de la Commission du budget ?

Celle-ci semble avoir une attribution d’un ordre plus élevé.

Elle doit surtout discuter les demandes de diminution au point de vue objectif, en vérifiant le développement des services, en critiquant l'orientation qu'on leur donne et les intentions qui guident le Gouvernement pour la réalisation future des programmes économiques, militaires ou sociaux.

Elle doit, pour faire œuvre utile à ce point de vue, être débarrassée de tous les soucis que fait naître le doute sur lemploi opportun des crédits similaires dans le passé, ou sur l'exécution future du budget,

Elle doit obtenir de certains auxiliaires l’assurance que ses volontés seront respectées et Les deniers publics bien employés.

C'est pour lui donner cette assurance que la Cour des Comptes exerce sa juridiction sur les comptables, son contrôle sur les ordonnateurs ; c'est pour cette même raison que fonctionnent le contrôle des dépenses engagées et le contrôle technique des corps administratifs.

Quant au contrôle de l'exécution des budgets, il n’est pas encore organisé chez nous, et les tentatives qui ont été faites, à diverses reprises pour l’instituer, n’ont pas abouti.

Nous voulons parler du contrôle méthodique de l’exécution du budget, car le Parlement peut exercer sur

l'exécution de la loi de finances le même contrôle que sur l'exécution de toutes les autres lois.

Cette règle s’accorde en pratique, avec la distribution de la force politique dans les trois pouvoirs. Le principe de cet équilibre, généralement admis dans notre droit public français, consacré par la Constitution actuelle, est compatible avec une bonne organisation de contrôle financier du Parlement. 1! y a une différence fondamentale entre contrôler les actes du Gouvernement et les accomplir.

Une assemblée est incapable d’administrer. Elle n’a ni la compétence, ni le sang-froid, ni l'unité de commandement qui sont nécessaires : comme elle est, de plus, irresponsable ( « quis custodiet custodes ? » }), elle tend à l'abus de sa force. (L'exemple de la Convention l'a prouvé).

C'est l'avis de Montesquieu qui appuie ses maximes sur l’expérience de la Constitution anglaise : « Le corps représentant ne doit pas être choisi non plus pour prendre quelques résolutions actives, choses qu’il ne ferait pas bien; mais pour faire des lois, ou pour voir si l'on a bien exécuté celles qu'il a faites, chose qu'il peut très bien faire et qu'il n'y a même que lui qui puisse bien faire ». Dans le même chapitre six du livre XI de l'Esprit des lois, Montesquieu résume toute la théorie du contrôle : « Si dans un Etat libre la puissance législative ne doit pas avoir le droit d'arrêter la puissance exé-

cutive, elle a le droit et doit avoir la faculté d'examiner

de quelle manière les lois qu'elle a faites ont été exécutées ».

Dans notre système politique, la part d'action du pouvoir législatif est limitée. Son rôle véritable est d'exprimer la volonté générale par des lois, de surveiller et de contrôler leur exécution; d'exiger du Gouvernement, un exposé de tous ses actes, et s'ils sont discutables, leur justification ; de les sanctionner par un vote, de provoquer la chute des Ministres qui abusent de leurs charges ou qui l’emploient d’une manière qui n'est pas conforme à la volonté expresse de la Nation (1).

C'est bien ainsi que les théoriciens (comme Stuart Mill) entendent le rôle du Parlement. Mais ce rôle n’est pas, chez nous, exercé normalement. Les empiétements réciproques des pouvoirs législatif et exécutif ont abouti peu à peu à confondre leurs attributions essentielles. Tandis que nos Chambres ne devraient que légiférer et contrôler, on les voit s’ingérer dans les détails de l'administration, régenter le domaine de la « puissance exécutive ».

De son côté, le gouvernement ne se contente pas de

(1) Par ses prérogatives qui sont vastes, le Parlement garantit les libertés de la Nation et sert utilement ses intérêts. Une fonction secondaire du corps représentatif est d'indiquer les besoins de toutes les classes ; d’être un organe puissant des revendications sociales, et un congrès où se font entendre toutes les opinions sur les affaires de l'Etat.

