CHAPITRE PREMIER

« L'Assemblée nationale juge et apure définitivement les comptes de la Nation.» (Loi du 17 septembre 1791).

Le vote de la loi des Comptes ferme le cycle des opération de contrôle. Elle affirme le pouvoir suprême du Parlement sur les finances de l'Etat. Le pouvoir législatif reprend sur le budget clos les droits qu’il avait délégués, pour l'exécution, au Gouvernement.

Cet aboutissement logique du vote de la loi budgétaire ne fut consacré, dans notre droit public, qu’à l’époque de la Restauration (1).

La préparation de cette loi des comptes fera ici l’objet

(1) Au moins dans le cadre de nos institutions politiques et des traditions parlementaires. L'Assemblée de 1791 omnipotente et tyrannique, en voulant tout régler par elle-méme à méconnu le rôle de l'exécutif, son initiative et ses responsabilités.

d'une étude spéciale. Il importe de suivre dans son fonctionnement la Commission des Comptes définitifs, de définir l’objet de son contrôle, d'examiner ses moyens d'investigation, d'indiquer les problèmes juridiques qu’elle soulève, les résultats obtenus et les espoirs permis.

Au point où nous en sommes, l'intérêt de cette recherche éclate. Nous avons essayé de montrer l'insuffisance des contrôles administratif et Judiciaire, la suprématie du législatif. Nous voici en présence des moyens dont ils disposent pour accomplir cette mission essentielle.

L'examen des comptes définitifs, et la loi qui les sanctionne, apparaissent comme les plus efficaces, car ils s'imposent régulièrement après la clôture de chaque exercice. Les membres des Assemblées profitent des travaux préparatoires accomplis par les ministres et la

Cour des Comptes, et critiquent en pleine indépendance,

Jusqu'en l'année 1818, l'Administration présenta au Parlement, dans des tableaux annexés auxlois de finances, la situation des exercices clos. Ces comptes, plus ou moins sincères, étaient réglés par les lois de budget, sans examen, et sans qu'intervienne un acte législatif qui en arrête difinitivement les chiffres.

C'est la loi du 15 mai 1818 qui institua le nouveau mode de règlement : « Le règlement définitif des budgets

LA LOI DE RÈGLEMENT Lu

antérieurs fera à l'avenir l’objet d’une loi particulière, qui sera proposée aux Chambres avant la présentation de la loi annuelle des finances ».

Ce texte fut appliqué l’année suivante ; et le rapporteur du premier projet de loi de règlement, relatif aux exercices antérieurs de 1815, 1816, 1817, M. Roy, déclarait: « C'est la première fois que cette proposition « législative reçoit exécution. Le temps en fera apprécier « l'importance ».

Elle souleva, au début, les inquiétudes des esprits enclins à l’absolutisme et qui, sous la Restauration, après les bouleversements révolutionnaires et la période impériale s’effrayaient de toutes les nouveautés. On comprend qu'ils aient cru défendre les prérogatives de la couronne, en déclarant que le règlement des comptes appartient à l'autorité exécutive et que les lois sont faites pour édicter des obligations générales et non pour constater des faits. Cette loi est, en effet, la seule qui, au lieu d'imposer une règle, ratifie les actes de l'exécutif.

Avec l’évolution démocratique a grandi la nécessité du contrôle dont le premier rapporteur avait entrevu l’importance. L’argumentation abstraite des intransigeants ne fut plus renouvelée; leur conception de la loi ne répondait ni aux réalités, ni aux besoins les plus pressants.

C'est par une loi de finances que le Parlement autorise et prévoit les recettes etles dépenses publiques; c’est par une autre loi qu’il en sanctionne l'emploi. Après

avoir exprimé sa volonté, le Parlement doit contrôler si

elle a été « strictement suivie ». Tel est l’objet de la loi des Comptes.

Celle-ci, ramenant la loi devant les Chambres, marque nettement les sphères d'action de chaque pouvoir.

Les prévisions et l'exécution du budget sont le fait du pouvoir exécutif ; mais le vote, et ensuite le contrôle, restent la prérogative suprême du Parlement.

Ce règlement est facilité par l'ensemble des documents qui résultent des deux contrôles administatif et juridictionnel. Ce sont :

4° Les comptes des ministres ordonnateurs (loi du 25 mars 1817).

2° Les rapports et procès-verbaux de la Commission des vérifications et comptes des Ministres.

3° Les déclarations générales de conformité rendues par la Cour des Comptes.

4° Le rapport annuel de la Cour des Comptes au Chef de l'Etat.

5° L’exposé des motifs et le projet de loi du Gouvernement.

Ces pièces sont remises au Parlement, pour servir à l'examen, à la discussion et au vote de la loi. En réalité, c'est la Commission chargée, selon l'usage, de l'étude et du rapport, qui exerce seule le contrôle des opérations budgétaires.

