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par le conseil municipal dans les conditions ordinaires des délibérations de cette assemblée. Ce fut, de 1818 à 1882, une de ces matières sur lesquelles le conseil municipal ne pouvait statuer qu’en s’adjoignant les contribuables les plus imposés de la commune ; celte particularité a disparu en 1882, ct, depuis, seul le conseil municipal a qualité pour faire appel au crédit (1).

En principe, cette délibération du conseil municipal est soumise à approbation ; il est des cas cependant où elle est réglementaire. L’étendue des pouvoirs des conseils municipaux en matière d'emprunts n’a cessé d’être modifiée depuis la Révolution ; on peut dire que toutes les lois municipales ont eu leur conception particulière sur les emprunts communaux ; d’ailleurs toutes les modifications qui ont été apportées ont eu pour but d'accroître sans cesse les pouvoirs des eonseils municipaux. C’est l’idée que nous allons nous efforcer de mettre en lumière en retraçant rapidement l’histoire de ces modifications.

La loi du 16 décembre 1784 disposait que l’adminisitration municipale « ne pouvait se dispenser de convoquer le conseil général de la commune », lorsqu'il devait êlre délibéré « sur des impositions extraordinaires peur dépenses locales, sur des em-

1. Sauf l'exception relative aux emprunts d'office que nous étudierons plus tard.

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prunts... » (art. 54). Cette disposition se complétait par celle de l’article 36 portant que «les délibérations pour lesquelles la convocation du conseil général de la commune était nécessaire, suivant l’article 54, ne pouvaient être exécutées qu'avec - l'approbation de l'administration ou du directoire du département, qui serait donnée, s’il y avait lieu, sur l'avis de l’administration ou du directoire du district ».

L'article 6 de la loi du 22 décembre 19789 portait que « les administralions de département et de district ne pourraient établir aucun impôt, pour quelque cause et sous quelque dénomination que ce soit, en répartir aucun au delà des sommes et du temps fixé par le Corps législatif, ni faire aucun emprunt sans y être autorisé par lui... » L'application de ce principe fut ensuite formulée par le décret des 3-10 décembre 1790 spécifiant les autorisations nécessaires aux corps administratifs pour l’établissement d'impôts ou d'emprunts.

Ainsi dès le début l'autorisation législative est la règle .pour les emprunts communaux : cette règle dure jusqu’en 1818. Nombreux sont les textes qui ont fait l'application de cette règle. Citons l'article 4 du décret du 5 février 1991 relatif aux édifices nécessaires à l'établissement des corps administratifs, qui porte « qu’il ne pourra être fait par ceux-ci aucun emprunt ni être établi aucune imposition sur

les administrés sans l’autorisation spéciale du Corps législatif », le décret du 29 mars 1791, qui disait dans son article 7 : « Les villes qui éprouveraient pour leurs hôpitaux et autres services indispensables des besoins urgents reconnus tels par les directoires de leur district et de leur département sont autorisées, sur le certificat que donneront lesdits directoires de la pressante nécessité, à emprunter par obligations remboursables dans le cours de la présente année et portant l'intérêt légal ordinaire, une partie ou la totalité des sommes qu’exigeront les dépenses inévitables dans le prochain trimestre et dont l’imposition est ordonnée par les deux articles précédents ; à la charge, en ce cas, que l’imposition comprendra le capital et les intérêts de l’emprunt et que le directoire de département rendra compte au Corps législatif et au Roi des sommes empruntées par lesdites obligations remboursables. » Citons, en outre, les dispositions très restrictives du décret des 5-10 avril 1791. « Aucunes villes ni communes ne pourront désormais être autorisées à faire des acquisitions d'immeubles ni des emprunts que par décret du Corps législatif, vu l'opinion du directoire de district et l’avis du directoire de département et à la charge par les villes et communes à qui l'autorisation sera donnée de fournir le paiement des arrérages et le remboursement des capitaux,

Hé ee suivant la progression et dans les délais qui seront fixés par le décret. »

Cette même règle de la nécessité d'une autorisation législative se retrouve dans la Constitution du 5 fructidor an III, article 311 et la loi du 28 pluviôse an VII, article 5.