Par là se font jour les besoins nouveaux du Pays qui déterminent les directions gouvernementales et les conditions du contrôle parlementaire.

présenter aux Chambres des projets de lois, qu'il Juge utiles ou qu'ikest seul capable de préparer avec compétence ; mais il en exige l'acceptation intégrale, en posant presque à chaque vote la question de confiance. Il restreint ainsi la liberté du pouvoir législatif. Celui-ci doit, sans entrave ni pression, délibérer et voter. Îl ne doit ensuite exercer son contrôle pour savoir si sa volonté a été suivie, qu'après l’accomplissement des actes par le Gouvernement et l'Administration. En intervenant au cours de l'exécution il crée une confusion de pouvoirs.

Il faut aussi tenir compte d'un phénomène nouveau qui se manifeste dans la démocratie.

Pour se garantir de l'arbitraire fiscal, qui entraina la chute de l’ancienne monarchie, la Nation veut connaitre et vérifier l'assiette des impôts, leur quotité et leur emploi.

Ce désir s'avive à mesure que les charges publiques deviennent plus lourdes: Aujourd'hui, sous leur poids grandissant, le contribuable s'inquiète. Il craint d'être, à nouveau, victime de l'arbitraire.

Il a conçu la notion de l'équité fiscale et s'y attache résolument (1).

Plus sa contribution est modeste, et plus elle repré-

sente pour lui une grande valeur, car son sacrifice est

(1) M. Poincaré à défini l'impôt sur le revenu « l'Impôt que je ne paierai pas ».

d'autant plus grand. Comme il manque de renseignements sur l'emploi de ses deniers, il fait entendre, à ce sujet, des réflexions souvent désobligeantes, parfois injustifiées.

Au fond de ses critiques les plus amères perce une vérité certaine qu'on a méconnue ; dans une démocratie, le contribuable a le droit de connaître l'emploi de son argent.

S'il s'intéresse, comme citoyen, aux progrès économiques, sociaux et militaires du Pays, il en calcule aussi les conséquences financières, car il sait, qu'en définitive, on fera appel à sa bourse pour en payer le prix.

Longtemps, la Nation s'est reposée sur ses représentanis du soin de connaître l'emploi de son argent. Elle veut, aujourd’hui, exercer cette surveillance, à la fois par ses représentants, qui sont ses intermédiaires, et par elle-même. A mesure que s’éduque la masse des individus, elle prend une part croissante aux affaires publiques.

Dans l’ordre financier, autant que dans l’ordre économique ou social, l'ensemble du Paystend à exercer son action directe. [l élimine de plus en plus ses représentants,

En matière fiscale, il ne s’agit pas d’une question de confiance. Pourquoi la Nation s'en remettrait-elle plus aveuglément au Gouvernement de ses élus, qu'à celui d'un souverain d'essence divine ?

Chaque contribuable veut voir s'il paie selon ses res-

sources et si son argent est bien employé.

Cette intrusion du public rencontre des obstacles : la pénétration des finances exige des connaissances spéciales et nos budgets sont entourés d’un impénétrable réseau d’écritures administratives.

Le budget devrait être un exposé clair et logique des besoins financiers. On devrait y trouver l'empreinte du Parlement qui, sous l’impulsion du Pays, s'oriente vers certaines réalisations politiques ; se rendre compte que tel service est en plein développement et que tel événement imprévu a déjoué les calculs.

À l’heure présente, le budget reste un chaos.

Il s'est formé non pas logiquement, mais par superpositions. Certains services ont pris de l’extension. D’autres se sont réduits ; de nouveaux sont survenus. Au lieu de conserver au budget l'unité en l’assouplissant aux réalités vivantes, les administrations procèdent par jonctions, dilatations, suppressions. A tel point que le budget est incompréhensible pour le Parlement et même pour la Commission du budget, qui fait intervenir à ses séances les directeurs de service afin d’en obtenir des éclaircissements. On trouve des indications de dépenses dont l’objet a disparu et dont la formule abstraite, avec les crédits, subsiste. Comment les contribuables pourraient-ils comprendre de pareils budgets?