Gette commission s’est attirée de graves reproches de La part des auteurs : sont-ils justifiés dans le passé? Le pré-

sent ne doit-il pas redonner confiance aux esprits déçus?

Sous la Restauration. — Ceux qui ne prenaient pas leur parti des retards et de l'indifférence qui, durant de trop longues années, rendit sans portée le vote de la loi des comptes, citaient l'exemple de la Restauration.

Ce fut, en effet, une époque féconde. En dehors du domaine politique où sévit une maladroite réaction, après les excès de la Révolution et la tyrannie impériale, ce fut un temps d'organisation et de construction en matières administratives et financières.

La loi des comptes était régulièrement discutée et votée tous les ans, avant la loi du prochain budget, vers le milieu de la troisième année de l'exercice.

Elle soulevait des débats où étaient mis en cause les événements financiers advenus. On envisageait leurs conséquences. En fournissant sur chaque affaire une solution précise, on s'élevait aux vues générales. Aussi, par le rappel des principes et par les retouches incessantes qu'on y apportait, « notre système de comptabilité budgétaire fut amené à son plus haut degré de perfection ». (Stourm, p. 591).

C'est de ces discussions que sortirent nos principaux règlements de comptabilité : ils furent souvent incorporés dans le texte même de la loi de règlement. On ne perdait pas le bénéfice des critiques émises. La sanction ne tardait pas, et aussitôt après le vote de la loi, on adoptait les mesures dont l'évidence était apparue.

Enfin, la connaissance approfondie de nos budgets

clos aidait à l'établissement du prochain budget, On bé-

néficiait pour les prévisions, de l'expérience acquise par l'étude des faits précis ; en pénétrant le passé immédiat, il est plus facile de calculer les exigences de l'avenir. L'organisation du contrôle amorcée par la loi de 1818 a suffi pour produire sous la Restauration, des résultats qui ont déterminé la prospérité financière de cette époque. Après la Restauration. — Peu à peu, sous les régimes qui suivirent, on attacha moins d'attention au vote de la loi des Comptes. Les bouleversements politiques, les revendications sociales détournèrent les esprits des sages mesures financières ; on reprit goût aux luttes violentes ; on négligea la gestion méthodique des finances de l'Etat. Cela exige des connaissances techniques, un effort de travail, une intelligence des faits, qu'on ne peut pas toujours attendre de ceux qui, négligeant d'exercer les fonctions du régime représentatif, s’attachent aux questions qui, momentanément, flattent l'opinion publique. On a fini par considérer le vote de la loi des comptes comme une simple formalité sans intérêt, puisqu'il s’agissait du passé et que la considération électorale tient surtout en promesses ; un regard en arrière sur nos linances semblait ne présenter qu'un intérêt rétrospectif du domaine de l'histoire.

Quelles autres causes ont, peu à peu, créé cette atmosphère d'indifférence générale autour de la loi des comptes ? La faute en est d'abord au Parlement qui manquait à tous ses devoirs en laissant le Gouvernement déposer,

après un temps trop long, les projets de loi,

La négligence du Gouvernement s'explique, si elle ne s'excuse pas. Ce sont ses actes, ses fautes qui sont exposés à la critique des Chambres. La tactique élémentaire lui conseille de ne pas en précipiter l'échéance : il bénéficie des atermoiements qu'acceptent les Chambres sans protestation. Îl ne met donc aucune hâte à préparer se projets et ensuite à les faire voter. À mesure que le temps s'écoule, que les opérations financières se reculent dans le passé, sa responsabilité paraît moins grande et frappe moins les esprits. Les Ministres responsables ne sont plus au pouvoir, les critiques portent sur un objet trop lointain, les fautes s’estompent et les preuves disparaissent. Nous verrons, plus :loin, le défaut de clairvoyance politique que montrent au Parlement l'opposition et la majorité ; elles ont jusqu'ici méconnu leur devoir et leur intérêt.

D'autre part, les membres de la Commission des Comptes définitifs n'ont pas déployé une louable énergie, en n’exigeant pas à la tribune et en ne reprochant pas au Gouvernement dans leurs rapports, ses inacceptables retards.

Ils auraient pu exciter l'intérêt du Parlement par les résultats de leurs travaux, par des trouvailles piquantes. Mais il semble bien que les membres étaient toujours choisis de façon à ne jamais contrarier les ministres. On défend cette inertie du Parlement et de la Commission par des arguments théoriques qu'il faudrait prendre en considération, car ils semblent avoir une portée pratiqu

immédiate.

Les meilleures volontés, dit-on, reculent devant l’énormité de la tâche à accomplir. Il s'agit de dépouiller des milliers de pièces comptables. L'activité parlementaire ne laisse pas le temps qu'il faudrait. Du reste, comment entreprendre toutes les investigations que nécessiterait l'étude des documents compliqués et incompréhensibles, fournis par l'Administration ?

