CHAPITRE PREMIER

Lorsque la Commission, au cours de ses recherches, dont l’étendue vient d'être mesurée, surprend des faits répréhensibles, elle a le droit et le devoir de s'enquérir des responsables.

C'est surtout l'initiative des administrations, leur bonne gestion, leur souci des deniers publics qui seront mis en cause. (Nous avons vu que pour les irrégularités de forme qui sont minimes, les autres contrôles n’en laissent guère passer).

Comment assurer une répression efficace sans laquelle le contrôle reste vain?

Quelles sont les réformes nécessatres pour y parvenir?

I ne suffirait pas de fortifier en étendant les pouvoirs

des contrôleurs extra-parlementaires, le contrôle préven-

tif de l'Administration : la limite serait vite atteinte où l'initiative et l’action du pouvoir exécutif seraient paralysées.

Ne voit-on pas que le respect du budget, le bon emploi des crédits seront assurés le jour où l’on aura établi d'une manière précise la responsabilité des ordonnateurs”?

En rendant effective leur responsabilité pécuniaire, on accroît la force préventive des contrôles. La menace d’une répression sévère arrêtera les ministres dans des engagements de dépenses irréguliers ou inutiles.

En fait, notre système de législation actuelle ne reconnaît pas cette sanction,

Le Parlement lui-même, pas plus que la Cour des Comptes, ne peut atteindre à coup sûr les ordonnateurs qui ont violé la loi de finances.

Leur sanction est purement morale.

La Cour, dans son rapport public; les parlementaires, à la tribune ou dans les rapports des Commissions, dénoncent solennellement les fautes commises. Mais leur pouvoir ne va pas au delà. Aucune poursuite légale n'est prévue. Leurs critiques équivalent à un simple droit de remontrance (1).

À la Chambre, dans une de ses interventions fréquentes où il montrait son souci du contrôle, M. Fernand Faure déclarait :

(1) Besson p. 577, et 578.

« L'histoire financière nous apprend qu'il y a dans la « gestion des deniers publics, dans l'emploi des crédits « que nous votons chaque année, des fautes extrêmement « graves, qu'il y a en quelque sorte un grand nombre « de fissures par où s'échappe et s'écoule hors de leur « destination régulière et sans utilité pour le pays et la « démocratie, une grande partie des millions que nous « votons chaque année... Nous le savons. L'honorable « M. Feuillée dans son rapport de la Commission du « budget de 1879, constatant le déficit de 36 millions, se « contentait de le flétrir d'un blâme.

« La Cour des Comptes, à propos de l'affaire des fusils « de la Maison Helbronner, se contente d’une consta- « tation, d'un blâme, d'un regret.

« En vérité. Messieurs, cela n'est pas suffisant ».

Ce tableau de l'impuissance du contrôle répressif montre que la seule sanction qui s'impose c'est de rendre effective la responsabilité budgétaire des ministres.

Elle est inscrite dans la loi du 15 Mai 1850, article 9 : « Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissé à la charge du Ministre contrevenant ».

Cet article sanctionnait la prohibition contenue dans la loi de finances du 25 mars 1817 (Article 151 et 152) : Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits qui leur sont ouverts et le

Ministre des Finances ne peut autoriser, sous la même

responsabilité, les paiements qui excèdent les crédits législatifs.

Le cas des responsabilités budgétaires prévues par les articles 451 et 152 de la loi de finances du 25 mars 1817, la Constitution de 1848 voulut en assurer l'application : l'article 98 autorise l’Assemblée nationale à renvoyer le * Ministre accusé devant la Haute-Cour ou devant les tribunaux ordinaires.

La Constitution de 1875 garde le silence sur ce point.

La procédure n'est donc pas prévue dans la législation actuelle. Le principe fixé dans la loi de finances de 1817, puis de 1850, et dans le décret de 1862, sur la comptabilité, reste donc une simple déclaration théorique. Aucune juridiction n'est reconnue compétente pour en garantir le respect.

Un Ministre peut donc, impunément, aujourd'hui, ordonner des dépenses non autorisées par la loi du budget, dépasser les crédits législatifs qui leur sont accordés, ou demander aux Chambres un crédit qu'il sait devoir être suffisant, avec le dessein caché, d'obtenir plus tard la différence au moyen d'un crédit additionnel: dans ces différents cas, il ne peut être question de responsabilité politique, ni de responsabilité pénale de droit commun, qui s'appliquent aux fonctionnaires ayant abusé criminellement de leur autorité. Le dommage causé aux finances de l'Etat ne peut être assimilé au crime de concus-

sion ou de prévarication.