La base de tout contrôle financier réside dans les écritures budgétaires. Elles devraient être assez limpides pour être comprises; par tout le monde, sans initiation préa-

lable. Quelle industrie, quel commerce, où cependant

les intérêts ne sont pas aussi énormes que dans les affaires de l'Etat, n'élimineraient pas des notations obscures qui rendent les écritures illisibles et par suite inutiles ?

Ces obscurités compliquent des écritures qu'il est déjà difficile d'embrasser dans toute leur étendue. Aux fonctions publiques qui se multiplient en nombre et en intensité, par suite de l’étatisme envahissant, correspond la multiplicité des écritures.

Parallèlement, les moyens de faire face aux dépenses nouvelles ont dû se développer. Le système d'impôts est devenu complexe. Si, dans les sociétés anciennes, la conitribution personnelle ou capitation pouvait suffire, il a fallu, avec Le développement de l'Etat et l'augmentation indéfinie des impôts, frapper la matière imposable dans toutes ses manifestations, non seulement par désir d'équité, mais en vue du rendement.

Une obligation s'impose aux Gouvernements : rendre le budget méthodique, limpide et sincère, afin qu'il devienne compréhensible au Parlement et au Pays. La réforme des écritures budgétaires est aujourd’hni la plus urgente. Elle sera la première étape du contrôle financier

dans un sens rationnel et démocratique.

La suprématie financière du Parlement s'affirme par le

vote du budget, auquel il donne l'autorité d'une loi d'Etat.

Ce vote confère au budget une force obligatoire qui s'impose au Gouvernement et à la Nation.

Celle-ci doit verser les recettes nécessaires pour suffire aux dépenses prévues.

Une double mission, percevoir et payer, est donnée au pouvoir exécutif : il doit se renfermer dans les limites étroites qui lui sont tracées.

IL doit se conformer aux divisions intérieures, aux indications détaillées du cadre général des dépenses ; pour chaque branche de services est prévu un crédit spécial.

Ce principe de la spécialité budgétaire est impératif.

Il faut donc considérer comme le premier acte du contrôle, la fixation des recettes et des dépenses spécialisées dans les chapitres du budget, afin de le garantir contre la fantaisie des Ministres.

Mais, dans l'intervalle ? Le contrôle régulier du Parlement s’efface dès l'instant où le Gouvernement entre en scène pour laisser aux ordonnateurs leur libre initiative et toute leur responsabilité. (Il n'intervient qu'accidentellement, au cours de l'exécution).

Pendant son exécution, le budget a été sous la surveillance des deux autres pouvoirs ; chacune des branches de contrôle a fonctionné dans son domaine propre etselon sa mission particulière, chacun des deux a contrôlé avec l'indépendance que lui assure la séparation des pouvoirs.

Après le vote du budget, la suprématie financière du

Parlement ne disparaît pas. Elle s'affirme à nouveau

après la clôture de l'exercice « par l'examen et le jugement publié des comptes ministériels (1). »

La loi de finances perdrait toutes ses garanties si le pouvoir qui vote les crédits n'avait pas corrélativement le droit d'en vérifier l'emploi et d’en arrêter le chiffre définitif par la loi des comptes.

Dans notre législation actuelle, nous distinguons deux modes d'exercice du contrôle parlementaire :

1° le contrôle périodique ou réglementaire: il fonctionne avant l'exercice (par la spécialisation des crédits) et après (par l'examen du budget clos).

2° le contrôle occasionnel au cours de l'exécution par les moyens ordinaires de contrôle.

Nous traiterons du concours périodique du budget clos dans la deuxième partie, où seront étudiées la loi de règlement et la Commission des Comptes. A la fin de ce chapitre, il ne sera question que du contrôle occasionnel.

Contrôle occasionnel. — Les représentants de la Nation peuvent intervenir publiquement à propos d'un événement ou d'un acte pour mettre en jeu la responsabilité financière du gouvernement. Ils usent alors des moyens ordinaires de contrôle qu'ils tiennent de la Constitution et dont la procédure est fixée par le règlement des

Chambres.

(1) Besson, p. /.