Il n’est pas question d'exercer le contrôle au premier degré. Il n'y faut pas songer. Ce n’est pas le rôle du Parlement : il dépasserait la sphère de son pouvoir en s'arrogeant l'examen des comptabilités individuelles.

Ce contrôle des comptables appartient en effet, à la Cour. Celle-ci, du reste, ne peut entreprendre un examen complet et minutieux ; elle procède par sondages. Pour vérifier ces pièces comptables, la Commission des Comptes définitifs pourrait procéder de la même manière. Il vaudrait mieux, dans l’intérêt de la Nation, que les pièces fussent toutes examinées, une à une : ce travail, partagé entre des sous-commissions assez nombreuses, chaque membre serait pourvu d'un nombre de liasses peu considérable. Pour cette besogne, il faut des élus ayant conscience de leurs devoirs vis-à-vis de la Nation, intelligents travailleurs et modestes.

La difficulté est grandie par le fait de l'Administration qui entoure ses opérations financières d'un réseau obscur de formalités et qui, aux questions qu'elle reçoit, se contente de réponses vagues et dilatoires.

Un tel examen est rendu pénible non seulement à

ceux qui ne sont pas initiés, mais aux contrôleurs de la Cour et du Parlement.

L'objection touchant l'incompétence des membres de la Commission tombe à faux. Elle s'applique à l’ensemble des actes du Parlement. Nos législateurs ne peuvent prétendre à cette compétence universelle qu'on attend d’eux (1). Ils sont rares les hommes éminents, tels que les peint Aristote : « qui diffèrent de l'individu pris dans la foule, comme la beauté difière de la laideur ».

Bien peu sont préparés pour apporter, dans certains domaines, des connaissances étendues et remplir utilement leur mission de législateurs.

Pour remédier à cette incompétence du corps législatif, incapable de tout régler sans le concours des compétences éclairées, il doit faire appel aux administrations qui le documentent et confier certaines besognes auxmembres spécialisés, les mieux préparés pour agir en connaissance de cause. En toutes matières, le Parlement est obligé de solliciter des concours extérieurs, de consulter les individus ou les corps compétents.

Ilest bien étrange que ce reproche d'incompétence générale ne soit pas soulevé à propos de l'établissement

du budget, par les Chambres et les Commissions finan-

(1) C'est cette incompétence manifeste du Parlement dans le régime parlementaire, tel que nous le pratiquons, en tenant en dehors de la vie publique les compétences, qui est cause du peu d'estime en lequel il est tenu,

cières, alors qu'on essaie d'en faire une arme à propos du contrôle des comptes définitifs.

Or, il est autrement difficile d'établir des prévisions que de juger des faits passés.

Puisqu'on ne peut contester au Parlement, dans un régime représentatif, le droit d'élaborer et de voter la loi de finances, on ne peut soulever, pour le contrôle de la même loi, l'objection d'incompétence.

La chose n’est donc pas impossible aux Chambres ni à cause de son étendue, ni à cause de ses difficultés.

Sous la Restauration, elles s’en sont acquittées avec grand profit, c’est le meilleur témoignage en faveur du contrôle parlementaire.

L'indifférence qui, peu à peu, entoura l'élaboration et le vote de la loi des comptes tient donc à l'inertie des membres du Parlement et surtout de ceux de la Commis sion des Comptes définitifs.

Ceux-ci, au lieu de faire des recherches fructueuses, de travailler à découvrir par eux-mêmes les fautes graves de l'Administration, se contentaient dans leurs rapports, de reproduire les observations de la Cour. On négligeait le but véritable qui est la recherche attentive, minutieuse, de toutes les fautes de l'Administration.

Puisque le rapport des comptes définitifs n'apportait rien de nouveau aux faits connus, signalés au Gouvernement par le contrôle Juridictionnel, on n'y attacha qu'un intérêt de forme, On maintenait le principe.

En une seule séance, devant les deux Chambres et

sans aucun débat, souvent même sans qu'aucun orateur prit la parole, on votait la loi des comptes de trois ou quatre exercices (1902), avec des retards qni atteignireni jusqu'à 11 ans, après la clôture du budget (Sous la Restauration, elles étaient votées moins de six mois après l'exercice).

Depuis 1902, où 8 lois de règlement furent réglées coup sur coup, elles se suivaient plus régulièrement, mais toujours dans les mêmes conditions « d'examen précipité, de retards et d’indifférence » (Stourm, p. 588).

« Ce qui est lamentable, c'est de voir, avec quelle « légèreté le Parlement règle quelquefois, dans une « seule séance, sans observation, en présence de ban- « quette vides, dix à douze millards de dépenses » (Discours de M. Bozérian, député, à la séance du 14 mai 1895).

La Commission des Comptes nommée en 1910 pour la durée de la dixième législature a voulu réagir contre cette longue indifférence. Elle a pris conscience de ses devoirs. Elle a voulu, par son travail et son énergie, les remplir sans défaillance. La tâche était rude. Elle a

eu le courage et le mérite de la tenter.