Mais cette autorisation entraînait des lenteurs excessives qui furent diminuées par suite des dispositions de la loi du 15 mai 1818. Cette loi établissait, en ce qui concerne les autorisations relatives aux emprunts, une distinction basée sur l’importance des villes : celles ayant plus de 100.000 francs de revenu ne pouvaient emprunter qu'avec l’autorisation législative ; au contraire une ordonnance royale suffisait pour les villes de revenus moindres ; cependant dans l'intervalle des sessions du Parlement, les villes de la première catégorie pouvaient emprunter avec l’approbation d’une ordonnance royale, à condition que cet emprunt n’absorbât pas le quart de leurs revenus.

Les mêmes distinctions se retrouvent dans la loi municipale du 18 juillet 1837.

Ces règles furent modifiées par le décret de 1852 sur la décentralisation administrative qui, dans le ne 35 du tableau À, range dans la compétence des préfets : «les emprunts, pourvu que le terme de remboursement n’excède pas dix ans, lorsqu'il doit être effectué au moyen des ressources ordinaires ou lorsque la création de ressourcés extraordinaires $e

trouve dans la compétence des préfets ».

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Mais c’est la loi de 1869 qui,la première,accorda au conseil municipal un pouvoir réel en matière d’emprunt : aux termes de cette loi les conseils municipaux pouvaient voter les emprunts remboursables sur les centimes extraordinaires dans la limite du maximum fixé par le conseil général, ou sur les ressources ordinaires, quand la durée de l’amortissement dans ce dernier cas ne dépassait pas douze ans, (art. 3) à condition qu’ils fussent d’accord avec le maire. Tout emprunt remboursable sur les ressources extraordinaires dans un délai excédant douze années était autorisé par un décret en Conseil d'Etat, s’il s'agissait d’une commune d’un revenu supérieur à 100.000 francs (art. 7 et 8). L'intervention du pouvoir législatif n’était nécessaire que lorsque le montant de l'emprunt dépassait un million. Dans tous les autres cas l’approbation préfectorale suffisait.

Plusieurs des restrictions importantes maintenues par la loi de 1867 ont été enlevées par la loi du 5 avril 1884 ; notamment, en cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, l'approbation du préfet n’est plus nécessaire pour la délibération réglementaire, et le terme moyen de remboursement a été porté de douze à trente ans. Néanmoins le régime déterminé par cette loi de 1884 était encore trop restrictif et complexe. D’après cette loi, au point de vue des autorisations nécessaires, cinq catégories d'emprunts pouvaient être distinguées.

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1° Rentraient parmi les délibérations réglementaires du conseil municipal : les emprunts remboursables au moyen d’une contribution extraordinaire, dans la limite du maximum fixé chaque année par le conseil général et n’excédant pas 5 centimes pendant cinq ans ; eten second lieu, les emprunts remboursables au moyen de ressources ordinaires quand Pamortissement ne dépassait pas trente ans;

2° Le préfet approuvait, en premier lieu, les emprunts remboursables dans un délai detrente ans au moyen de contributions extraordinaires dépassant 5 centimes sans excéder le maximun fixé parle conseil général ; en second lieu, les emprunts remboursables dans un délai excédant trente ans, au moyen de ressources ordinaires.

3° Etaient approuvés par décret simple : en premier lieu, les emprunts remboursables sur les contributions extraordinaires excédant le maximum fixé par le conseil général ; en deuxième lieu, les emprunts remboursables sur les contributions extraordinaires n'excédant pas le maximum fixé par le conseil général, mais dont la durée d'amortissement excédait trente ans.

4° Etaient approuvés par décret rendu en conseil d'Etat : les emprunts nécessitant une imposition extraordinaire dépassant le maximum fixé par le conseil général et d'une durée supérieure à trente

ans.

5° Devaient être enfin autorisés par une loi les emprunts dont le montant dépassait 1 million ou dont le montant, réuni à celui d’autres emprunts non encore rembouñsés, dépassait 1 million.

Cette réglementation si complexe de la loi du 5 avril 1884 a été modifiée par la loi du 5 avril 1902. Il n’y a plus désormais que trois sortes d'emprunts à distinguer :

1° Sont définitivement votés par le conseil municipal les emprunts remboursables sur les ressources ordinaires ou sur les centimes qu'il peut voter seul (c’est-à-dire dans la limite du maximum fixé chaque année par le conseil général) et dont l’amortissement n’excède pas trente ans.