Leur nombre, leur variété et leur gradation permettent aux élus soit de faire Le choix le plus utile pour leur intervention, soit de recourir successivement à plusieurs de ces moyens.

Ils peuvent intervenir à la tribune, par l’interpellation, la question orale, la motion ou la résolution ; poser une question écrite à l'Officiel; faire une démarche personnelle, officieuse auprès des Ministres.

Le contrôle occasionnel a le caractère préventif.

Dans quelles circonstances sera-t-il mis en jeu ?

Chaque fois qu'une faute patente sera venue à la connaissance d’un membre du Parlement ou qu’un Ministre commettra des imprudences ou des prodigalités trop éclatantes ou lors de la préparation et de la discussion de propositions de lois d'ordre général qui entraînent la nécessité d'examiner comment les services publics intéressés par ces lois ont déjà utilisé les ressources mises à leur disposition.

Ces différents moyens de contrôle occasionnel qui sont à la disposition des élus ne peuvent être considérés comme très efficaces pour le contrôle financier, Celui-ci exige, en effet, une surveillance méthodique, complète, et non pas des interventions fragmentaires et rapides, où des considérations étrangères interviennent trop souvent.

Cependant, il est utile qu'à un moment donné pour découvrir un scandale, on fasse usage de ces armes et que la sanction ait lieu sans retard.

La crainte de l'interpellation agit préventivement, car elle est pour le Ministre et les ordonnateurs le commenmencement de la prudence financière ; mais elle n’est pas, pour le contrôle budgétaire un moyen régulier, elle est employée d'ordinaire dans un but politique et rarement financier.

Même quand il s’agit d'un acte financier, elle prend vite un caractère politique.

Elle n'est mise en jeu que pour les affaires graves, car elle se résoud le plus souvent par la question de confiance où est intéressée l'existence du Gouvernement,

Puisqu il est exceptionnel, à cause de son importance, ce moyen de contrôle ne permet pas de suivre tous les agissements de l'Administration et de révéler toutes ses fautes, qui sont parfois légères,

La question orale peut alors suffire. Elle est plus précise et prête moins aux développements.

Ses conséquences n'ont pas une portée aussi grande que celle de l’interpellation. Mais elle n'est pas plus efficace, car il faut que le Ministre intéressé l’accepte préalablement.

Nul autre que l’auteur de la question n'a le droit d'intervenir dans le débat qui est, par cette exigence réglementaire, très limité. C’est un moyen de renseignement plutôt que de contrôle (CI. en Angleterre).

La question écrite est rapidement devenue, depuis 4909, où elle fut introduite dans le règlement de la

Chambre, d'un emploi fréquent. Elle permet le contrôle quotidien et facile des actes de l'Administration.

Elle offre l'avantage d’être, en général, plus précise encore que la question orale.

Les résultats obtenus sont encourageants. Les chefs de service, dans les ministères, ont été stimulés par les questions écrites. Le Parlement et l'opinion y puisent des indications utiles.

Cette procédure nous vient d'Angleterre où son usage est si constant que, « en une seule séance plus « de questions sont posées à la Chambre des Com- « munes que dans toute une législature par notre « Chambre ».

Elle peut donc servir à exercer une surveillance sur les finances à condition toutefois que les questions et les réponses soient également précises.

Les Ministres sont tenus de répondre dans les 8 jours, mais quand ils sont embarrassés, ils emploient des moyens dilatoires, ils invoquent l’ « intérêt du pays », dans des questions qui touchent à la Guerre et aux Affaires Etrangères ; ils se contentent parfois de manquer de netteté dans leurs réponses.

Le caractère personnel des démarches officieuses (lettres ou aüdiences) des membres du Parlement auprès du Ministre dispensent ceux-ci de réponses; ils refusent souvent de s'expliquer par écrit et proposent un entretien verbal.

En résumé;,le contrôle financier du Parlement (bien

que les questions écrites à l'Officiez l’aident parfois) est imparfait avec les moyens de contrôle réglementaire. Ceux-ci, du reste, ne sont que rarement employés dans ce but. [ls doivent l'être avec tact, afin d'éviter une dangereuse intrusion du Parlement dans les administrations,

Le plus grave reproche qu'ils méritent c'est par leur nature même de ne pas permettre un contrôle d'ensemble, mais fragmentaire.