Cest une réparation civile ou pécuniaire qui seule, pourrait être intentée contre le Ministre responsable.

La condamnation se traduirait par des dommages-intérêts envers le Trésor public.

Le principe de cette responsabilité résulte de la loi de finances de 1817. Au début de la Révolution, un décret de la Constituante le proclamait, le 13 juillet 1789, en déclarant « les ministres responsables de toute entreprise contraire aux lois de la Nation et aux décrets de l'Assemblée ».

La Constitution du 3 septembre 1791 rend « les ministres responsables de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département ».

Elle ajoute : « en aucun cas, l'ordre du roi, verbal ou écrit, ne peut soustraire un Ministre à sa responsabilité »,

Aujourd'hui, c’est le silence de la Constitution de 1875 qui soustrait les ministres à toute responsabilité pécuniaire.

La responsabilité politique, qui à pour sanction un vote de bläme émis par une des Assemblées, est impuissante : les fautes n'apparaissent le plus souvent, qu'après le départ des responsables. Aucune sanction n'est plus possible. Et même, si le Cabinet vient à être renversé sur un vote du Parlement, quelle réparation en reçoit le Trésor public, lésé par les actes des ministres ?

Le gaspillage ou le déficit restent des faits acquis.

Nous croyons que le Conseil d'Etat (à défaut chez nous,

jusqu'à maintenant, d’une Cour suprème) offrirait les

garanties suffisantes pour devenir la juridiction compétente en matière de responsabilité civile des ministres (1).

La responsabilité des ministres n'est pas la seule que la Commission des Comptes devrait mettre en jeu.

Dès maintenant, elle se propose, par l'étude des faits de rechercher les responsables à tous les degrés de la hiérarchie administrative.

A l'égard des administrateurs et des ordonnateurs secondaires, le Ministre n'est pas désarmé : la sanction qui les atteint est administrative et non pas pécuniaire (2).

La jurisprudence du Conseil d'Etat est constante, pour admettre en principe que l'Etat n'a pas le droit d’obtenir de ses agents une réparation pécuniaire à titre de dommages-intérêts, pour le préjudice causé par les fautes

commises dans l'exercice de leurs fonctions (3). L'action

(1) Ce n’est pas l’avis de M. Laferrière (Traité du Contentieux, I, p. 672) qui repousse cette compétence et déclare que le « Conseil d'Etat ne pourrait intervenir qu’à la suite d’une contrainte administrative délivrée contre l’auteur de l'infraction budgétaire, mais l’arrèté de débet ou de contrainte ne, saurait atteindre les ordonnateurs..…. »

Nous essayerons de montrer dans le dernier chapitre qu'un recours en annulation introduit par un simple contribuable mettrait en mouvement le Tribunal administratif, et qu’ainsi, on respecterait la séparation des pouvoirs. La compétence des tribunaux ordinaires proposée en 1895 par M. Gautier de Clagny porte atteinte à cette séparation, et la compétence du Sénat (avis du Conseil d'Etat sur la proposition de M. Bozerian en 18%) nous semble une confusion fâcheuse. Cette assemblée ne serait pas suflisamment indépendante. Elle cèderait plus aux passions politiques qu'aux suggestions du droit.

(2) Sauf les cas prévus à l’encontre des officiers de l’Intendance, des généraux commandant les corps d'armée, ou les directeurs des services et les gouverneurs des colonies.

(3) Arrêts 10 juillet 1874, Baron. 20 février 1885, Hagerr. Avis émis le 81 juillet 1885.

disciplinaire du Ministre sur ses agents est une sanction qui les retient, le plus souvent, dans la voie des infractions budgétaires, mais elle est incomplète, Le progrès de notre droit public est orienté vers la responsabilité personnelle des fonctionnaires, en même temps que vers celle de l'Etat; notre législation ét notre état d'esprit sont encore tout imprégnés de la conception autocratique de l'Etat irresponsable.

Actuellement, le rôle de la Commission des Comptes (celui du moins qu’elle s’est reconnu dans les limites de notre législation en vigueur) est simple :

La Commission, après avoir jeté la lumière sur les anomalies découvertes, en recherche les responsables et les dénonce solennellement dans ses rapports. Elle intervient directement auprès des ministres intéressés, pour obtenir sans retard qu'ils prennent les mesures nécessaires. C'est à lui qu’appartient de choisir et d'appliquer les sanctions. Tous les coupables, sans exception, doivent être frappés.