2 Doivent en principe être autorisés par le préfet tous les emprunts qui dépassent ces limites.

3° Cependant sont autorisés par décret en conseil d'Etat, en premier lieu, les emprunts dont l’amortissement dépasse trente ans ; en second lieu, les emprunts dont le montant dépasse 1 million, ou dont le montant, réuni à celui d’autres emprunts non encore remboursés, dépasse 1 million, quelle que soit d’ailleurs la durée de l’amortissement.

On voit combien depuis la Révolution le contrôle gouvernemental s’est relâché à mesure que progressait la décentralisation administrative. Certes, le principe est encore la nécessité d’une autorisation,

mais il faut remarquer, d’une part, que le conseil

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municipal est maître dans. certains cas de décider seul de l’appel au crédit, et que ces cas sont devenus de plus en plus nombreux ; d'autre part, que l'autorité chargée d'autoriser quand il y a lieu l’emprunt est une autorité de moins en moins élevée ; que notamment la loi n'intervient plus jamais, alors qu'au début elle était toujours indispensable.

On s’est demandé si ces progrès n’avaient pas été trop rapides et s'ils ne risquaient pas de compromettre les finances municipales. 11 semble bien que non si l’on réfléchit qu’en somme pour qu'un conseil municipal puisse décider seul de l’émission d’un emprunt, il faut que la situation financière de la commune soit excessivement prospère, et que l’emprunt projeté soit de peu d'importance par rapport aux ressources de la commune ; si l’on réfléchit en outre que dans les cas graves c’est le gouvernement en conseil d'Etat qui décide, et que le contrôle du conseil d'Etat, plus rapide que celui du Parlement, est au moins aussi sérieux et présente un nombre au moins égal de garanties.

SECTION IV

Des emprunts déguisés

Ce n’est pas seulement par des emprunts régulièrement votés, approuvés et contractés que les com-

munes peuvent engager leurs ressources à venir ; les formalités auxquelles est soumise la procédure des emprunts, les difficultés qu’elle peut rencontrer dans l'examen de l’autorité supérieure, le désir de se soustraire à cet examen peuvent engager une administration municipale à se laisser aller à des dépenses qu’elle ne couvrira pas immédiatement par le produit d’un emprunt, mais dont l’acquittement, ou stipulé à long terme, ou même à terme différé, portera une atteinte sérieuse à l’équilibre de ses ressources annuelles ou marquera d’une lourde échéance l’année prise comme terme de l’avance. Les paiements à long terme ou à terme différé se rencontrent surtout en matière de travaux publics : les conseils municipaux y recourent volontiers quand il s’agit de solder un mémoire trop élevé d’un entrepreneur ou de subventionner certaines entreprises par des offres de concours versées annuellement. Ces procédés financiers sont appelés emprunts indirects ou emprunts déguisés.

Ce sont au fond de véritables emprunts : aussi l’administration supérieure,le Conseil d'Etat, la Cour des Comptes, la Cour de cassation se sont-ils trouvés en complet accord pour considérer et traiter les acquisitions et les grands travaux payables à long terme comme des emprunts ordinaires. Les instructions ministérielles, les décisions des deux grandes juridictions administratives ont toujours tendu à soumettre

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ces opérations aux mêmes formalités que les emprunts ; aux époques notamment où l’adjonction des plusimposés existait encore dans la loi,les instructions et les arrêts réclamaient leur intervention dans le vote des acquisitions et des grands travaux (1).

Mais quelle différence précise existe-t-il entre une acquisition normale et un emprunt déguisé ? Et sous prétexte qu'une acquisition n’est pas payée comptant, à l’aide des crédits d’un seul exercice, va-t-on l’assimiler à un emprunt, la soumettre aux mêmes formalités et aux mêmes autorisations ? A partir de quelle durée un paiement différé va-t-il devenir un emprunt ?

Aucun texte législatif ou réglementaire n’a donné de critérium. Mais sur ce point du moins l’administration a adopté une règle d’une précision véritablement exagérée ; les circulaires du ministère de l'Intérieur ont voulu distinguer «a priori entre les opérations consenties par les communes pour en déterminer le caractère juridique. Une circulaire du 11 mai 1864, rappelée par des circulaires du 3 août 1869 et 15 mai 1884 renferme en effet les dispositions suivantes : « Désormais, quand les communes soumettront aux préfets des projets d’acquisitions ou de traités avec des entrepreneurs devant engager les ressources de leurs budgets au delà de six ans,elles auront soin d’adresser