Un certain nombre de tentatives ont été faites pour organiser un contrôle méthodique du Parlement sur l'exécution du budget.

H faut citer parmi elles, le projet de M. Brisson (1881) repris par M. Rivière (1882) et celui de M. Bozerian (1884).

Tous ces projets procèdent d’un même principe.

Ils tendent à constituer une sorte de Commission permanente de contrôle chargée de suivre la marche des dépenses publiques et la gestion des ordonnateurs, et de renseigner le Parlement, sans attendre l'intervention de la Commission des Comptes définitifs qui ne peut exercer son contrôle que sur les exercices clos.

Les Commissions de contrôle, ainsi conçues, étaient pourvues des mêmes attributions que la Commission des Comptes définitifs actuelle.

Elles avaient sur elle cet avantage qu'elles effectuaient

52 PREMIERE PARTIE. — CHAPITRE Il

leur contrôle en fait aussitôt après l'exécution des dépenses.

Il y a un intérêt capital, en effet, pour l'efficacité du contrôle, qu’il soit le plus rapproché possible de l'exécution des votes.

Il est essentiel, dit M. Besson, que le Parlement soit saisi, à une époque presque contemporaine des faits, des documents, dans lesquels se résument les opérations du contrôle budgétaire.

La sanction de la responsabilité ministérielle serait déjà plus efficace si elle suivait de près les événements, si le Parlement avait en face de lui au banc des Ministres, les ordonnateurs responsables des actes financiers incriminés.

Partant de cette idée, M. Brisson demandait la constitution d’une Commission parlementaire à l'examen de qui seraient soumises les pièces justificatives de dépenses, transmises mensuellement au Ministre des Finances ‘par les comptables avant que ces pièces ne fussent arrêtées à la Cour des Comptes pour lui permettre de se prononcer sur la régularité, la gestion de ceux-ci.

M. Bozerian, plus catégorique, demandait qu'une Commission instituée auprès de chaque Ministre eût connaissance de ces documents avant même qu'ils ne soient transmis au Ministre des Finances.

Le rapporteur général du budget, M. Delombre faisait, en 1895, la critique de la proposition de M. Bozerian.

On peut se demander, au surplus, si l'adaptation de ce

système aurait présenté pratiquement l'intérêt que leurs auteurs en attendaient. Les commissaires ne devraient effectuer qu’un contrôle de régularité des actes des ordonnateurs. Or, le contrôle de la régularité est d’une portée infime, par rapport à l'importance du contrôle d'opportunité.

On sait, au surplus, l'insuffisance des observations formulées exactement sur les mêmes documents qu'aurait eu à examiner le bureau des comptabilités préconisé par M. H. Brisson.

Il est douteux qu'une Commission parlementaire ait obtenu sur ce point des résultats supérieurs à ceux de la Cour des Comptes.

En résumé, malgré les propositions formulées, malgré l'exemple de pays voisins, il ne semble pas que pour des raisons d'ordre constitutionnel, la France soit décidée à entrer dans la voie d’une surveillance du budget par le Parlement.

Il semble plutôt (les réformes du contrôle budgétaire, administratif et financier de ces deux dernières années en sont la manifestation caractéristique) que l'on soit plutôt décidé à confier le soin de la surveillance de l’exécution du budget à des corps spéciaux placés dans la dépendance des ministres intéressés et surveillés par le Ministre des Finances.

L'extension des pouvoirs confiés aux contrôleurs des dépenses engagées, l'attribution donnée au corps de contrôle législatif, de suivre l'exécution du budget et de

Ferry à

contrôler l'application des crédits en conformité de la volonté du Parlement, enfin le désir de généraliser ce système de contrôle inscrit dans l’art. 150 de la loi de finances de 1911 témoigne que le Gouvernement, et, à sa suite, le Parlement tendent à assurer une surveillance étroite de l’exécution du budget en dehors de l’inter-

vention du législatif.