Ni le temps écoulé, ni les considérations de personne ne doivent fléchir la rigueur du châtiment. Ce résultat ne peut être obtenu que par la vigilance des commissaires et la bonne volonté des ministres.

Au besoin, par une intervention à la tribune, les commissaires demanderaient si une sanction a été prise et laquelle, si elle a été appliquée avec toute la fermeté et l'équité indispensables.

Les mesures répressives que la Commission et ensuite

l'Assemblée réclament des Ministres ne sont pas en contradiction avec le principe de la responsabilité ministérielle. Constitutionnellement, le Ministre intéressé est, en effet, seul responsable devant le Parlement, des fautes commises dans ses services.

Mais l'extension des services de l'Etat exige une vaste décentralisation de l'initiative. Il est injuste que les agents de l'exécutif, détenteurs de l'autorité commettent impunément, par leur incurie ou leur incapacité, des fautes dont le Ministre supportera le poids. Cela aboutit, en pratique, à la négation de la responsabilité,

La dernière Commission des Comptes semble avoir admis la solution suivante: le Ministre, c'est entendu, répond des faits de son administration devant le Parlement, mais celui-ci contrôle avec quelle diligence le Ministre a frappé les coupables et pris les mesures

nécessaires pour éviter le retour des mêmes fautes.

Nous avons vu que la responsabilité ministérielle, la seule sanction actuellement admise dans notre législation, équivaut à la négation de toute responsabilité efective. Elle est injuste, car le plus souvent, elle frappe le chef de l'Administration pour des fautes commises par ses subordonnés à son insu, et ne correspond pas, suivant

une équitable gradation, à chaque espèce de délit,

De plus, comme elle est politique, elle n’a aucune conséquence civile, elle ne répare rien. En dernière analyse, elle se résume en un simple geste de blime. C'est pourquoi elle est rarement mise en jeu.

Le Parlement la considère surtout comme une sanction d'ordre politique.

En pratique, la responsabilité pécuniaire des ministres rencontre un obstacle: ou le défaut de fortune privée ou la ruine certaine de leurs ressources. La réparation civile ne peut pas être intégrale. [: s’agit presque toujours de sommes dont l'énormité dépasse de beaucoup le traitement ministériel et les limites ordinaires des fortunes privées (1).

Les dommages-intérêts auxquels un Ministre pourrait être tenu devraient surtout avoir le caractère d'une amende.

Il en résulterait un effet préventif suffisant.

Le Trésor aurait une satisfaction relative et l’on éviterait des désastres qui rendraient impossible l'accès des Ministères ou l'application d’une loi aussi dure.

Bien entendu, les actes seuls que le Ministre a ordonnés directement après en avoir été saisi, tomberaient sous le coup d'une poursuite.

Quant aux fonctionnaires de l'Administration, ordon-

(1) I1 en est de même pour les comptables qui sont tenus à verser un

cautionnement. Leur dépôt est en rapport lointain avec les sommes qu'ils manient: ce rapport est basé sur la différence de valeur qui existe entre les deniers publics et privés.

Ferry

nateurs secondaires ou administrateurs à divers titres, 1 est bien évident que leur responsabilité civile (en plus des sanctions disciplinaires) ne pourrait se traduire que par une amende légère. Il faudrait tenir compte, pour en déterminer le taux, de ce que les agents de l’Administration ne disposent pas des mêmes ressources que les Ministres.

Leur traitement et leur retraite sont en général leurs seuls moyens d'existence. Il ne saurait être question d'exiger de ces serviteurs, la plupart modestes, le sacrifice d'économies problématiques.

La sanction la plus efficace est celle qui les atteint dans leur carrière. La fortune, pour un fonctionnaire, c’est son avancement. Des peines administratives, comme le retard au tableau, la rétrogradation ou la destitution, ont un effet agissant.

Que chaque fonctionnaire ne perde pas de vue que toutes ses fautes seront découvertes et qu'aucune ne restera impunie.

Voilà le moyen d'assurer, par la crainte d'une juste répression, le respect des lois de finances.

Si l'on en vient à admettre cette double sanction (politique et civile) pour les ministres, (disciplinaire et civile) pour les agents de l'administration, qui poursuivra les

responsables, quel sera le tribunal compétent ?